CC BY
16
АНТОЛОГИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И КОНТРОЛЯ
И.Х. Озеров1
ПОСТАНОВКА НАШЕГО ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ. ЧАСТЬ 2 «КАКЪ ПЕРЕСМАТРИВАТЬ НАШЪ БЮДЖЕТЪ»
(отрывок из книги «Какъ расходуются въ Россш народныя деньги?
Критика русскаго бюджета и государственный контроль», 1907 г.)
Государственной Думе въ первую очередь предстоитъ разсмотреше бюджета на 1907 годъ. Правда, разсмотреше бюджета обставлено у насъ частымъ частоколомъ, и при самомъ разсмотренш многаго нельзя будетъ сделать.
Дело въ томъ, что предложешя объ измененш действующихъ законовъ, положенш, штатовъ, расписанш, а также Высочайш1я повелешя, на основа-нш коихъ внесены въ роспись доходы и расходы, получаютъ дальнейшее движете въ порядке, для разсмотрешя законодательные делъ установлен-номъ.
А между темъ расходоваше суммъ, включенныхъ въ бюджетъ, въ большинстве случаевъ покоится на законахъ, положешяхъ, штатахъ и Высочай-шихъ повелешяхъ, и, следовательно, сократить бюджетъ при самомъ разсмотренш его очень трудно, и объ измененш этихъ законовъ, положенш, штатовъ и т.д. придется входить съ отдельными законопроектами, а следовательно, вопросъ о сокращенш бюджета или о приданш более произво-дительнаго характера расходывашю народныхъ средствъ затянется.
Государственная Дума, въ силу нашего действующаго законодательства, не можетъ вычеркнуть многихъ расходовъ однимъ почеркомъ пера, такъ какъ они покоятся на Высочайшихъ повелешяхъ, а нужно будетъ войти съ особыми законопроектами, и если они будутъ подписаны не менее чемъ
1 Озеров Иван Христофорович (1869-1942) - русский финансист, экономист, профессор Московского и Петербургского университетов, член Государственного совета от университетов и Академии наук, автор многочисленных книг по государственному управлению и планированию.
членами Государственной Думы, то председатель Государственной Думы докладываетъ о нихъ Государственной Думе, и о дне слушашя въ Государственной Думе заявлешя объ отмене или измененш действующаго закона извещаются министры, къ предметамъ ведомствъ которыхъ заявлешя относятся, съ сообщешемъ коти съ заявлешя и относящихся къ нему приложе-нш не позднее, какъ за месяцъ до дня слушашя...
Можно себе представить, сколько времени возьметъ очищеше нашего бюджета!
Вследствше такихъ ограниченш у насъ, поставленныхъ Государственной Думе, разсмотреше бюджета въ настоящее время не можетъ дать мно-гаго.
Здесь нужно готовиться къ серьезной, гигантской работе, коренной чистке нашего бюджета.
Къ счастью, положеше, только что нами указанное, относится къ 8 марта 1906 г. и въ основные законы не вошло; правда, въ последнихъ заключаются мнопя ограничешя Государственной Думы въ бюджетномъ праве, и, быть-можетъ, прежде всего, въ целяхъ скорейшей очистки нашего бюджета следовало бы провести законъ, расширяющш компетенщю Государственной Думы при разсмотренш бюджета, иначе очистка бюджета путемъ внесешя за-конопроектовъ по каждому отдельному штату, расписашю или Высочайшему повелешю надолго затормозитъ эту работу, а между темъ произвести эту чистку возможно скорее чрезвычайно важно.
Я уже не говорю о томъ, что больныя места нашего бюджета при гласности будутъ вскрыты, между темъ, этотъ гной не будетъ выпущенъ, и это будетъ поддерживать лихорадочное состояше нашего общества; съ другой стороны, весь вопросъ идетъ зачастую о весьма нецелесообразномъ расхо-дованш крупныхъ суммъ, тогда какъ обновленная Росс1я потребуетъ много средствъ на свои культурныя нужды.
Новый 1907 г. открывался у насъ въ бюджетномъ отношенш при осо-быхъ услов1яхъ. Обычно 1 января опубликовывалась государственная роспись вместе съ всеподданнейшимъ докладомъ министра финансовъ.
Въ настоящее время народные представители должны быть хозяиномъ народнаго кошелька, но Дума была распущена, и государственная роспись осталась неразсмотренной, вотъ почему, въ силу ст. 116 основ. законовъ, вступила въ силу на 3 месяца, т.к. по 1 апреля 1907 г., роспись предшест-вующаго года.
