CC BY
45
УДК 343.12 ББК 67.4
© 2018 г. А. В. Победкин,
профессор кафедры управления органами расследования преступлений Академии управления
МВД России доктор юридических наук, профессор.
E-mail: [email protected]
«ПОСТОЯННО ДЕЙСТВУЮЩАЯ СЛЕДСТВЕННАЯ ГРУППА» В УГОЛОВНОМ ПРОЦЕССЕ РОССИИ: НАДЗОР, КОНТРОЛЬ ИЛИ ПРОЦЕССУАЛЬНОЕ РУКОВОДСТВО?
В статье доказывается, что обеспечивать законность и эффективность предварительного расследования должен участник уголовного судопроизводства, который обосновывает его качество на последующих этапах уголовного судопроизводства. Автор отмечает, что руководитель следственного органа, который фактически является членом «постоянно действующей следственной группы», находится в условиях, не способствующих обеспечению высокого качества расследования. Приходит к выводу, что процессуальное руководство, которое имеет целью обеспечение в первую очередь законности и эффективности уголовного судопроизводства, должно осуществляться прокурором, для которого оно есть средство реализации надзора за законностью в стране.
Ключевые слова: предварительное расследование, контроль, надзор, процессуальное руководство, прокурор, руководитель следственного органа.
A. V. Pobedkin - Professor of the Department of Management of Crime Investigation Authorities of the Academy
of Management of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Doctor of Law, Professor.
«THE PERMANENT INVESTIGATION TEAM» IN THE CRIMINAL PROCEDURE OF RUSSIA:
SUPERVISION, CONTROL OR PROCEDURAL SUPERVISION?
The article proves that the participant of the criminal procedure must prove the legality and effectiveness of the preliminary investigation, which justifies its quality at the subsequent stages of criminal proceedings. The head of the investigative body, who is in fact a member of the «permanently operating investigation team», is in conditions that do not contribute to ensuring the high quality of the investigation. The procedural leadership, which aims to ensure both the legality and effectiveness of criminal proceedings, must be carried out by the prosecutor, for whom it is a means of overseeing the legality in the country.
Keywords: preliminary investigation, control, supervision, procedural leadership, prosecutor, head of the investigative body.
т» ^ ^
В настоящее время с новой силои разгораются дискуссии о средствах повышения качества предварительного расследования [3, с. 5560; 7, с. 45-49; 5, с. 84-88].
Серьезное беспокойство вызывает данная проблема в том числе у Президента Российской Федерации, поставившего на расширенном заседании коллегии МВД России от 28 февраля 2018 года задачу повысить качество следствия и дознания, а на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 15 февраля 2018 года потребовал существенно усилить надзор за следствием на всех его уровнях.
Конечно, основной ресурс укрепления законности и повышения эффективности предварительного расследования должен иметь нравственный характер. Важны и организационные средства. Однако применение их в полном объеме в рамках уголовного процес-
са во многом зависит от условий, которые созданы процессуальной формой. Участник судопроизводства, не наделенный правом влиять на его ход, будь он самой высокой квалификации, изменить ничего не в силах.
В рамках уголовно-процессуальной формы участники судопроизводства реализуют свое предназначение (функцию), используют предоставленные им полномочия. Непременным условием эффективности уголовно-процессуальной деятельности является правильное определение функций, которые действительно необходимы в уголовном процессе, и последующее возложение их на конкретных участников процесса с предоставлением им адекватных полномочий, отсутствие которых обессиливает функцию.
Функция обеспечения законности и эффективности деятельности следователя объективно необходима, равно как и субъект, для
которого она была бы основной (и, желательно, единственной) функцией*. Законность и эффективность предварительного следствия -взаимосвязанные к нему требования. При этом эффективность достигается в том числе и за счет законности, поскольку процессуальная форма - это апробированный путь к правильному установлению значимых для уголовного дела обстоятельств. В свою очередь эффективность влияет на законность: она, например, выступает гарантией обеспечения конституционного права потерпевшего на доступ к правосудию. Кроме того, качество досудебного производства - важное условие решения задач последующих стадий, прежде всего судебного разбирательства.
