CC BY-NC-ND
55
М.Л. Агранович
ПОСЛЕДСТВИЯ ПЕРЕДАЧИ ФИНАНСИРОВАНИЯ ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ НА РЕГИОНАЛЬНЫЙ УРОВЕНЬ
На примере начального профессионального образования
Аннотация С 2005 года осуществляется передача обязательств по финанси-
---------------- рованию учреждений начального и среднего профессионального
образования (НПО и СПО) с федерального уровня на региональный. Каковы возможные последствия этого шага? Анализ опыта шестнадцати субъектов Федерации, около 10 лет финансировавших НПО из регионального бюджета, позволяет сделать некоторые предположения и предварительные оценки того, как изменение схемы финансирования воздействует на начальное и среднее профессиональное образование.
В статье сопоставляются ситуации в начальном профессиональном образовании в субъектах Федерации, в которых учреждения НПО финансировались из федерального и регионального бюджетов. Анализ проводится по десяти показателям, характеризующим масштабы системы НПО, результаты ее деятельности, кадровое и материально-техническое обеспечение, финансирование, выполнение социальных функций.
В России сформирована развитая система образования, предоставляющая разнообразный по видам, формам и содержанию спектр образовательных услуг. Ее количественные характеристики свидетельствуют о доступности образования для широких слоев населения. По состоянию образования Россия сравнима с развитыми странами. Именно благодаря этому она занимает сегодня 57-ое место в мире по уровню развития человеческого потенциала, поскольку по другим составляющим индекса развития человеческого потенциала (ИРЧП) — подушевым доходам и средней продол-
112
Теоретические и прикладные исследования
жительности жизни — наша страна занимает гораздо более низкое место.1
Развитая система образования — это потенциал экономического развития, личной успешности и благосостояния граждан. Но только потенциал. Его фактическая реализация в экономическом росте, повышении эффективности и производительности труда, социальной мобильности и благосостояния граждан зависит от того, насколько система образования, в первую очередь профессионального, соответствует потребностям экономики по структуре и содержанию подготовки, насколько она адаптивна к динамике запроса экономики на профессиональные кадры.
Другой аспект проблемы — региональная дифференциация.
Уровень социально-экономического развития регионов по показателю валового регионального продукта на душу населения различается сегодня в 24 раза (без учета Москвы). Такая дифференциация не может не отражаться на состоянии региональных образовательных систем, уровне их ресурсного обеспечения и, соответственно, качестве образования. Это достаточно убедительно показано в выпущенном в рамках ФПРО аналитическом докладе «Системы образования регионов России: сравнительный анализ на основе международных индикаторов»1 2. Тем самым не только разрывается единое образовательное пространство, причем уровень удовлетворения запроса граждан на образование оказывается в прямой зависимости от места их проживания, но и закладывается основа для воспроизводства социально-экономического неравенства регионов, поскольку уровень образования населения в значительной степени определяет инвестиционную привлекательность и возможности эффективного экономического роста.
В этой связи представляется важным проанализировать возможные последствия передачи финансирования начального и среднего профессионального образования с федерального уровня на региональный. Как отразится изменение порядка финансирования на состоянии и развитии этих элементов системы образования в условиях возрастающей межрегиональной социально-экономической дифференциации? Станет ли система профессионального образования в большей степени ориентированной на запросы местных рынков труда? Возрастут или сократятся ее масштабы? Изменится ли ресурсное обеспечение?
Начиная с 1996 года 16 регионов субъектов Федерации финансируют начальное профессиональное образование из собственного бюджета, взяв на себя и ответственность и полномочия по управлению системой. Этот опыт и сравнение результатов функционирования и развития системы НПО в этих регионах с другими
1 Доклад о развитии человека. Пер. с англ. — М: Издательство «Весь Мир», 2004.
2 Системы образования регионов России: сравнительный анализ на основе международных индикаторов / М.Л. Агранович, Л.Н. Жарова, О.Н. Кожевникова. — М.: Аспект Пресс, 2004.
