CC BY
608
О развитии арбитражного процессуального законодательства*
Н. И. Клейн
Состояние действующего законодательства
Законодательство об арбитражном процессе (арбитражное процессуальное законодательство) — новая отрасль законодательства, возникшая в 1991 г. в связи с формированием в государственной судебной системе арбитражных судов. Это законодательство регулирует построение системы арбитражных судов, их полномочия по возбуждению дел о гражданских правовых спорах и дел, возникающих в сфере управления экономикой, процедуру рассмотрения дел и проверки обоснованности и законности принятых судебных актов.
Основу этого законодательства составляет Конституция РФ, федеральные конституционные законы «О судебной системе Российской Федерации», «Об арбитражных судах в Российской Федерации» и Арбитражный процессуальный кодекс РФ.
За прошедшие годы арбитражное законодательство претерпело существенные изменения. Оно не является стабильным: дважды принимался Закон об арбитражных судах и трижды —Арбитражный процессуальный кодекс (далее — АПК РФ) (в 1992, 1995, 2002 гг.). Существенные изменения в действующий АПК РФ внесе-
Клейн Нина Исаевна — главный научный сотрудник ИЗиСП, профессор.
* Статья подготовлена на основе авторской концепции развития законодательства об арбитражном процессе.
ны Федеральным законом от 19 июля 2009 г. № 205-ФЗ.
Традиционно в течение многих десятилетий разрешение споров между юридическими лицами было обособлено от разрешения споров с уча стием граждан. Дела из гражданских правоотношений юридических лиц рассматривались системой государственных арбитражей, обладавших широкими полномочиями по возбуждению и рассмотрению дел. Принцип диспозитивности в процессе разрешения дел государственными арбитражами не применялся, было существенно ограничено и применение принципа состязательности, что не соответствовало принципам и потребностям развития рыночной экономики. Поэтому в 1991 г. в Российской Федерации были созданы арбитражные суды как органы правосудия, осуществляющие наряду с судами общей юрисдикции судебную власть.
Закон РФ от 4 июля 1991 г. «Об арбитражном суде» определил,чтоарбитражный суд осуществляет судебную власть при разрешении споров, вытекающих из гражданских правоотношений (экономические споры) либо из правоотношений в сфере управления экономикой, т. е. под экономическими спорами понимались прежде всего споры из гражданских правоотношений.
Конституция РФ, установившая систему органов правосудия, отводила арбитражным судам функции судебного органа по разрешению эко-
номических споров, поэтому арбитражные суды в правовой литературе обычно называют специальными по отношению к судам общей юрисдикции.
Каждый из принятых арбитражных процессуальных кодексов существенно менял систему арбитражных судов и процесс судопроизводства, т. е. за короткий период изменился не только порядок рассмотрения судебных дел, но и сама система арбитражных судов.
В 1995 г. были созданы 10 федеральных кассационных судов округов и введена апелляционная инстанция, рассматривающая дело повторно по жалобам сторон. Эта инстанция действовала в суде субъекта Федерации.
Создание обособленных кассационных судов было важным шагом для развития арбитражного производства и обеспечения законности судебных актов. Существование же двух инстанций (первой и апелляционной) в одном суде — в суде субъекта Федерации, как показала практика, не всегда приводило к позитивным результатам, поскольку в рамках одного суда не всегда в полной мере проверялась законность и обоснованность решения суда первой инстанции.
При обсуждении проблемы изменения системы арбитражных судов, т. е. системы инстанционности, были высказаны разные предложения:
а) передать апелляционное рассмотрение жалоб кассационным судам;
б) создать межрегиональные самостоятельные апелляционные суды (вывести их из судов первой инстанции); в) отказаться от апелляционного пересмотра судебных актов, изменив функции кассационной и надзорной инстанций.
При принятии АПК РФ 2002 г. эта проблема не была решена. Вопрос о системе арбитражных судов остался открытым. Он был решен Федеральным конституционным законом № 4-ФКЗ от 4 июля 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон
«Об арбитражных судах в Российской Федерации»» (далее — Закон об арбитражных судах). Согласно этому Закону созданы 20 апелляционных судов.
Принятие в 2002 г. в ходе судебной реформы третьего по счету за 10 лет АПК РФ было вызвано необходимостью его существенного обновления. Задачами нового АПК являлись обеспечение доступности правосудия, повышение его эффективности.
При существовании самостоятельных арбитражных судов разных инстанций (10 кассационных судов и 20 апелляционных) становится значимой проблема обеспечения единообразия в толковании и применении материально-правовых и процессуально-правовых норм, т. е. единообразия судебной практики.
