CC BY
171
Порядок и условия обжалования в суде постановлений по делам об административных правонарушениях
Р.Б. Позднякова1, Н.Д. Гомонов2
1Юридический факультет Мурманского гуманитарного института; 2 Юридический факультет МГТУ, кафедра уголовного и административного права
Аннотация. В статье объясняется и отстаивается научную позицию, согласно которой судебный порядок рассмотрения жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях обеспечивает наиболее квалифицированное, объективное реагирование на нарушение прав граждан и является надежной гарантией защиты от незаконного привлечения граждан к административной ответственности.
Abstract. The paper considers the scientific viewpoint according to which the legal proceedings of the complaints concerning administrative violation of the law guarantee the most qualified and objective response on the violation of the civil rights.
1. Введение
В условиях формирования новой российской государственности, предполагающей изменение правового регулирования различных форм собственности и появление неизвестных ранее законодательству субъектов хозяйственной деятельности, отношения, связанные с реализацией конституционного права на обращения, приобретают особую актуальность. Так, ст. 33 Конституции РФ устанавливает право граждан РФ обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Сейчас граждане особо нуждаются в создании более совершенного механизма защиты их прав и законных интересов при рассмотрении административно-правовых споров, в построении новой системы взаимоотношений с представителями различных ветвей власти. Поэтому актуальным остается вопрос о создании специальной административной процедуры судебного рассмотрения административных дел.
2. Правовые признаки административной жалобы
Установление судебного порядка обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях является гарантией практической реализации конституционного права на государственную защиту прав и свобод человека и гражданина (ст. 45, 46 Конституции РФ), проявлением сущностных свойств правового государства. Мы присоединяемся к мнению ученых-административистов, которые, основываясь на положениях ст. 118 действующей Конституции РФ, ратуют за придание самостоятельности системе административно-правовых норм и институтов, включая институт жалобы, путем концентрации их в административно-процессуальном праве.
Жалоба, выступая одним из средств защиты прав и свобод граждан, является обращением в государственные или иные официальные органы к должностным лицам по поводу нарушенного права или законного интереса гражданина (граждан) (Манохин и др., 1996). Жалобам присущ особый правовой статус, а именно: правом на обращение с жалобой обладает лишь лицо, чьи права или законные интересы нарушены, либо его представитель; фактическим основанием для обращения с жалобой служит только нарушение (по мнению гражданина) его прав и законных интересов; для подачи жалобы обычно устанавливаются определенные сроки; своевременное обращение с жалобой в подавляющем большинстве случаев влечет приостановление исполнения обжалуемого постановления; для жалобы установлена письменная форма. Будучи реакцией лица на нарушения его прав и свобод, жалоба является процессуальным основанием возникновения административно-правового спора.
3. Органы и должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях
Глава 23 Кодекса РФ об административных правонарушениях содержит перечень органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать административные взыскания. Систему данных органов образуют:
- судьи (мировые судьи);
- комиссии по делам несовершеннолетних;
- федеральные органы исполнительной власти, их учреждения, структурные подразделения и территориальные органы, а также иные государственные органы, уполномоченные на то, исходя из задач и функций, возложенных на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ.
Ведущее положение в системе вышеперечисленных органов ныне занимают суды. К исключительной подсудности судам общей юрисдикции и арбитражных судов отнесены дела об административных правонарушениях, обозначенных в 146-ти статьях КоАП РФ. Дела, которые отнесены к юрисдикции судей, распределяются между мировыми судьями (большая часть дел), районными судьями, гарнизонными военными судьями и арбитражными судьями.
Отыскание оптимального соотношения административной и судебной компетенции в рассмотрении дел об административных правонарушениях, соблюдение баланса интересов участников возникающих спорных правоотношений - насущная потребность теории административного права и правоприменительной практики.
Рассмотрение жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях в настоящее время регулируется нормами административного и гражданского процессуального права, т.е. данные жалобы рассматриваются как в судебном, так и в административном порядке. Постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано лицами, указанными в статьях 25.1.-25.5. КоАП РФ. Право на обжалование предоставлено лицу, в отношении которого вынесено постановление, потерпевшему, законным представителям этих физических лиц, законным представителям юридического лица, в отношении которого вынесено постановление или являющегося потерпевшим, а также защитнику и представителю этих лиц.
