CC BY
118
иь'е
гое
государство и управление
потеря управляемости в больших организациях
и ее восстановление путем имплементации в право системных концептов
Кучкаров З. А. Заведующий кафедрой концептуального анализа и проектиро-
вания МФТИ, док. экон. наук
Синопсис: В статье вводится представление о сверхбольших организаци-
ях, возникающих в ходе и для социализации фундаментальных идей и открытий, обсуждаются симптомы так называемой «потери управляемости» в таких организациях, раскрывается и объясняется этот эффект. Для восстановления управляемости даются определения таких новых понятий, как организационная форма, отношение опосредования, концептуальная модель сферы регулирования и концептуальная модель «полного правоотношения обобщенной сферы регулирования», концептуальная «модель регулирования». В статье обозначена идея восстановления управляемости, начиная с концептуального анализа понятий в сфере, структурно изоморфной (точной) имплементации системных объектов и системных отношений в правоотношения, и завершая проектированием и введением в действие системы правоотношений.
Ключевые слова: Сверхбольшие организации, потеря управляемости, концепт, отношение опосредования, организационная форма, правоотношения, концептуальная модель, модель сферы регулирования, модель полного правоотношения, модель регулирования.
СВЕРХБОЛЬШИЕ ОРГАНИЗАЦИИ
Мир в ХХ веке стал миром организаций. Мы все состоим в каких-нибудь организациях.
Чтобы общими усилиями охотиться мамонта, добыть его, разделать и съесть, потребовалась «организация». Эти первые объединения никто не учреждал, на должности не назначал, организационную структуру не разрабатывал, и даже «должностных регламентов» загонщиков и камнеметате-лей не принимал. Но факт ролевой специализации и обратной самоорганизации действий множества людей для достижения общей цели имел место. Это эмпирический факт.
Еще более явным становится факт существования организации, если мы представим себе «план» строительства пирамиды в Египте или «проект» изготовления 6-тысячного терракотового войска императора Цинь Ши-хуана в древнем Сиане в Китае.
Дальнейшая ее история известна, описана и не нуждается в повторном изложении. Организация-артель. Организация-мануфактура. В средние века организации складывались методом проб и отбраковки, шлифовались, распространялись жизнеспособные формы.
Потом университет, завод, конструкторское бюро. Число организаций нарастает. Потребовалась координация, организация власти: комиссии, министерства, комитеты. Для организации познания понадобились академии наук. В результате специализирования и сложностей, вызванных обратной кооперацией, разрыв между специализацией и непосредственной деятельностью по достижению цели продолжает нарастать. Усугубляется проблема ответственности за достижение цели (за НЕдостижение). Появляется необходимость регулировать разделение ролей и компетенций. Возникают правовые институты, имеющие целью нормировать поведение и наказывать за отклонение. Законы заработали, но для урегулирования всех форм и видов организации их не хватает, необходимы новые.
Предметное разнообразие ситуаций потребовало дифференциации и адекватности. Появляются подзаконные акты, пишутся «положения», вводятся регламенты, порядки и стандарты. Принимаются должностные инструкции, на них надеются, в них разочаровываются, их отменяют. Все скрупулезнее делаются формы учетных документов. Учет захлебывается. Вводится контроль, затем надзор, аудит, экспертиза. Появляется контроль контроля, надзор за контролем аудита... Что же дальше? Неуправляемость продолжает нарастать.
Ученые исследуют новую (третью?) природу - организацию. Великий М.Вебер ставит диагноз: «бюрократические организации». Ему вторят прочие, но результатов - ноль.
Считалось, что организации создаются по замыслу, т.е., что они являются искусственными и управляемыми их создателями системами. Организации же, напротив, начали «считать себя» живыми, т.е. естественными системами, и повели себя не так, как мыслилось, когда их задумывали.
До ХХ века организации никогда не создавались столь массово и не были столь разными. Они и не создавались явно для решения столь не «рыночных» задач. Пока назовем их «искусственными» целями. Организации стали создаваться для достижения этих придуманных разумом, но еще не очень четких и измеримых целей.