Сказанное позволяет выдвинуть гипотезу о том, что функция обеспечения законности и эффективности досудебного производства должна быть основной функцией уполномоченного участника процесса, а добросовестность ее выполнения - гарантироваться его связью с последующими стадиями уголовного процесса - судебными.
Как именовать эту функцию: контролем, надзором или процессуальным руководством? Контроль и надзор ни в науке, ни в законодательстве четко не разграничиваются, хотя взгляды на критерии их дифференциации обосновывались на серьезном монографическом уровне [13].
В основном различия сводятся к ведомственному характеру контроля и отсутствию, по общему правилу, в числе надзорных полномочий тех, которые позволяют вмешиваться в содержание деятельности, в ее организацию, влиять на эффективность и целесообразность. Очевидно, применительно к уголовному судопроизводству эти критерии выдерживаться не могут, во-первых, потому, что законность и эффективность в этой сфере связаны неразрывно и взаимообусловлены, во-вторых, поскольку промедления в реагировании на необоснованные ограничения конституционных прав и свобод личности или неэффективное расследование могут иметь необратимые последствия.
Таким образом, полномочия по обеспече-
нию законности и эффективности досудебного производства (назовем их контрольно-надзорными) должны быть вверены субъекту, который гарантированно заинтересован в его качестве не только по долгу службы или совести, но и в связи с возложенной ответственностью за его результаты на последующих этапах судопроизводства.
Очевидно, что таким участником уголовного судопроизводства в России является прокурор.
При производстве дознания он может активно вмешиваться в ход расследования, обеспечивая не только его законность, но и эффективность. В то же время в отношении должностных лиц, осуществляющих предварительное следствие, те полномочия, которые применительно к дознанию прокурор выполняет в рамках ч. 1 ст. 37 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее - УПК РФ), возложены на руководителя следственного органа.
Очевидно, что одну и ту же функцию в отношении следователя и дознавателя осуществляют различные участники процесса. Право прокурора требовать устранения нарушения закона, допущенного следователем, а также отменять его отдельные постановления никак не может считаться исчерпывающим функцию надзора за предварительным следствием и, конечно, не является ни процессуальным руководством, ни уголовным преследованием.
Процессуальное руководство деятельностью следователя и дознавателя не ограничивается только обеспечением эффективности. Руководить - значит управлять, принимать необходимые управленческие решения, которые обеспечивают высокое качество деятельности, в характеристики которого нельзя не включать и законность.
В теории управления подчеркивается, что государство как субъект управления должно поддерживать в состоянии работоспособности не только организационные, но и правовые механизмы [9, с. 131]. Государство формирует структуры и механизмы, через которые в жизнь проводится его воля со «всеми
* Следует согласиться с позицией, согласно которой участник уголовного судопроизводства должен выполнять одну функцию, в рамках которой возможны подфункции. Не исключаются, хотя и нежелательны, ситуации, когда один участник может принять на себя выполнение функции другого участника. Например, функция начальника подразделения дознания - процессуальное руководство, однако он может выполнять и функцию дознавателя - расследование в случае принятия уголовного дела к производству [10, с. 47].
находящимися в его распоряжении методами, в том числе административными» [9, с. 131]. Не будучи «административными» по форме, методы процессуального влияния руководителя следственного органа на следователя, а прокурора на дознавателя - это «прямое и обязательное определение поведения и деятельности людей со стороны соответствующих управляющих компонентов государства» [1, с. 251], то есть руководство. В то же время в число задач государственного управления [1, с. 317], то есть деятельности руководящей, входит и обеспечение законности.
Именно это делает прокурор при производстве дознания, а руководитель следственного органа - в ходе предварительного следствия. Они оба управляют, выявляя недостатки и нарушения и принимая меры к их устранению. Другой вопрос, насколько целесообразно и для прокурора и руководителя следственного органа выявлять проблемы и активно их устранять?