За изменешями въ старой росписи, - изменешями, вызванными новыми узаконешями, размеръ основной суммы для исчислешя временныхъ креди-товъ определялся въ 2.571,9 милл. руб., следовательно, размеръ месячной нормы равняется 214,3 милл. руб., а въ силу 116 ст. «впредь до обнародо-вашя новой росписи, по постановлешю Совета Министровъ, въ распоряже-ше министерствъ и главныхъ управленш открываются постепенно кредиты въ
размерахъ действительной потребности, не превышающ1е, однако, въ месяцъ во всей ихъ совокупности 1/12 части общаго по росписи итога расходовъ».
Въ силу этого, по 1 апреля открыты кредиты въ 642,9 милл. рублей.
Надо при этомъ помнить, что въ росписи прошлаго года, кроме суммъ, назначенныхъ на покрыпе обыкновенныхъ расходовъ, значились еще чрезвычайные расходы въ размере 478 миллиюновъ рублей. Присоединеше ихъ къ общему итогу расходовъ, отъ котораго определяется месячная доля, чрезмерно повышаетъ последнюю, между темъ, мнопе изъ этихъ чрезвычай-ныхъ потребностей въ настоящее время уже утратили свое значеше.
Роспись прошлаго года уменьшена вследстае некоторыхъ сокращенш въ бюджете на 3 миллиона 538 тысячъ рублей, но, съ другой строны, она увеличена на целыхъ 64,5 милл. рублей, и это увеличеше, главнымъ обра-зомъ, падаетъ на обязательства по платежу процентовъ по новымъ займамъ -44,4 миллюна рублей (въ круглыхъ цифрахъ); остальные расходы также обуславливаются законоположешями, изданными въ течеше 1906 года, но законоположешями, частью изданными безъ соглаая Думы...
Итакъ, роспись, въ которой кладется въ основу исчислешя 1/12 месячной нормы, увеличена на крупную цифру расходовъ, вызываемыхъ законодательной деятельностью, но не уменьшена, по крайней мере, на некоторую часть чрезвычайныхъ расходовъ, которые уже утратили свое значеше.
Въ силу ст. 116 основ. законовъ, какъ уже упомянуто, кредиты должны покрываться въ размерахъ действительной потребности, не превышая, однако, въ месяцъ 1/12 части общаго по росписи итога расходовъ. Следовательно, Советъ Министровъ, точно руководствуясь ст. 116, не долженъ былъ бы открывать кредиты, превышающ1е размеры действительной потребности, но онъ это положеше основныхъ законовъ игнорировалъ и избралъ для себя более выгодную позишю, а именно: соблюдая не тотъ пунктъ, который мы только что цитировали, который выгоднее для народнаго кошелька, а по-ложивъ въ основу открытыхъ имъ кредитовъ максимальных ихъ пределъ.
Въ основных законахъ ясно говорится, что эти кредиты не должны превышать действительной потребности. Между темъ по смете на 1906 г., чрезвычайные расходы были исчислены въ 478,2 миллюна рублей, а на 1907 г. на чрезвычайные расходы предполагается отнести только 298,6 милл. рублей, т.е. менее на 179,6 милл. рублей, а если такъ, то несомненно, что кредиты, открываемые теперь Советомъ Министровъ, превышаютъ действительную потребность, что приворечитъ народнымъ интересамъ.
Правда, здесь могутъ возразить следующее: расходы вообще неравномерно распределяются по месяцам въ течеше года, и на первые месяцы вы-падаетъ больше расходовъ, следовательно, нужно иметь некоторый избы-токъ средствъ.
Это верно. Возьмемъ хотя бы отчетъ государственнаго контроля за 1903 г. (я нарочно выбираю нормальный годъ). Всего расходовъ обыкновенныхъ и
чрезвычайныхъ было произведено въ 1903 г. на 2,035 милл. рублей, причемъ въ январе было израсходовано 273,6 милл. руб., въ феврале - 159,8 милл. руб., и въ марте - 192,7 милл. руб.; между темъ, 1/12 всего итога расходовъ 169,6 милл. руб.; за первые же 3 месяца израсходовано было 626,2 милл. руб., а если бы расходы правильно распределялись по месяцамъ, то они не должны были бы выйти за пределы 508,8 милл. р. По отчету государственнаго контроля за 1905 г. - та же картина. Общш итогъ расходовъ, обыкновенныхъ и чрезвычайныхъ (которые удалось разнести по месяцамъ), достигъ почти 3,100 милл. руб. (11,4 милл. руб. - расходы по частичной мобилизацш войскъ - не удалось разнести по месяцамъ). Следовательно, 1/12 отсюда со-ставляетъ 258,3 милл. руб.; а между темъ, въ январе было израсходовано 357,9 милл. руб., въ феврале - 219,5 милл. р., въ марте - 272,3 милл. руб., всего за три месяца было израсходовано 849,8 милл. руб., при равномер-номъ же расходовали средствъ по месяцамъ надо было бы израсходовать только 775 милл. руб.