Постановление может быть обжаловано: вынесенное судьей - в вышестоящий суд; коллегиальным органом - в районный суд по месту нахождения коллегиального органа; должностным лицом - в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу, либо в районный суд по месту рассмотрения дела; в иной орган, созданный в соответствии с законом субъекта РФ (Алехин и др., 2003).
4. Преимущества и особенности судебного рассмотрения жалоб
Вопрос о юридической природе рассматриваемых судами дел административно-правового характера и возможных способах их регламентации давно привлекает внимание исследователей (Сажина, 1989; Шишкин, 1989; Хаманева, 1993). Преимущество судебного порядка разрешения административно-правовых споров состоит в том, что суд независим ни от одной из ветвей власти и наделен конституционными гарантиями такой независимости (ст. 120 Конституции РФ).
К определению процессуального основания возбуждения в суде стадии пересмотра постановления по делу об административном правонарушении в литературе нет единого подхода. В большинстве случаев разделение взглядов происходит по "отраслевому" принципу: представители науки гражданского процессуального права высказываются за унификацию искового производства и производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, на базе "административного иска" с полным подчинением порядка его рассмотрения правилам искового производства (Боннер, 1992).
Встречаются и другие точки зрения. Так, например, С.Н. Махина, явный сторонник учреждения и активного функционирования административной юстиции, призывая к регламентации правосудия по административным делам нормами административно-процессуального кодекса, неожиданно склоняется к исковой форме производства по такого рода делам (Махина, 1999).
В обоснование выдвигаемой концепции С.Н. Махина ссылается на то, что исковое производство, как состязательное, вполне обеспечивает защиту прав и свобод граждан против действий органов государства и приводит текст ст. 2 Устава гражданского судопроизводства 1864 г.: "Частные лица или общества, права коих, на законе основанные, будут нарушены распоряжением правительственных мест или лиц, могут предъявить суду иск о восстановлении нарушенных прав" (Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу РСФСР, 1997). Развивая положение об исковом производстве в административном процессе, Махина настаивает на законодательном и теоретико-правовом закреплении понятия "административный иск".
Вопрос о целесообразности "административных исков" в российском праве рассматривает И. Зайцев (1996). По мнению автора, требования граждан, возникающие из административных правоотношений, являются по сути исковыми, и их можно назвать для краткости административными исками. Они аналогичны иным гражданским искам. Например, чем отличается природа искового заявления о признании выданного ордера на жилую площадь недействительным от требования гражданина, оспаривающего какой-то акт управленческого органа? А рассмотрение заявлений, вытекающих из административных правоотношений, по действующему процессуальному
законодательству происходит по общим правилам искового производства (Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, 2002).
5. О правомерности термина "административный иск"
Иск всегда связан со спором о праве и существует там, где имеется исковое производство. Для любого спора о праве характерны две спорящие стороны. К спору могут привести самые различные действия, в том числе и те, что совершают органы или должностные лица исполнительной власти и местного самоуправления (наложение штрафа, лишение гражданина какого-то специального права) и в любом случае их действия будут затрагивать права и охраняемые законом интересы гражданина.
Спор о праве характеризуется тем, что его участники в соответствии с собственными интересами противостоят друг другу, и ни один из них не может самостоятельно устранить возникший юридический конфликт. В данном случае они равноправны, в связи с чем и вынуждены обращаться в суд с заявлением о разрешении их спора. Подобная характеристика, по мнению И. Зайцева, полностью применима к спорам, возникающим между гражданами и властными структурами.
В юриспруденции понятие иска определяется неоднозначно. Иск в гражданском судопроизводстве представляет собой требование заинтересованного лица о защите своих или чужих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов, подлежащее рассмотрению и разрешению в установленном законом порядке.
Мы считаем, что все-таки нельзя говорить о существовании административных исков. Во-первых, по делам, возникающим из публично-правовых отношений, участники (стороны) обладают неравноправным положением, так как, с одной стороны, в них выступает орган государства, должностное лицо, наделенное властными полномочиями, а с другой - гражданин, организация, не имеющие таких полномочий. Во-вторых, административно-правовые отношения не имеют и не могут иметь какого-либо имущественного содержания, следовательно, притязание частного лица к должностному ("спор" об административных правах и обязанностях) не должно разрешаться в традиционных формах искового производства. В-третьих, при рассмотрении публично-правовых дел суд обладает специфической функцией, которая состоит не в разрешении спора о праве, а в осуществлении судебного контроля над законностью действий органов государства и организаций по отношению к гражданам, организациям. В-четвертых, при рассмотрении данных дел неприменимы некоторые категории искового производства: мировое соглашение, увеличение или уменьшение требований, нет возможности предъявления встречной жалобы (аналогичной встречному иску), усилена активность суда в собирании доказательств и его инициатива. В-пятых, если судом будет установлено, что имеет место спор о праве, судья оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления (ст. 247 ГПК РФ).