Есть ли логика в том, что в отношении дознавателя процессуальное руководство наряду с его административным начальником осуществляет и прокурор, тогда как в отношении следователя он таким правом не наделен? Не вызывает сомнений, что прокурор в равной мере отвечает за законность и эффективность расследования независимо от ее формы. Это подтвердил и Конституционный Суд Российской Федерации, подчеркнувший, что «прокурор несет ответственность за ошибки, допущенные органами предварительного расследования, потому что осуществляет надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия» [16]. В этой связи и извинения реабилитированному приносит именно прокурор.
Ответ на вопрос о том, может ли прокурор эффективно обеспечивать качество предварительного следствия, будучи лишен возможности на него оперативно влиять, очевиден: конечно, нет.
Кроме того, законодатель в ч. 1 ст. 37 УПК РФ, определяя в числе функций прокурора уголовное преследование, не разграничивает стадии уголовного судопроизводства и формы предварительного расследования, на
которых оно реализуется. Логично предположить, что прокурор осуществляет уголовное преследование в ходе предварительного расследования, будь то предварительное следствие или дознание.
Обратим внимание и на то, что законодатель РФ, обозначая функцию прокурора в ч. 1 ст. 37 УПК РФ, не ограничивает ее надзором за законностью деятельности органов, осуществляющих предварительное расследование, а предписывает надзирать за ней в целом, то есть, надо полагать, с учетом необходимости обеспечения и ее эффективности.
Реализуя полномочия по обеспечению законности и эффективности досудебного производства, прокурор осуществляет процессуальное руководство деятельностью следователя и дознавателя.
Верно пишет О. Я. Баев: «Полномочия прокурора в стадии предварительного расследования преступлений в настоящее время, в сущности, сводятся к одному: не ущемляя самостоятельности следователя, руководить действиями последнего так, чтобы результаты предварительного расследования обеспечивали ему в дальнейшем возможность законного и обоснованного выдвижения против конкретного лица государственного обвинения в совершении конкретного преступления» [2, с. 474]. Это, на наш взгляд, ясная, логичная и правильная позиция*.
Руководство предварительным расследованием - ординарная функция прокурора. Ее прокурор выполнял даже в отношении судебного следователя по Уставу уголовного судопроизводства 1864 года, известна она и модернизированному уголовно-процессуальному законодательству, применяемому на постсоветском пространстве - в Республике Казахстан, на Украине, Эстонской Республике и др.
«Не пора ли, соблюдая исторические традиции, вернуть прокурору возможность полноценно осуществлять возложенную на него функцию уголовного преследования, которую... прокурор как носитель обвинительной власти осуществлял и осуществляет в большинстве стран мира?», - восклицал С. А. Шей-фер [15, с. 136]. Начиная с 2007 года это высказывание все более актуально.
* Добавим только, что прокурор должен это делать в рамках основного предназначения надзора за законностью, которая требует и привлечения к ответственности за преступление виновного лиц, что доказывается в статье далее.
Возникает вопрос: если прокурор должен осуществлять процессуальное руководство предварительным расследованием (выявление и устранение нарушений и недостатков), посредством которого осуществляет уголовное преследование, не означает ли это, что надзор - понятие более узкое, чем руководство, и ограничивается только выявлением нарушений и недостатков либо совпадает с ним, если в надзор включать еще и их устранение?
Функции и полномочия прокурора в уголовном процессе не могут быть изолированы от общего предназначения прокуратуры в России, которым с петровских времен является обеспечение законности. Все иные функции прокуратуры или производны от нее, или ее обеспечивают. Осуществляя надзор за законностью в стране, прокурор обеспечивает привлечение к ответственности лиц, совершивших преступления законными средствами. В числе этих средств - процессуальное руководство, обеспечивающее уголовное преследование. Таким образом, процессуальное руководство предварительным расследованием - функция прокурора в уголовном судопроизводстве, одновременно являющаяся средством надзора за законностью в стране.