Та же самая картина расходовашя средствъ по месяцамъ, т.е.: в январе расходуется наибольше, въ феврале меньше, ве мартъ опять расходъ поднимается, но не достигаетъ январскаго - выступаетъ изъ просмотра ответовъ государственнаго контроля за друпе годы.
Некоторыя европейсюя законодательства предвидели это колебаше въ расходахъ, и тамъ, въ случае неутверджешя бюджета, открываются кредиты не огульно въ размере 1/12 бюджета на каждый месяцъ, а воспроизводятся бюджетныя цифры предшествующаго года месяцъ за месяцемъ.
Если въ бюджетъ включены расходы, вызванные законодательной деятельностью предшествующаго года, то справедливость требовала бы исключить изъ него таюе расходы, которые не будутъ иметь места въ 1907 году, и тогда Советъ Министровъ больше бы сохранилъ въ своихъ кредитахъ размеры действительной потребности.
По крайней мере, при определенш месячной нормы следовало бы исключить изъ 2.571,9 милл. руб. еще 169,6 милл. руб. (т.е. разность чрезвычайныхъ расходовъ 1906 года сравнительно съ предполагаемыми чрезвычайными расходами на 1907 г. - 298,6 милл. руб.).
Очевидно, спохватились только теперь, что расходы неравномерно распределяются въ течеше года, и эту нехватку думаютъ покрыть преувеличен-нымъ исчислешемъ двенадцатой месячной доли.
Но надо было подумать объ этомъ ранее. Однако это элементарное положеше было упущено изъ виду нашими законодателями.
Безпрерывная борьба контроля съ ведомствами въ известной степени создала въ контрольныхъ учреждешяхъ оппозищонный духъ, критическое чутье къ меропр1ят1ямъ, идущимъ изъ того или другого ведомства. Этотъ критическш духъ выгодно выделяетъ контрольныя учреждешя въ рядахъ нашей бюрократш.
Распорядители кредитовъ, бываютъ случаи, издеваются надъ контро-лемъ, даютъ дерзюе ответы на запросы последняго, и это настроеше, мне думается, въ будущемъ должно быть использовано Государственною Думой. У насъ ведъ все такъ покрыто канцелярскою тайной, бюджетъ нашъ такъ запутанъ, что разобраться въ немъ всякому непосвященному чрезвычайно трудно, а между темъ эти нити имеются въ государственномъ контроле. Желательно было бы, чтобы была образована думская комисая для изследо-вашя бюджета, а въ качестве исходнаго пункта долженъ быть собранъ ма-тер1алъ путемъ опроса представителей контроля подъ торжественнымъ обе-щашемъ показывать правду.
Въ самомъ деле, здесь можно найти матер1алъ по критике нашего железнодорожнаго хозяйства, по ведешю винной монополш, по эксплоата-цш горныхъ заводовъ, по постройке портовъ, судовъ, вооружешю армш, интендантству, по государственному банку и т. д. Конечно, не всегда эти ма-тер1алы полны, но во всякомъ случае, ключъ къ нашему государственному хозяйству лежитъ здесь - просто потому, что здесь меньше всего заинтересованы въ сокрытш техъ или другихъ явленш нашего хозяйства.
Конечно, въ упомянутую думскую комисаю должны быть приглашены и представители ведомствъ для дачи показанш и друпя сведущ1я лица, наши спещалисты по теме или другимъ вопросамъ; вотъ, такъ сказать, методъ, какъ подойти къ критическому анализу нашего бюджета.
Думская комисая должна использовать все компетентныя силы страны въ целяхъ пересмотра бюджетныхъ назначенш, она должна иметь право приглашать всякое лицо, которое она считаетъ компетентнымъ, для дачи показанш, и, несомненно, множество указанш такимъ путемъ было бы получено, даже, вероятно, отщепенцы бюрократш, - а ихъ въ переживаемый моментъ найдется не мало, - охотно будутъ вскрывать болячки нашего рас-ходнаго бюджета.
Пресса также могла бы открыть свои столбцы для свободной критики нашего бюджета со стороны всякаго, имеющаго что сказать.