113
М.Л. Агранович. Последствия передачи финансирования профессионального образования на региональный уровень на примере начального профессионального образования
регионами России, как представляется, позволили бы дать некоторые предварительные оценки передачи обязательств по финансированию начального и среднего профессионального образования на региональный уровень.
Ниже рассматриваются основные показатели масштабов, результатов, ресурсного обеспечения системы, которые позволяет рассчитать статистика образования.
Уровень финансирования образования зависит главным образом от степени благосостояния региона, поэтому представляется целесообразным рассматривать все индикаторы состояния и развития системы НПО во взаимосвязи с уровнем социально-экономического развития региона, который характеризуется стоимостью произведенного валового регионального продукта (ВРП) в расчете на душу населения.
Охват населения Охват населения начальным профессиональным образованием системой НПО (отношение учащихся НПО к численности населения соответствующего возраста) существенно варьирует по регионам Российской Федерации — от 4,6% в Дагестане до 20,2% в Архангельской области. При этом необходимо отметить, что зависимость между экономическим положением региона и показателем охвата НПО отсутствует (рис. 1).
Однако на этом же графике видно, что в регионах, самостоятельно финансирующих систему НПО, наблюдается однозначная
Рис. 1 Охват населения программами начального профессионального
образования в 2003 г. (%)
25,0
0 20,0 1= х
и:
1 15,0 с; ф
0 го
1 10,0
го ш х О
5,0 0,0
0 20000 40000 60000 80000 100000 120000
ВРП на душу населения, руб.
Примечание: здесь и далее «■» отмечены регионы, финансирующие систему НПО из регионального бюджета
114
Теоретические и прикладные исследования
зависимость: чем выше уровень благосостояния региона, тем выше в нем охват населения начальным профессиональным образованием (за единственным исключением Якутии, где при высоком показателе ВРП на душу населения охват программами НПО один из самых низких в Российской Федерации).
Динамика этого показателя за последние два года варьирует по регионам довольно значительно: от 14-процентного прироста до такого же снижения, хотя в большинстве регионов она колеблется в пределах плюс-минус 7%. В среднем по России наблюдается незначительное снижение показателя охвата населения системой НПО: в 2003 году он сократился менее чем на 2% по сравнению с 2001 годом. Из регионов, самостоятельно финансирующих систему начального профессионального образования, рост показателя охвата населения системой НПО наблюдался только в Новгородской, Вологодской и Кемеровской областях.
Количество выпускников системы начального профессионального Результаты образования остается на стабильном уровне при некоторой тен- обучения денции к снижению. Коэффициент выпуска (отношение числа вы-
Рис. 2 Коэффициент выпуска по программам начального
профессионального образования, 2003 г. (%)
115
М.Л. Агранович. Последствия передачи финансирования профессионального образования на региональный уровень на примере начального профессионального образования
пускников к численности населения соответствующего возраста), отражая падение набора в предшествующий период, демонстрирует устойчивое снижение: по России в целом он уменьшился с 27,5% в 2001 году до 24,6% 2003 году.
При существенной межрегиональной дифференциации данного показателя наблюдается незначительная зависимость коэффициента выпуска от экономического положения региона — он повышается по мере увеличения ВРП на душу населения. При этом надо отметить, что в подавляющем большинстве регионов, самостоятельно финансирующих систему НПО, коэффициент выпуска ниже, чем в близких по уровню доходов регионах, в которых система НПО финансируется из федерального бюджета (рис. 2).
^абильна структура выпуска по формам обучения — около 84% составляет выпуск дневной формы, и по уровню образования — около 15% выпускников не получают полного среднего образования. Необходимо отметить, что доля выпускников учреждений НПО, не получающих полного среднего образования, значительно варьирует по регионам, причем зачастую эта дифференциация не обусловлена уровнем финансовой обеспеченности субъекта Федерации. Например, в Адыгее полное среднее образование получает менее 60% выпускников НПО, в то время как в соседнем Дагестане — более 90%.
Также относительно стабильна и структура выпуска по отраслям экономики (рис. 3).