Поскольку в отношении дознавателя полномочия прокурора по обеспечению эффективности предварительного расследования законодателя не смущают, надо полагать, что их перераспределение в пользу полномочий руководителя следственного органа обусловлено большей частью организационным обособлением следователей прокуратуры и на обеспечение законности и эффективности досудебного производства никак не направлено. Однако в интересах обеспечения «независимости» следователей Следственного комитета (сначала при Прокуратуре Российской Федерации, а затем и как самостоятельного государственного органа) прокурор лишился полномочий по процессуальному руководству следователями и других структур.
Опираясь на статистические данные, Б. Я. Гаврилов положительно оценивает состоявшуюся реформу полномочий прокурора и руководителя следственного органа. Отдельные статистические данные, действительно, свидетельствуют о том, что число лиц, привлеченных к уголовной ответственности незаконно и необоснованно, снизилось
[4, с. 22]. Вместе с тем нельзя не заметить, что другие показатели не столь оптимистичны. В процентном отношении остается достаточно стабильной доля уголовных дел, возвращаемых судом прокурору в порядке ст. 237 УПК РФ и прокурором следователю для дополнительного расследования. Так, в 2010 году судом прокурору возвращено 6 124 (0,5 %) уголовных дела из числа расследованных следователями органов внутренних дел, а прокурором следователям органов внутренних дел - 18 139 (4,4 %) уголовных дел. В 2015 году таких дел было
2 209 (0,2 %), и 14 120 (4,1 %), в 2016 году -
3 016 (0,2 %) и 15 195 (4,4 %), в 2017 году -3 240 (0,3 %) и 16 753 (5 %) соответственно.
Кроме того, высоким остается и количество жалоб в суд на действия должностных лиц, осуществляющих предварительное расследование (в 2012 году - 129 454, 2014 году -130 648, 2016 году - 127 086), хотя число удовлетворенных, действительно, ежегодно снижается (в 2012 году - 11 210, 2014 году -8 929, 2016 году - 6 349).
При оценке состояния законности в сфере досудебного производства статистические показатели, конечно, необходимо учитывать. Однако они могут иметь различные объяснения, в том числе и общее снижение количества зарегистрированных преступлений, и возрастающие объемы внепроцессу-ального взаимодействия прокурора со следователями и руководителями следственных органов, и поточное рассмотрение уголовных дел в судах в особом порядке.
Искать альтернативные и неочевидные объяснения «парадной» статистике вынуждает и здравый смысл: каким образом наличие у прокурора полномочий по оперативному восстановлению законности, обеспечению качества досудебного производства могло способствовать нарушениям закона?
Сочетание административных и процессуальных полномочий руководителя следственного органа (ранее - начальника следственного отдела) вызывает неприятие в науке не одно десятилетие [11, с. 23-24]. Недопустимость такого сочетания отмечалась и в Концепции судебной реформы 1991 года [6, с. 66]. Сложно было даже предположить, что спустя 16 лет руководитель следственного органа станет полным «хозяином» предварительного следствия, для которого так называемые «требования» прокурора обязательными не будут.
Однако основная проблема заключается даже не в сочетании административных и процессуальных полномочий руководителя следственного органа. Невозможно представить, чтобы руководитель следственного органа в массовом порядке пользовался в отношении следователей административными возможностями для «продавливания» своих процессу_______^ _________и Т"»
альных решений или указаний. В подавляющем большинстве случаев следователь, конечно, с ними согласен.
«Создалась парадоксальная по своей нелепости ситуация, когда осуществляющий уголовное преследование и процессуальное руководство руководитель следственного органа, заинтересованный в благоприятных показателях работы подчиненных ему следователей, одновременно контролирует законность их деятельности. По существу, он "надзирает" за своей же деятельностью, причем с позиций личной заинтересованности» [12, с. 375].
Точнее и не скажешь. Представляя вместе со следователем одно ведомство, не являясь фигурой, обеспечивающей связь предварительного следствия с последующими стадиями, руководитель следственного органа выполняет одну ту же функцию со следователем - функцию предварительного расследования*. Мало чем ограниченная административно-процессуальная власть руководителя следственного органа над следователем низводит последнего до уровня исполнителя. Фактически предварительное следствие осуществляется «постоянно действующей следственной группой» в составе следователя и руководителя следственного органа. В этой группе следователь, невзирая на содержание п. 3 ч. 2 ст. 38 УПК РФ, не имеет абсолютно никакой процессуальной самостоятельности.