В 40-е годы ХХ века в США и СССР, в Англии, Франции, Китае под создание сверхоружия, т.е., под искусственные цели, одновременно и параллельно возникали большие организации. Они формировались под идеологические максимы, точнее не под Идеологические, но под ИДЕЕлогические догмы. Эти «неестественные структуры» охватили мир, вовлекли в оборот огромную часть интеллекта нации.
Мир тогда вошел в конкретно-историческую практику сверхбольших искусственных организаций, что повлекло проблему потери их управляемости.
Мы выявили, изучили и диагностировали проявления, или феномены «большой размерности» и «потери управляемости» в организациях, в системах государственного и корпоративного управления, в том числе в отраслях здравоохранения, образования, добычи и переработки нефти, безопасности, транспорта, экологии и др. Было проведено исследование систем организационного управления (СОУ) более 150 эмпирически сложившихся корпораций и ведомств, сделано обобщение таких СОУ как нового класса систем управления большой размерности, структурной и понятийной сложности, с многоаспектным предметным содержанием, функционирующих в противоречивой нормативно-правовой среде, осуществлен анализ симптомов и причин потери управляемости в этих организациях. Выявлены следующие основные характеристики больших организаций:
Число уровней организационной структуры достигает 17 (с учетом зависимых и «дочерних» подразделений);
Число прямых подчиненных оргединиц в оргструктуре достигает 18;
Число организационных единиц (отделов, управлений) в пределах одной организации достигает 80;
Численность госслужащих правительств областей и республик колеблется в пределах 1100 - 2 500 человек;
Функциональная структура больших организаций представляет собой конгломерат;
Отсутствие методов, позволяющих упорядочить функции, укрупнить, разделить или специализировать их, а также выполнять какие-либо операции без риска потери исходной идеи или цели;
Общее число функций государственного управления на региональном уровне достигает 2 000, на федеральном более 3 000;
Управленческая нагрузка лиц и подразделений неравномерна и может отличаться в несколько раз;
При декомпозиции функций до самых низовых подразделений число подфункций, процедур и операций достигает 15 000;
Количество ведомственных писем1 таких структур, как Федеральная
налоговая или Федеральная таможенная служба достигает 30 000 и более.
Стало понятно, что прежде чем создавать организации, их надо проектировать, причем не менее наукоемко и тщательно, чем самолеты и системы дальней связи.
социализация сверхмощных идей
Прошедший ХХ век стал эпохой материальной реализации фундаментальных идей и открытий. Идея подъемной силы крыла воплотилась в самолет. Но это - лишь верхушка концептуальной пирамиды понятий и других идей. Социализация идеи подъемной силы вызвала к жизни отрасли авиации и авиационной промышленности, появились новые профессии и организационные формы. Эффект модуляции волн одной частоты с помощью волн другой частоты, дал радио- и телекоммуникации, что кардинально трансформировало организацию человечества. Реактивная сила газа воплотилась в реактивную авиацию и ракетную технику, а идея первой космической скорости потребовала «под себя» масштабной организации, построенной в подмосковном городе Жуковском - Центра управления полетами (ЦУП). Цепная реакция деления урана дала ядерное оружие и атомную промышленность. Полупроводниковый эффект дал электронику. Идея сетевого протокола дала интернет. Идея справедливости дала социализм. Организация мира неоднократно менялась и каждый раз кардинально.
Для целей нашего исследования важно наблюдение, что любая большая идея, любой вновь открытый значительный эффект, новое фундаментальное знание или даже инновационная гипотеза могут воплотиться в структурно сложные социальные формы, и «оживают» эти идеи в больших материальных и человеческих формах.
Функционируют такие идеи лишь благодаря большим организационным формам. Маленькая деревня не может своими силами перейти на космическую связь. Нужна большая страна. «Маленький» Google в мобильном телефоне обеспечивается десятками тысяч серверов, поедающих сотни мегаватт электроэнергии, и излучающих тепло, как целый город.