Это имеет особенно большое значение, поскольку потребность в рабочих возрастает, а среди выпускников НПО одновременно растет безработица. Ежегодный выпуск учреждений НПО по специаль-
Рис. 3 Структура выпуска системы НПО по отраслям экономики
35%
30%
25%
Ф
*
20%
1 15%
3"
ю
° 10% и:
5%
0%
А ж ж
А V V
1= • — %
■ ■ а Ж
Ж ж ▲
▲ я
X X X X
2000 2001 2002 2003
промышленность
сельское и лесное хозяйство
транспорт
связь
строительство
услуги
116
Теоретические и прикладные исследования
ностям промышленности составляет около 2% от численности занятых в отрасли. Этот показатель несущественно варьирует по регионам. В то же время количество безработных выпускников растет — и растет соотношение безработных выпускников и вакансий на рынке труда. Это указывает в первую очередь на несоответствие содержания и структуры специализации выпускников НПО потребностям местных рынков труда.
Регионы, самостоятельно финансирующие систему НПО, практически ничем не отличаются здесь от других регионов Российской Федерации (табл. 1). Иными словами, расширение полномочий по управлению системой начального профессионального образования, обусловленное передачей ответственности за финансирование системы на региональный уровень, не привело к усилению воздействия региона на изменение структуры подготовки в системе НПО. Подчеркнем, что речь идет о ситуации в целом — в отдельных регионах проводится активная работа по реструктуризации сети НПО.
Таблица 1. Изменение структуры выпуска в учреждениях НПО по отраслям эко-
номики (показатели 2003 года по отношению к показателям 2000 года)
Промыш- ленность Сельское и лесное хозяйство Транспорт Связь Строи- тельство Услуги
Все регионы РФ 101% 91% 114% 96% 103% 100%
Регионы, самостоятельно финансирующие систему НПО 99% 92% 115% 98% 104% 99%
Коэффициент окончания (отношение числа закончивших учебные заведения к числу поступивших соответствующее количество лет назад) также находится на стабильном уровне — около 85% при незначительных региональных колебаниях. Если рассматривать выбытие учащихся, то основной его причиной является «внутрисистемная миграция» — перевод в другие учебные заведения (34% выбывших) и самовольный уход (15% выбывших). В целом выбытие остается на стабильном уровне — 8,2-8,8% от общей численности учащихся.
О результатах обучения можно судить по двум группам показателей: трудоустройство выпускников и внутренние характеристики системы — присвоенный разряд, результаты выпускных экзаменов и т.п.. Вопрос внешней оценки результатов функционирования системы НПО — востребованность выпускников рынком труда — требует отдельного анализа. Здесь же мы ограничимся рассмотрением внутрисистемных оценок результатов обучения. Ктаким показателям относятся:
117
М.Л. Агранович. Последствия передачи финансирования профессионального образования на региональный уровень на примере начального профессионального образования
■ доля учащихся выпускного курса, получивших свидетельства;
■ доля учащихся выпускного курса, получивших дипломы;
■ доля учащихся, получивших дипломы с отличием (в % от численности получивших дипломы);
■ доля учащихся, получивших разряды выше установленных;
■ доля учащихся, получивших разряды ниже установленных.
В 2003 году ситуация по указанным показателям выглядела в среднем по Российской Федерация следующим образом:
Доля учащихся выпускного курса, получивших свидетельства 20,2%
Доля учащихся выпускного курса, получивших дипломы 77,5%
Доля учащихся, получивших дипломы с отличием, в общем количестве учащихся, получивших дипломы 6,7%
Доля учащихся, получивших разряды выше установленных 20,4%
Доля учащихся, получивших разряды ниже установленных 4,2%
Данные рисуют вполне благополучную картину. Однако анализ динамики показателей указывает на наличие некоторых негативных тенденций. Все показатели, кроме одного, практически не изменились с 2000 года. Но единственный существенно (на 20%) выросший показатель — доля учащихся, получивших разряды ниже установленных. В абсолютном выражении, учитывая значение этого показателя, изменение очень невелико, но настораживает постепенный рост: 3,6% в 2000 году, 3,8% в 2001 и 2002 годах
Рис. 4 Доля выпускников учреждений НПО, получивших разряд ниже
установленного, 2003 г. (в %)
4 и: Q_ со 03 Q_
X
5
3
ш
X
*
о
с
X
ш
и:
с;
О
d
118
Теоретические и прикладные исследования
и 4,2% в 2003 году. Это заставляет более внимательно проанализировать и межрегиональную ситуацию.