В свою очередь, жалоба, как основание административно-правового спора, состоит из таких же элементов, что и иск, а именно: содержание, предмет и основание. Суть жалобы представляет собой истребование через суд защиты, обусловленной правом суда контролировать законность и обоснованность действий органов управления, отменять или изменять их.
Так как в действующем административном и гражданско-процессуальном законодательстве вопрос о содержании жалобы на постановление по делу об административном правонарушении не урегулирован, то при ее оценке следует руководствоваться кругом обстоятельств, имеющих юридическое значение с точки зрения административно-материальных и административно-процессуальных норм. Очевидно, что жалоба, поданная в суд, будет отличаться тем, что в ней должны содержаться не только доводы против оспариваемого постановления, но и аргументы, опровергающие правильность решения вышестоящего органа (должностного лица), принятого по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении. В качестве предмета жалобы выступают возражения против вынесенного акта (в целом или в его части). Среди оснований жалобы могут быть юридические факты материально-правового и административно-процессуального характера.
6. Обстоятельства, подлежащие выяснению
Перечень обстоятельств, подлежащих выяснению при подготовке дела об административном правонарушении к рассмотрению, дается в ст. 29.1. КоАП РФ. Судья, орган, должностное лицо выясняют следующие вопросы: относится ли к их компетенции рассмотрение данного дела; имеются ли обстоятельства, исключающие возможность рассмотрения данного дела судьей, членом коллегиального органа, должностным лицом; правильно ли составлены протокол об административном правонарушении и другие протоколы, предусмотренные КоАП РФ, а также правильно ли оформлены иные материалы дела.
Перечень процессуальных действий, совершаемых при рассмотрении жалобы на постановление по делу об административном правонарушении, обозначен в ст.30.6 КоАП РФ. В отличие от ранее действовавшей ст.272 КоАП РСФСР, ст. 30.6 КоАП РФ подробно регламентирует процедуру
рассмотрения жалобы. Несоблюдение процессуальных требований может отрицательно отразиться на полноте и объективности рассмотрения дела и стать основанием для отмены решения по жалобе в случае последующего обжалования.
В связи с тем, что судья не связан доводами жалобы, дело проверяется в полном объеме (т.е. вводятся элементы апелляционного производства, так как законность и обоснованность вынесенного постановления должны проверяться не только по материалам, находящимся в деле, но и с учетом дополнительно представленных доказательств).
Важное значение для рассмотрения судом жалобы на постановление по делу об административном правонарушении имеет проверка правильности наложения административного взыскания. Вопросу наложения административного наказания посвящена глава 4 КоАП РФ, в частности, ст. 4.1 содержит общие правила наложения взыскания за административное правонарушение:
1) наказание может быть назначено лишь лицу, подлежащему административной ответственности и совершившему административное правонарушение. Ему возможно назначение наказания в пределах санкции, предусмотренной за данное правонарушение. Не допускается назначение наказания ниже низшего предела;
2) наказание физическому лицу за административные правонарушения должно назначаться с учетом характера совершенного правонарушения, личности виновного, его имущественного положения;
3) при назначении административного наказания юридическому лицу должны учитываться характер совершенного им административного правонарушения, его имущественное и финансовое положение;
4) при назначении административного наказания подлежат учету обстоятельства как смягчающие, так и отягчающие административную ответственность;
5) назначение административного наказания не освобождает лицо от исполнения обязанности, за неисполнение которой оно было назначено;
6) никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение.
Процессуальной гарантией правильного установления судом истинности данных, представленных в качестве доказательств, является строгое соблюдение закона в процессе доказывания. Решение задач административного производства осуществляется посредством доказывания, которое включает в себя выявление, процессуальное оформление и исследование доказательств.
7. Судебное доказывание
В судебном разбирательстве дел, возникающих из административных правоотношений, судебное доказывание занимает центральное место. Вопросы, связанные с исследованием и оценкой доказательств, имеют значение на стадии проверки законности и обоснованности постановлений по делам об административных правонарушениях.