концепт опосредования человека человеком
Автор значительного по масштабу или базирующегося на крупной идее замысла нуждается в единомышленниках, соратниках, помощниках и персонале на пути реализации своей инициативы. Он воплощает свой замысел не только лично сам и достигает цели не напрямую (не «своими руками»), а делает это опосредованным образом через организованные действия многих иных участников. Он должен объяснить замысел ближайшему окружению, которое, в свою очередь, должно решить, как до-
В России письмо - это вид нормативного документа, носящего обязывающий характер в сфере полномочий выпустившего его органа власти. Существуют, например, письма Минфина, письма налоговой службы и т.п.
вести идею до второго круга лиц, и т.д. вплоть до более конкретных решений и, в конце концов, до человеческих действий и машинных операций.
Необходимость опосредования автора замысла обусловлена тем, что человек весьма ограничен. Он не шестирук и не трехголов. Но зато таких «ограниченных» людей множество. Человечество есть множество дискретное или «штучное»2, и потому-то задача обеспечения множества адекватных опосредующих действий рождает организацию людей.
При этом штучность человека и необходимость процесса опосредования порождают большую часть проблем организации и управления, и все они вторичны по отношению к функции опосредования. Надо «нечто» от некого «А» передать многим «В», разбив на части и без искажений. Никто из «В» не должен забыть свой кусочек и выполнить его в срок. Через какое-то время «А» от многих «В» должен получить много частных результатов и собрать в общий результат. Вот и начинается: иерархия, начальники, подчиненные, коммуникация, документирование, контроль, стимулирование, учет, хранение данных, мотивация персонала... Всевидящему и всезнающему организация ни к чему. Он всё знает, помнит и делает сам. Лично. Человеку же, чтобы дойти от идеи до её материального воплощения, нужны посредники.
Процесс Опосредования - это и есть Организация.
КОНЦЕПТ «ОРГАНИЗАЦИОННАЯ ФОРМА»
Организационной формой называется совокупность субъектов (индивидов), их отношений друг к другу, а также к множеству субъектов как целому, и к подмножеству(ам) субъектов-индивидов как целому. Организационная форма (оргформа) является обязательной стороной любой иной формы сообщества людей. Она представляет собой нечто более глубинное и фундаментальное, чем экономические, управленческие, правовые, иные отношения, т.е. выступает как родовое, наиболее общее или абстрактное понятие.
Сложные оргформы строятся как совокупности простых оргформ, вступающих или поставленных в отношения друг с другом. Можно различать виды оргформ по набору или сочетанию аспектов - организационноправовая форма, организационно-экономическая форма, социальная форма, социально-экономическая форма, международная организация. Разумеется, все эти формы требуют конкретизации и экспликации собственного понятийного содержания. Рассматривая виды оргформ по предметному содержанию, по функциональной деятельности, по иным основаниям, мы придем к компании, фирме, холдингу, министерству, суду, клубу, мафии, секте, проекту (в смысле «проектного управления», а не чертежей или расчетов), банку, дирекции, управляющей компании, заводу, etc.
Оргформа есть также совокупность ограничений, налагаемых на каждого участника. Если оргформа ролевая, то и ограничения могут раз-
В «мыслящий океан» типа «Соляриса» человечество только-только начало превращаться благодаря интернету.
ниться по ролям. Но ограничения касаются любого участника - будь то директор, клерк, оператор, министр или президент Каждый участник «входит» в оргформу, лишь принимая (добровольно или вынужденно) на себя ограничения в поведении, т.е., ограничивая свою свободу. Он должен быть готов и будет играть по правилам организации.
Если вхождение в организацию не является свободным, то в оргфор-ме предусматривается механизм принуждения к нормативно определенному поведению. Желая восстановить свою свободу, участник оргформы может выйти из неё по тем или иным правилам (опять же - ограничениям).
Простейшие оргформы могут двухэлементными и необязательно проявляются в виде реальной «организации», что не отменяет их качества «быть оргформой» и элементом некой скрытой от глаз или внешней организации. Скажем, оргформой является уже расписка должника, разумеется, не сама бумажка, а те отношения, в которые вступили два субъекта. Стороны вольны вести себя свободно за пределами принятых на себя друг перед другом обязательств/ограничений. Но если же возникает нарушение - скажем, сроков возврата долга, - стороны актуализируют внешние оргформы (как говорят юристы - «институты»). А это уже реальные, «материализованные» организации.