График на рис. 4 наглядно демонстрирует следующее:
1. Разброс значений этого показателя по регионам достаточно высок — даже если отбросить экстерналии, доля выпускников НПО, получающих разряд ниже установленного, варьирует от почти нулевого значения до 12%;
2. Данный показатель практически не зависит от уровня благосостояния региона;
3. Данный показатель не связан с тем, из какого источника финансируется система НПО — из регионального или федерального бюджета.
Одним из факторов, ограничивающих развитие начального про- Кадры
фессионального образования, является, как показывают данные, -------------
недостаточная обеспеченность системы кадрами необходимой квалификации в необходимом количестве.
Анализ связи между дефицитом мастеров производственного обучения и уровнем социально-экономического развития региона указывает на то, что по мере повышения уровня экономического благосостояния региона повышается и дефицит мастеров (рис. 5).
Понятно, что система НПО не может конкурировать с реальным сектором по уровню оплаты труда, и квалифицированный рабочий предпочитает работать в промышленности, если такая возможность имеется. А в более экономически развитых регионах спрос на квалифицированный рабочий труд превышает предложение.
Рис. 5 Взаимосвязь уровня благосостояния региона и дефицита мастеров
производственного обучения в системе НПО
119
М.Л. Агранович. Последствия передачи финансирования профессионального образования на региональный уровень на примере начального профессионального образования
Этот спрос могла бы удовлетворять система НПО, но она не имеет возможности расширяться в том числе и потому, что ей не хватает квалифицированных мастеров производственного обучения. Получается замкнутый круг Необходимо добавить также, что регионы, финансирующие систему начального профессионального образования за счет своего бюджета, справляются с этой проблемой хуже, чем остальные (рис. 5).
Тесная связь обеспеченности системы НПО кадрами с состоянием рынка труда подтверждается и сопоставлением уровня оплаты в образовании и в экономике региона с количеством вакансий мастеров производственного обучения в учреждениях начального профессионального образования (рис.6). Рисунок наглядно демонстрирует, что чем ближе оплата труда в образовании к средней по экономике в регионе, тем выше уровень обеспеченности кадрами (меньше вакансий) в системе НПО. Рис. 6 также показывает, что проблема обеспечения кадрами системы НПО в регионах, самостоятельно финансирующих учреждения этой системы, решается несколько хуже, чем в остальных регионах Российской Федерации.
Рис. 6 Взаимосвязь уровня оплаты труда в образовании и обеспеченности
кадрами.
Аналогичная, хотя и несколько менее острая ситуация складывается и с педагогическими работниками.
В этой связи показателен анализ эффективности использования кадров в системе начального профессионального образования. Основной показатель, характеризующий эффективность использования кадров, — количество учащихся на одного педагогического работника. Величина этого показателя значительно варьирует по
120
Теоретические и прикладные исследования
регионам — от 6 в Якутии до 15,4 в Самарской области при среднем по России значении 10,3 (рис. 7).
Рис. 7 Количество учащихся на одного преподавателя по регионам
Российской Федерации
и: £ 15 0 ■
03 ’ ш 03 с[ о С iQ п
Ф 13,0 Q_ с ’'Z X ш Ф i i n ♦ ' ♦♦ р • ■ ♦ ■ ♦ ►
^ со 11,0 и: О о с; X Ф S X 3^ on ^♦ ♦ ш я ш ■
03 9,0 X о ш н 7 Г\ * ♦ ♦ ♦ ♦ ♦
Количес сл о с J 1 ■ 1 1 1 1 1
0 20000 40000 60000 80000 100000 120000
ВРП на душу населения, рубли
Как показывает анализ, этот показатель связан с двумя факторами:
■ во-первых, с уровнем экономического развития региона — чем выше уровень экономического развития, тем больше учащихся приходится на одного преподавателя;
■ во-вторых, с источником финансирования системы НПО.