Критерии, характеризующие сущность доказательств в производстве по делам об административных правонарушениях, определены в ст.26.2 КоАП РФ: доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых орган, в производстве которого находится дело, устанавливает наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.
Эти данные устанавливаются следующими средствами: протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.
Доказательствами же по гражданскому делу, согласно ст. 55 ГПК РФ, являются полученные в предусмотренном законом порядке сведения о фактах, на основе которых суд устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования и возражения сторон, а также иных обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения дела. Эти сведения могут быть получены из объяснений сторон и третьих лиц, показаний свидетелей, письменных и вещественных доказательств, аудио- и видеозаписей, заключений экспертов. Доказательства, полученные с нарушением закона, не имеют юридической силы и не могут быть положены в основу решения суда.
Как видно из содержания приведенных норм, принципиальных различий между ними нет, что вполне естественно, поскольку и гражданско-процессуальное, и административно-процессуальное законодательство базируется на положениях общепроцессуальной теории.
Текст статьи 49 ГПК РСФСР не содержал указаний на использование аудио- и видеозаписей. При разработке проекта ГПК РФ В.В. Ярков отмечал его консервативность в отношении норм о доказательствах и предложил изложить соответствующую статью следующим образом: "Эти данные
устанавливаются: объяснениями сторон и других юридически заинтересованных лиц, показаниями свидетелей, письменными и вещественными доказательствами, материалами, полученными с помощью кино-, видеосредств, заключениями экспертов и специалистов и иными доказательствами, исследованными в установленном порядке" (Яркое, 1992).
На протяжении многих десятилетий вопрос о сущности доказательств остается предметом спора в литературе как по административно-процессуальному, так и по гражданско-процессуальному праву. Одни ученые считают доказательствами только фактические данные, на основе которых в определенном законом порядке суд устанавливает обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела (Советское гражданское процессуальное право, 1965). Приверженцы иной точки зрения отстаивают двойственное понимание доказательств, подразумевая под этой категорией, во-первых, фактические данные, и, во-вторых, средства доказывания. Существует мнение, что доказательства представляют собой единство фактических данных, на основе которых суд в определенном законом порядке устанавливает обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, и средства доказывания, содержащие эти фактические данные.
Исходя из определения доказательств, содержащегося в ст. 26.2 КоАП РФ и ст. 55 ГПК РФ, можно выделить четыре их признака:
1) доказательства - это любые фактические данные;
2) эти фактические данные относятся к делу;
3) они получены с соблюдением процессуального порядка, установленного законом;
4) они материализуются в предусмотренных законом средствах доказывания.
Первые два признака характеризуют содержательный компонент доказательств, два других -процессуальный, показывая отличие судебных доказательств от доказательств в других отраслях познания.
8. Результат деятельности суда по рассмотрению административных жалоб
Административно-правовой конфликт завершает принятие компетентным органом правоприменительного акта на основе анализа всех обстоятельств (Хаманева, 1998). Судебное решение -основное судебное постановление, посредством вынесения которого суд реализует предоставленные ему полномочия по гражданским делам, а также защищает нарушенные права и охраняемые законом интересы.
Деятельность суда по рассмотрению жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях - это, прежде всего, деятельность по принуждению субъектов спорного административно-правового отношения к надлежащему исполнению обязанностей. Являясь способом государственного принуждения, деятельность суда одновременно служит средством обеспечения правильного применения правовых норм.
В делах, рассматриваемых по жалобам на постановления об административных правонарушениях, отмена незаконного или необоснованного правоприменительного акта органа административной юрисдикции выступает способом защиты субъективных прав. При вынесении решения суд оценивает доказательства, определяет, какие обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены, и какие не установлены, какой закон должен быть применен по данному делу и подлежит ли жалоба удовлетворению. Так, Н.А. Чечина отмечает, что "при рассмотрении дела по существу суд не ограничивается констатацией законности или незаконности обжалованного действия, он выносит обоснованное решение по существу заявленного спора, то есть удовлетворяет или отказывает в удовлетворении требования о защите нарушенного или оспариваемого права или законности охраняемого интереса (свободы) гражданина" (Чечина, 1994).
Принятое судом решение по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении суммирует результат судебной деятельности и содержит ответ на жалобу гражданина. Статья 195 ГПК РФ устанавливает правило: решение суда должно быть законным и обоснованным. Суд основывает решение лишь на тех доказательствах, которые были исследованы в судебном заседании.