Очень крупныя суммы расходуются у насъ на подряды и постановки для казны, и здесь, нельзя сомневаться, найдется много лицъ, которыя да-дутъ компетентныя указашя, какъ действующш порядокъ долженъ быть измененъ, чтобы получить нужное сокращеше.
Пусть въ комисаю по пересмотру бюджета все подаютъ свои замечашя по поводу фактовъ нецелесообразнаго расходовашя народныхъ средствъ и возможности более производительнаго употреблешя ихъ. Такимъ путемъ могъ бы быть собранъ обширный матер1алъ.
Правда, эта работа потребуетъ большого напряжешя силъ, но стоитъ на нее затратить эти силы.
1 О нашихъ бюджетныхъ правилахъ 8 марта 1906 г. см. мою «Финансовую реформу въ Россш».
Контроль играетъ крупную роль въ сметномъ деле въ смысле сокра-щешя предлагаемыхъ къ ассигновашю кредитовъ, и государственное казначейство въ этомъ много обязано государственному контролю. Съ другой стороны, онъ неоднократно обращалъ внимаше и на неправильное исчислеше суммъ предлагаемыхъ поступленш; ведь у насъ, какъ известно, некоторыя доходныя статьи показываются въ смете преуменьшенными, напримеръ, поступлешя таможенныя, отъ обложешя спиртныхъ напитковъ; контроль всегда высказывался за возможно близкое къ действительнымъ поступле-шямъ пректироваше ихъ.
Вследстае техъ путъ, которыми связанъ контроль въ ревизюнной деятельности и зачастую вследсте его безплодности, особенно развилась деятельность государственнаго контроля по даче заключенш на законопроекты и предположешя министерствъ и главныхъ управленш, и, мне думается, желательно эту функщю удержать и въ будущемъ. У насъ финансовыя сведешя слишкомъ слабо распространены въ обществе, и едва ли Дума, по крайней мере на первое время, въ состоянш будетъ выдвинуть достаточное количество лицъ, компетентныхъ въ этомъ вопросе, и здесь заключешя государственнаго контролера чрезвычайно важны. Конечно, государственный контролеръ и у насъ долженъ быть поставленъ вне Совета съ совеща-тельнымъ голосомъ, давая свое заключеше и чтобы быть самому въ курсе делъ, но онъ не долженъ вести политики, не долженъ быть связанъ съ каби-нетомъ и не можетъ брать на себя ответственности за политику даннаго момента, а потому, конечно, мне думается, и назначеше его не должно быть изъ думскаго большинства, потому что, если министерство будетъ думское и контроль будетъ принадлежать также къ думскому большинству, то онъ утратитъ свое значеше, потеряетъ довер1е и въ обществе и ве оппозицюн-ныхъ группахъ.
Нетъ, если только кабинетъ будетъ изъ думскаго большинства, то государственный контролеръ долженъ, быть-можетъ, назначаться короной пожизненно и долженъ быть внепартшнымъ, ревниво охраняя свою внепартш-ность, и, стоя на-страже исключительно общегосударственные интересовъ, государственный контроль можетъ завоевать у насъ высокое и почетное положеше: въ его рукахъ будутъ нити всего государственнаго управлешя, онъ будетъ летописью народной совести и при полномъ безпристрастш онъ прюбрететь себе довер1е законодательные учрежденш.
Кабинеты будутъ сменяться одинъ другимъ, а государственный контро-леръ будетъ оставаться, извлекая богатый опытъ изъ этой смены политики.
Но, конечно, контроль долженъ быть поставленъ более благопр1ятно въ матер1альномъ отношенш. У насъ и въ этомъ отношенш держали его въ чер-номъ теле, и при этихъ услов1яхъ нельзя предъявлять большихъ требованш на работоспособность. Въ настоящее время чиновники, участвующ1е, напри-меръ, при пр1емкахъ, и, следовательно, отъ того или другого заключешя кото-
рыхъ зависитъ расходоваше крупныхъ суммъ, при жалованье въ 700-800 руб. въ годъ, получаютъ при командировкахъ на пр1емки по 45 коп. въ день су-точныхъ; за неимешемъ средствъ останавливаться въ гостиницахъ они спятъ въ вагонахъ, и, конечно, это создаетъ и къ нимъ особое отношеше, да и имъ легко поддаться искушешю, темъ более, что имъ приходится соприкасаться, напримеръ, на железныхъ дорогахъ все съ людьми денежными .
1 Заключительная часть работы И.Х. Озерова будет опубликована в журнале «Вестник РУДН» серии «Государственное и муниципальное управление» № 3.