В тех субъектах Федерации, которые финансируют учреждения НПО из регионального бюджета, уровень эффективности использования преподавательских кадров, за некоторыми исключениями, выше, чем в среднем по России.
Материально-техническая обеспеченность системы НПО ха- Материально-рактеризуется существенным дефицитом. Одна из основных проб- техническая база лем — нехватка оборудования и сложности с организацией произ- учреждений НПО водственной практики. ----------------
Данные статистического наблюдения указывают на следующее.
При общем высоком дефиците кабинетов, лабораторий и мастерских соотношение имеющихся и недостающих помещений составляет в среднем по России для кабинетов и мастерских около 10%, для лабораторий — более 20%.
Динамика этих показателей (сравнение ситуации в 2003 году с 2000 годом, рис. 8) указывает на отсутствие улучшений в среднем
121
М.Л. Агранович. Последствия передачи финансирования профессионального образования на региональный уровень на примере начального профессионального образования
по России, при том, что в ряде федеральных округов (Северо-западном, Южном и Дальневосточном) ситуация существенно ухудшилась.
Рис. 8 Динамика дефицита учебных помещений по типам (доля недостаю-
щих кабинетов, лабораторий, мастерских в % от общего количества имеющихся соответствующих помещений в 2003 г. к 2000 г.)
Другой важный показатель, характеризующий уровень подготовки выпускников НПО, — количество учащихся на один компьютер. Значение этого показателя значительно варьирует по регионам — от 77 в Тыве до 12 в Магаданской области при среднем значении по России 29 человек (2003 год). Этот показатель, как наглядно демонстрирует график (рис. 9), в определяющей степени зависит от уровня экономического благосостояния региона. Хотя существенный разброс значений указывает и на важность политики самого региона в деле обеспечения системы начального профессионального образования вычислительной техникой.
Необходимо отметить, что источник финансирования системы НПО практически не влияет на значение данного показателя: ситуация в регионах, которые финансируют систему НПО из регионального бюджета, в полной мере соответствует общей тенденции.
В силу ряда причин система НПО выполняет важную социальную функцию поддержки подростков из малообеспеченных семей. В связи с этим представляется необходимым рассмотреть и этот аспект материально-технического обеспечения системы.
Имеющиеся данные позволяют проанализировать использование общежитий. Анализ показывает, что около 40% мест в них не за-
122
Теоретические и прикладные исследования
Рис. 9 Взаимосвязь благосостояния региона и обеспеченности системы
НПО компьютерами
няты под проживание, в то время как почти четверть студентов, нуждающихся в общежитии, проживает на частных квартирах. Причем с 2000 года доля таких студентов выросла с 20% до 24%. При этом доля студентов, проживающих на частных квартирах, составляет около 1/5 от числа свободных мест в общежитиях. Означает ли это, что общежития реально не приспособлены под проживание и студенты при минимальной возможности предпочитают снимать квартиры, или администрация вынуждена использовать общежития (почти 2/5 их площадей) для пополнения скудного бюджета учреждения, необходимо выяснять в каждом конкретном случае.
Еще один показатель, характеризующий уровень реализации социальной функции НПО, — обеспечение учащихся питанием. Это тем более актуально, что данные социологического исследования3, проведенного в 2002 году, свидетельствуют, что половина обучающихся в системе НПО воспитывается без отцов, доход 80% их семей ниже прожиточного минимума, 14% учащихся мотивом поступления в образовательное учреждение назвали «плохое материальное положение семьи», в том числе 6% — «бесплатное питание».
В целом доля учащихся НПО, получающих горячие питание, выросла с 2000 до 2003 года на 10% и составила в среднем по России
3 Исследование проведено Институтом развития профессионального образования под руководством И.П. Смирнова и Е.В. Ткаченко. В ходе исследования опрошено более 42 тыс. обучающихся и около 7 тыс. преподавателей системы начального профессионального образования из 50 субъектов Российской Федерации.