Законность судебного решения в правовой литературе определяется по-разному. Существует точка зрения, согласно которой законность зависит от правильного применения норм материального и процессуального права; другие включают в ее содержание и соблюдение процессуальных норм. Нарушение или неправильное применение норм материального или процессуального права влечет незаконность вынесенного решения, служит основанием к его отмене (п. 4 ст. 362 ГПК РФ).
Решение, как и всякое судебное постановление, должно быть обоснованным, то есть объективно-истинным и достоверным. КоАП РФ установлены виды решений, которые вправе вынести судья по результатам рассмотрения жалобы, а также регламентируется содержание решения по жалобе, которое должно содержать те же сведения, что и постановление по делу об административном правонарушении.
Особенностью данной процедуры является возможность неоднократного пересмотра решений, вынесенных по жалобам на постановление, не вступивших в законную силу. Но, если лица, имеющие
право обжаловать постановление по делу, используют все предоставленные законом возможности для обжалования, решение второй судебной инстанции считается окончательным, и после его вынесения постановление по делу вступает в законную силу в соответствии с п.3 ст. 31.1. И в дальнейшем постановление по делу может быть только опротестовано прокурором в порядке надзора. Порядки и сроки рассмотрения протеста прокурора не отличаются от порядка и сроков рассмотрения жалоб. Но прокурор имеет право принесения протеста вне зависимости от его участия или неучастия в рассмотрении дела, что отличает его от других участников процесса.
9. Заключение
На основе проведенного анализа мы можем констатировать, что судебный порядок рассмотрения жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях обеспечивает квалифицированное, объективное реагирование на нарушение прав граждан и является надежной гарантией защиты от незаконного привлечения граждан к административной ответственности. Вероятность отмены судом принятого по делу постановления побуждает органы исполнительной власти действовать в рамках закона.
Необходимо также отметить, что рассмотрение административных дел в порядке искового производства (даже с определенными изъятиями) может помешать разработке специальной юрисдикционной процедуры их судебного рассмотрения. Дела подобного рода требуют введения специальных норм и, соответственно, особых органов, функционирующих параллельно общей судебной системе - административной юрисдикции. Одной из причин приоритетного осуществления судебного контроля по данной категории дел в рамках искового производства является отсутствие систематизированного административного законодательства. Кроме того, отсутствуют традиции защиты частных интересов в сфере издания и реализации норм административно-правового характера. Данные факторы оказывают существенное влияние на весь ход законотворческой деятельности по формированию российской модели судебно-административной процедуры. В то же время мы можем высказать уверенность в том, что в ближайшее время усилиями ученых и практиков будет создана оптимальная правовая форма российской административной юстиции.
Литература
Алехин А.П., Кармолицкий A.A., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации.
Учебник. М., ИКД "Зерцало-М", с.301, 2003. Боннер А.Т. Судебная практика по делам, возникающим из административно-правовых отношений. Сов.
гос. и право, № 2, с.145, 1992. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации. М., ИКФ "ЭКСМОС", с.94, 2002. Зайцев И. Административные иски. Российская юстиция, № 4, с.23-25, 1996.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. М., изд-во "Экзамен", с.125, 2002.
Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу РСФСР. Под ред. М.К. Треушникова. М., ИНФРА-М, с.319, 1997.
Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право. Учебник. М., Юристъ, с.149-150, 1996.
Махина С.Н. Административный процесс: Проблемы теории, перспективы правового регулирования.
Воронеж, изд-во ВГУ, с.144-148, 1999. Сажина В.В. Административная юстиция: к теории и истории вопроса. Сое. гос. и право, № 9, с.36-44, 1989. Советское гражданское процессуальное право. Под ред. КС. Юдельсона. М., Юрид. лит, с.143, 1965. Хаманева Н.Ю. Обжалование в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан
России. Гос. и право, № 11, с.3-12, 1993. Хаманева Н.Ю. Теоретические проблемы административно-правового спора. Гос. и право, № 12, с.31, 1998. Чечина H.A. Рассмотрение судами дел, возникающих из административно-правовых отношений (к
проекту ГПК РФ). Правоведение, № 5-6, с.117, 1994. Шишкин В.И. Судебная защита от неправомерных действий должностных лиц. Сов. гос. и право, № 3, с.23-29, 1989.
Ярков В.В. О совершенствовании гражданского процессуального законодательства. Сов. гос. и право, № 2, с.151, 1992.