КОНЦЕПТ «ПОТЕРЯ УПРАВЛЯЕМОСТИ»
Потерей управляемости системы мы называем сложный комплекс явлений, при которых хотя процессы целедостижения осуществляются, но сами цели не достигаются. Это происходит в силу ухудшения/ исчезновения возможности выработки адекватного воздействия на систему или ухудшения причинно-следственной связи (передачи) воздействия и поведения системы или ухудшения/исчезновения адекватной детерминированной реакции системы на воздействие. Такое понимание лежит в русле развития кибернетической традиции.
Потерей управляемости мы называем также невозможность совершить выбор (принять решение) из множества альтернатив (проектов решений), что происходит в силу одного обстоятельства или сочетания нескольких из них:
— ухудшение обозримости множества альтернатив решений;
— размытость тех понятий, с помощью которых сформулирована цель, и тех, посредством которых сформулированы альтернативы;
— отсутствие возможности оценить последствия реализации той или иной альтернативы;
— несравнимость альтернатив;
— отсутствие времени, необходимого для оценки и сравнения альтернатив на принятие решений;
— затраты для принятия решения ресурсов, превосходят будущий эффект от решения.
— второе понимание потери управляемости развивает теорию выбора и принятия решений.
Независимо от того, какое понимание применяется, потеря управляемости проявляется в многочисленных симптомах. вот лишь некоторые симптомы из нашей исследовательской копилки: обилие малопродуктивных многочасовых совещаний, не дающих конструктивных решений систематическое невыполнение сроков, несоответствие результатов целям и ожиданиям руководства; систематические перегрузки руководителей, сверхурочная работа одних и простои других; непрестанный рост численности аппарата; сверхнормативная аварийность; превышение сметной стоимости проектов и отдельных мероприятий; безуспешные попытки реорганизации существующей организационно-штатной структуры с целью ее сокращения; невыполнение волевых решений типа «укрупнить отделы до численности не менее 5 человек» или «сократить численность аппарата в 2 раза»; несоответствие управленческого аппарата современным задачам на всех уровнях управления.
Многочисленные симптомы потери управляемости, так же как усилия по её удержанию и сетования о непреодолимости её, однозначно указывают на недостаточность современных подходов к управлению реальными сложными социально-экономическими структурами.
так называемые кризисы реформ, когда попытки провести изменения сложившейся структуры социальных и экономических отношений, порой приводят к результатам, прямо противоположным целям реформы, стали притчей во языцех. Но объектом научного анализа пока не стало то, что и при осуществлении монетизации льгот, и при проведении административной реформы, и при переводе отраслей и региональных органов власти на бюджетирование ориентированное на результат, и так далее, реформатор вынужден иметь дело со сферами, характеризующимися:
— регламентацией сотнями нормативно-правовых актов и тысячами норм;
— необозримостью и неадресностью системы норм;
— логической неполнотой и противоречивостью системы норм;
— невозможностью целостно вносить изменения в систему норм;
— разнонаправленностью интересов исполнителей и невозможностью удерживать их поведение в рамках общей цели;
— потерей контроля над системой понятий.
в налоговой, таможенной, лицензионной, надзорной структурах, в регулировании заработной платы и других сферах имеется сложная система понятий и операций, содержащая плохо объяснимые противоречия и пробелы даже в базовых понятиях и основных процедурах. Поэтому ключевой задачей для решения проблемы управляемости становят-
ся качественные, логические, понятийные модели (системы понятий), а не количественные модели (системы чисел). Только такие качественные модели снимают техническую проблему громоздкости функций и средств достижения целей, и невозможности удерживать их организацию.
КОНЦЕПТ «ПРАВООТНОШЕНИЯ»
Сфера оргформ может регулироваться правовыми нормами и правилами. Поначалу это могут быть складывающиеся фактические субъект-субъектные отношения, которые становятся проблемно значимыми по мере потери управляемости и/или роста конфликтности и требуют урегулирования. При нормативном же введении, наоборот, сначала правом инсталлируются определенные виды оргформ, затем субъекты вступают в эти отношения и соответствующие оргформы создаются.