123
М.Л. Агранович. Последствия передачи финансирования профессионального образования на региональный уровень на примере начального профессионального образования
75,5%. При этом только в нескольких регионах произошло снижение данного показателя.
Анализ данных показывает, что доля учащихся учреждений НПО, получающих горячее питание, существенно варьирует по регионам: от 18% в Ингушетии до 100% в Тыве. Как этот показатель соотносится с источником финансирования и уровнем благосостояния региона? Анализ показывает (рис. 10), что чем выше финансовое благополучие региона, тем большая доля учащихся обеспечи-
Рис. 10 Взаимосвязь уровня благосостояния региона и обеспечения
учащихся НПО горячим питанием
3"
го
X
>
о;
с;
о
d
вается горячим питанием, хотя можно предположить, что нужда в нем тем выше, чем беднее регион. Источник финансирования (федеральный или региональный бюджет) фактически не оказывает никакого влияния на этот показатель.
Финансирование Уровень финансирования системы начального профессионального учреждений НПО образования, как отмечалось неоднократно, находится на очень ---------------- низком уровне. И хотя в абсолютном выражении расходы на одного учащегося системы НПО превышают расходы на одного студента учреждений СПО, но поскольку часть расходов в системе НПО связана с выполнением социальных функций, собственно учебные расходы здесь ниже, чем в системе СПО.
Косвенно этот вывод подтверждается анализом материальнотехнического обеспечения и положения с кадрами, особенно с кадрами производственного обучения.
Сравнительный межрегиональный анализ расходов на начальное профессиональное образование также показывает от-
124
Теоретические и прикладные исследования
Рис. 11 Расходы на начальное профессиональное образование в расчете на
одного учащегося по регионам Российской Федерации в 2001 г. руб.).
сутствие интереса к этому сектору образования: уровень финансирования учреждений НПО в расчете на одного учащегося абсолютно не связан с финансовым благополучием региона (рис. 11). Причем это в полной мере относится и к регионам, самостоятельно финансирующим систему НПО, более того, удельные расходы в регионах, самостоятельно финансирующих начальное профессиональное образование, в среднем ниже, чем в аналогичных по уровню социально-экономического развития субъектах Федерации, в которых финансирование НПО происходит из федерального бюджета.
Для сравнения отметим, что общее среднее образование, которое также финансируется из регионального бюджета, служит предметом гораздо большего внимания со стороны руководства субъектов Федерации и муниципальных образований; это подтверждается прямой зависимостью уровня его финансирования от степени благосостояния региона (рис. 12).
Анализ динамики расходов на систему НПО в связи с отсутствием данных для всех российских регионов может быть проведен только по регионам, самостоятельно финансирующим учреждения начального профессионального образования.
В целом за четыре года объем финансирования в расчете на одного учащегося вырос в этих регионах в два раза (без учета инфляции). Различия в динамике расходов незначительные, за исклю-
125
М.Л. Агранович. Последствия передачи финансирования профессионального образования на региональный уровень на примере начального профессионального образования
Рис. 12 Расходы на общее среднее образование в расчете на одного учаще-
гося по регионам Российской Федерации в 2001 году (руб.).
чением резкого роста объемов финансирования в Московской и Новгородской областях и их снижения на 11% в Татарстане.
К сожалению, разные схемы финансирования (из федерального или из регионального бюджета) и отсутствие учета экономической составляющей деятельности учреждений НПО делают невозможным анализ структуры расходов и динамики затрат как на национальном, так и на региональном уровне.
Проведенный анализ статистических данных, характеризующих состояние и тенденции развития начального профессионального образования, позволяет сделать следующие выводы4:
■ Система НПО в ее сегодняшнем виде не в полной мере отвечает требованиям рынка труда по структуре и уровню подготовки выпускников. При возрастающей потребности экономики в квалифицированных рабочих кадрах одновременно растет и безработица среди выпускников учреждений НПО.
■ Система практически не меняется в течении последних лет.
4 Необходимо подчеркнуть, что в отдельных регионах ведется целенаправленная работа по модернизации начального профессионального образования, дающая положительные результаты. Данные выводы относятся к ситуации по стране в целом.