Однако руководитель следственного органа такой процессуальной самостоятельностью обладает вполне реально.
Конечно, фактически возглавляя «постоянно действующую следственную группу», руководитель следственного органа находится в условиях, не позволяющих ему обеспечить объективный контроль, по сути, за собственной процессуальной деятельностью. Для этого необходим субъект, отвечающий за законность и качество расследования перед внеш-
ним, независимым органом - судом. Таким субъектом и является прокурор. Можно, конечно, прислушаться и к предложениям пойти еще дальше и продолжать раскручивать маховик наращивания полномочий руководителя следственного органа, например, за счет предоставления ему права утверждения обвинительного заключения [14, с. 336]. Однако в «одном пакете» с реализацией этого предложения непременно должно следовать и возложение на руководителя следственного органа обязанности поддержания в суде государственного обвинения.
Осуществляя надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия, прокурор должен иметь равные, но при этом эффективные процессуальные возможности по обеспечению законности деятельности как дознавателя, так и следователя.
В случае возвращения прокурору реальных полномочий по обеспечению законности и эффективности предварительного следствия функции руководителя следственного органа, фактически представляющего «следственную» группу, могут быть оставлены неизменными. Однако если необходимо решать задачу обеспечения процессуальной самостоятельности следователя, то полномочия руководителя следственного органа целесообразно ограничить либо только контрольными (с правом обращения к прокурору с ходатайством об отмене незаконных постановлений следователя, как это предусмотрено в Уголовно-процессуальном кодексе Республики Казахстан), либо упразднить их вовсе.
Аналогичная модель может быть применена к взаимоотношениям прокурора с дознавателем, начальником подразделения дознания, начальником органа дознания.
Процессуальная функция обеспечения законности и эффективности предварительного расследования не может вверяться разным участникам уголовного судопроизводства в зависимости от формы предварительного расследования. Тем более она не может возлагаться вместо прокурора на руководителя следственного органа, фактически представляющего собой руководителя «постоянно действующей следственной группы».
* Даже если согласиться с мнением о том, что руководитель следственного органа выполняет функцию обвинения, посредством которой реализуется и процессуальное руководство, и процессуальный контроль [8, с. 117], функции следователя и руководителя следственного органа совпадают, разнятся только отдельные средства ее реализации.
Литература
1. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М., 2009.
2. Баев О. Я. Следователь (основы теории и практики деятельности). М., 2017.
3. Батыщева Е. В. Актуальные вопросы и проблемы качества предварительного расследования и пути их решения // Юристъ-Пра-воведъ. 2017. № 3 (82).
4. Гаврилов Б. Я. Досудебное производство по УПК РФ: концепция совершенствования // Труды Академии управления МВД России. 2016. № 1.
5. Гринюк Е. Н. Функциональная направленность деятельности прокурора на стадии предварительного расследования: вопросы теории и нормативного регулирования // Вестник Волгоградской академии МВД России. 2016. № 1(36).
6. Концепция судебной реформы в Российской Федерации / сост. С. А. Пашин. М., 1992.
7. Кудряшова Е. С. Применимы ли стандарты качества в досудебном уголовном судопроизводстве // Юристъ-Правоведъ. 2017. № 4 (83).
8. Образцов А. В. Функция обвинения в деятельности руководителя следственного органа // Труды Академии управления МВД России. 2017. № 4 (44).
9. Общая теория управления: курс лекций / Г. В. Атаманчук, А. А. Беляев, К. И. Варламов и др. М., 1994.
10. Победкин А. В., Ерохина О. С. Следователь в судебном заседании в досудебном производстве. М., 2017.
11. Победкин А. В., Новиков Е. А. Руководитель следственного органа. М., 2010.