По мере усложнения подлежащей урегулированию сферы, а также по мере роста динамики новых сфер деятельности и отношений по поводу новых и сложных объектов, становится необходимым опираться на концептуальную модель предметной области, принимаемую априори до начала урегулирования сферы. Урегулирование требует имплементации новых объектов в право, с полным и точным различением разнообразия их видов и типов. Вводя в право определения объектов, юрист должен полагаться на естественнонаучные знания об объектах и социально-экономические и психологические знания о природе субъективных процессов. Знания должны описываться языком, юридическим и предметным одновременно.
Для перевода системных отношений в правоотношения, постулируются концептуальные схемы. Базисными и вместе с тем наиболее простыми концептами, которые вводятся в правоотношения, являются концепты Объект, Аспект и Процесс. Далее, вводятся объект-объектные отношения, например, «состав атмосферного воздуха»; объект-аспектные отношения, например, «концентрация вещества Х в санитарно-защитной зоне»; объект-процессные и процесс-объектные отношения, например, «последствия загрязнения...»; про-цесс-процессные отношения или цепочки и сети процессов, например, «изменения окружающей среды». Следующий уровень схем - субъект-объектные отношения, и, завершающий - субъект-субъектные отношения.
С помощью этих концептов синтезируется полная модель сферы регулирования. Например, сферу регулирования в части промышленной экологии можно представить средствами модели «полного экологического промышленного отношения», собранной, в том числе, из модели объективных отношений, модели субъективных отношений, модели конфликтов интересов и ресурсов, модели видов ущерба, модели организационных форм, т.е. моделей, адекватных каждому типу объективных и субъективных отношений. В этой первой синтезированной модели - модели сферы регулирования -разворачиваются и содержатся все потенциальные объекты регулирования.
Собственно отрасль права или правовые институты представляются средствами второй синтезированной модели - модели «полного право-
отношения обобщенной сферы регулирования». В её число входят модели: установления единичных правоотношений; нормирования правоотношений; нормирования сторон правоотношения; иерархии норм; иерархии полномочий законодателей; урегулирования конфликта сторон; управления объектами и процессами сферы; нормоприменения в сфере.
Наконец, предусмотрена третья обобщенная модель - модель системы, впервые создающей или развивающей существующие нормы и институты урегулирования обобщенной сферы, или просто «модель регулирования». В нее входят модели: диагностики и статуирования проблем сферы; целеполагания относительно данной сферы регулирования; знаний или компетентностей относительно объектов и аспектов правоотношений, которые будут имплементированы в право; ответственности носителей знаний; процесса введения норм в действие.
Эти обобщенные модели: сферы регулирования, правового отношения и регулирования синтезируются, и далее системный эффект достигается тем, что любые изменения регулирования осуществляются сквозным образом от изменения норм отношений до изменения (при необходимости) форм нормоприменения.
После полного развертывания системы понятий, единым образом осуществляется сквозная полная терминологизация этих понятий, задающих многообразие объектов и предметов сферы регулирования, затем термины и определения, разработанные внутри этой первой модели, переводятся в термины и сущности второй модели - развиваемого полного правоотношения. Далее осуществляется переход к третьей модели - модели регулирования. При этом определяются органы власти, по которым распределяются полномочия регулирования и урегулирования, проектируются и распределяются по органам функции нормирования, документирования, разрабатываются процессуальные нормы установления отклонения от норм - контроля, надзора, следствия, определения вины, и нормы урегулирования конфликтов, ущербов, назначения санкций, исполнения санкций.
Таким образом, восстановление управляемости начинается с концептуального анализа понятий в сфере. Для этого необходимо выявить сущность таких явлений, как социализация сверхмощных идей, организационная форма, потеря управляемости, отношение опосредования человека человеком, дать им конструктивные логические определения, разработать и применить концептуальные модели сферы регулирования и полного правоотношения обобщенной сферы регулирования. После концептуального анализа понятий в сфере, структурно изоморфной (точной) имплементации системных объектов и системных отношений в правоотношения, восстановление управляемости завершается проектированием и введением в действие новой системы правоотношений, которая задаст эффективные оргформы.