126
Теоретические и прикладные исследования
■ Система испытывает значительные дефициты в ресурсном обеспечении и финансировании.
■ В системе явно нет средств для проведения назревших структурных реформ. Без таких реформ ее «продукция» не будет в должной мере востребована на рынке труда, а само начальное профессиональное образование — населением. Одним из следствий этого является и отсутствие интереса к системе у частных инвесторов — компаний, предприятий, родителей. Получается замкнутый круг, выход из которого возможен через реализацию целевой программы с существенным финансированием из федерального и региональных бюджетов
■ Передача финансирования начального образования на региональный уровень в отдельных субъектах Федерации позитивно отразилась лишь на одном из десяти рассмотренных показателей. В половине случаев передача финансирования на региональный уровень никак не отразилась на системе, а по четырем показателям из десяти регионы, самостоятельно финансирующие систему НПО, демонстрируют худшие показатели, чем аналогичные субъекты Федерации, система НПО которых финансируется из федерального бюджета.
Изменения в финансировании образования, связанные с принятием законодательства о распределении полномочий между органами власти различных уровней,5 представляются чрезвычайно важными. Передача на региональный и муниципальный уровень ответственности за финансирование начального и среднего профессионального образования, в дополнение к дошкольному и общему среднему, без адекватного увеличения источников собственных доходов соответствующих бюджетов и без пересмотра масштабов и механизма финансовой помощи депрессионным регионам создает риск увеличения разрыва по территориальному признаку как в уровне экономического развития субъектов Федерации, так и в уровне благосостояния населения. Недостаток финансовых средств у дотационных регионов, а таких подавляющее большинство, приведет к тому, что имеющиеся средства будут направляться главным образом на текущее финансирование образования (поддержание сети учреждений и оплату труда), и в первую очередь, на его обязательную или нормативно закрепленную часть — общее среднее образование.
Можно с достаточной степенью уверенности предположить, что с введением стандартов ресурсного обеспечения, предусмотренных Стратегией развития образования, доля средств региональных
5 Федеральный Закон N 122-ФЗ от 22 августа 2004 года «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
127
М.Л. Агранович. Последствия передачи финансирования профессионального образования на региональный уровень на примере начального профессионального образования
бюджетов, направляемых на дошкольное образование и начальное и среднее профессиональное образование («необязательная» часть), сократится. Кроме того, сократятся расходы и на развитие образования. Обновление содержания образования также требует значительных расходов, и если разработку новых стандартов и их методического обеспечения возьмет на себя федеральный бюджет, то переподготовка преподавателей, замена учебной литературы, приобретение учебного оборудования, и материалов и т.п. ляжет на плечи региональных бюджетов. Без существенной поддержки из федерального бюджета региональные, и тем более местные бюджеты с этой задачей не справятся. В результате можно ожидать сокращения расходов на профессиональное образование (начальное и среднее) и на оплату труда в общем образовании. Это приведет к снижению качества педагогических кадров, а следовательно, и к снижению качества образования. Одновременно сократятся возможности получения профессионального образования в радиусе транспортной доступности от места жительства, и молодые люди вынуждены будут уезжать на учебу в другие, более благополучные, регионы. Ответ на вопрос, согласятся ли эти регионы оплачивать из своего бюджета образование соседей или для всех приезжих образование станет платным, представляется достаточно ясным, особенно если вспомнить ситуацию с медицинским страхованием, которое обеспечивает получение бесплатных услуг только в пределах региона прописки.
Таким образом, можно ожидать существенного усиления дифференциации регионов по качеству и уровню предоставляемых образовательных услуг. Результатом этого станет дальнейшее снижение уровня человеческого капитала в отсталых регионах, падение их инвестиционной привлекательности, поляризация субъектов Федерации по уровню социально-экономического развития. Произойдет отток молодых людей, желающих или имеющих возможность получить профессиональное образование, из слабых регионов в более благополучные, что приведет к маргинализации остальной молодежи и усилению социальной дифференциации населения, что, в свою очередь, повлечет за собой криминализацию молодежной среды в условиях безработицы и недостаточного уровня образования и рост социальной напряженности.
128