12. Соловьев А. Б. Об эффективности норм УПК РФ, регламентирующих деятельность участников уголовного судопроизводства в досудебных стадиях // Библиотека криминалиста. Научный журнал. 2016. № 4 (27).
13. Химичева О. В. Концептуальные основы процессуального контроля и надзора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства: монография. М., 2004.
14. Хмелева А. В., Саньков В. И. Международная научно-практическая конференция «Криминалистическое сопровождение расследования преступлений», посвященная 110-летию со дня рождения профессора И. Ф. Крылова // Библиотека криминалиста. 2016. № 3 (26).
Bibliography
1. Atamanchuk G. V. Theory of Public Administration. Moscow, 2009.
2. Baev O. Ya. Investigator (the basis of theory and practice of activity). Moscow, 2017.
3. Batyscheva E. V. Actual questions and problems of the quality of the preliminary investigation and ways to solve them // Jurist-Pravoved. 2017. № 3 (82).
4. Gavrilov B. Ya. Pre-trial proceedings under the Criminal Procedure Code of the Russian Federation: the concept of improvement // Proceedings of the Academy of Management of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2016. № 1.
5. Grinyuk E. N. Functional focus of the prosecutor at the stage of preliminary investigation: theory and regulatory issues // Bulletin of the Volgograd academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2016. № 1 (36).
6. The concept ofjudicial reform in the Russian Federation / comp. S. A. Pashin. Moscow, 1992.
7. Kudryashova E.S. Are the quality standards applicable in pre-trial criminal proceedings // Jurist-Pravoved. 2017. № 4 (83).
8. Obraztsov A.V. Function of accusation in the activity of the head of the investigative body // Proceedings of the Academy of Management of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2017. № 4 (44).
9. General theory of management: a course of lectures / G. V. Atamanchuk, A. A. Belyaev, K. I. Varla-mov. Moscow, 1994.
10. Pobedkin A. V., Erokhina O. S. An investigator in a court session in pre-trial proceedings. Moscow, 2017.
11. Pobedkin A. V., Novikov E. A. Head of the investigative body. Moscow, 2010.
12. Soloviev A. B. On the effectiveness of the norms of the Code of Criminal Procedure, regulating the activities of participants in criminal proceedings in pre-trial stages // Library of the criminalist. Science Magazine. 2016. № 4 (27).
13. Khimicheva O. V. Conceptual bases of procedural control and supervision at pre-trial stages of criminal proceedings: monograph. Moscow, 2004.
14. Khmeleva A. V., Sankov V. I. International scientific-practical conference «Criminalistic support of the investigation of crimes», dedicated to the 110th anniversary of professor I. F. Krylov // Library of the criminalist. 2016. № 3.
15. Sheyfer S. A. Preliminary investigation: public prosecutor's supervision and departmental control // Topical issues of application of the criminal
15. Шейфер С. А. Предварительное следствие: прокурорский надзор и ведомственный контроль // Актуальные вопросы применения уголовно-процессуального и уголовного законодательства в процессе расследования преступлений (к 90-летию со дня рождения профессора И. М. Гуткина): материалы межвузовской научно-практической конференции: в 2-х ч. М., 2009. Ч. 1.
16. По делу о проверке конституционности отдельных положений Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина М. И. Бондарен-ко: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 ноября 2017 года № 28-П // СЗ РФ. 2017. № 48. Ст. 7299.
17. URL: http://kremlin.ru (дата обращения: 04.04.2018).
procedure and criminal legislation in the course of investigation of crimes (to the 90 anniversary since the birth of professor I. M. Gutkin): materials of an interuniversity scientific and practical conference: in 2nd parts. Moscow, 2009. Part 1.
16. On the case of check of constitutionality of separate provisions of the Code of Criminal Procedure of the Russian Federation in connection with the complaint of the citizen M. Bondarenko: resolution of the Constitutional Court of the Russian Federation of November 14, 2017 № 28-P// Russian Federation Code. 2017. № 48. Art. 7299.
17. URL: http://kremlin.ru (date of the adalress: 04.04.2018).