Нередко в обоснование своих доводов участники процесса ссылаются на отдельные постановления кассационных судов. Однако действующий Закон об арбитражных судах функцию обеспечения единообразия толкования и применения норм права арбитражными судами возлагает только на Высший Арбитражный Суд РФ (далее — ВАС РФ). В соответствии со ст. 127 Конституции РФ ВАС РФ дает разъяснения по вопросам судебной практики в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах. Одной из таких форм в силу п. 2 ст. 13 Закона об арбитражных судах являются постановления Пленума ВАС РФ. Они обязательны для арбитражных судов в Российской Федерации.
Президиум ВАС РФ наряду с рассмотрением дел в порядке надзора рассматривает отдельные вопросы судебной практики и о результатах рассмотрения информирует арбитражные суды в Российской Федерации. Информационные письма с обзорами практики также обеспечивают единообразие судебной практики. Хотя судебная практика Российской Федерации не является прецедентной, однако постановления Прези-
диума ВАС РФ по отдельным значимым делам, содержащие толкование правовых норм, так же как и информационные письма Президиума, в силу авторитетности ВАС РФ оказывают решающее влияние на формирование судебной практики по применению не только материальных, но и процессуальных норм.
Таким образом, судебная практика служит необходимым элементом применения процессуальных нормативных актов. Согласно ч. 4 ст. 170 АПК РФ в мотивировочной части решения могут содержаться ссылки на постановления Пленума ВАС РФ по вопросам судебной практики.
Принятие в процессе судебной реформы в 2002 г. новых ГПК РФ и АПК РФ, Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 102-ФЗ «О третейских судах в Российской Федерации» часто рассматривается как завершение судебной реформы. Вместе с тем после принятия новых процессуальных актов возникает ряд новых проблем, решение которых имеет важное значение для осуществления правосудия и требует дальнейшего развития законодательства. Об этом свидетельствуют существенные изменения, внесенные в действующий АПК РФ Федеральным законом от 19 июля 2009 г. № 205-ФЗ.
Этим Законом расширена подведомственность дел арбитражному суду, введен особый вид производства — производство по корпоративным спорам. Новая глава АПК РФ о корпоративных спорах предусматривает вид дел, которые могут рассматриваться арбитражным судом независимо от субъектного состава. Изменения касаются также обязанности ответчика заблаговременно представить отзыв, усиливают активность суда и его полномочия по делам, связанным с корпоративным управлением. В АПК РФ введен новый процессуальный институт — рассмотрение дел о защите прав и законных интересов группы лиц, отличающийся от института процес-
суального соучастия, расширены основания применения ст. 53 АПК РФ и внесены иные изменения.
Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р1, среди проблем, которые необходимо решить для повышения эффективности политико-правовых институтов обеспечения исполнения законодательства, также называет проведение судебной реформы, обеспечивающей действенность и справедливость принимаемых судом решений.
Анализ действующего процессуального законодательства, мониторинг применения отдельных процессуальных институтов и механизмов, в том числе новых процессуальных институтов, преодоление необоснованных различий в разных ветвях процессуального законодательства (прежде всего преодоление различий в нормах ГПК РФ и АПК РФ, не вызываемых объективными причинами), развитие механизма внесудебного и досудебного разрешения конфликтов, возникающих в экономике, в первую очередь развитие института посредничества (медиации), широкое использование средств электронной связи, т. е. переход к электронному судебному документообороту — все это должно подготовить основу судебной реформы, проведение которой предусмотрено Концепцией социально-экономического развития.
Следует полагать, что предлагаемое введение электронного судебного документооборота не касается самого процесса судебного разбирательства. Состязательный гласный процесс должен сохраниться, поскольку в конечном счете принятие судом решения, отвечающего фактическим обстоятельствам дела, усмотрение суда во многом зависят именно от устного состязания сторон, от оценки доказательств.
1 СЗ РФ. 2008. № 47. Ст. 5489.
Внесудебное разрешение конфликтов, возникающих в сфере экономики, и досудебное производство по таким конфликтам
Одной из основных проблем для судебной системы является предупреждение роста количества дел, поступающих в арбитражные суды2. Большая нагрузка на суд, связанная с количеством рассматриваемых дел, влияет на качество и быстроту разрешения споров. Решение этой проблемы диктует необходимость развития внесудебных и досудебных способов урегулирования конфликтов в экономике, обязательного или альтернативного досудебного производства, могущих предупредить обращения в суд. Необходимо подчеркнуть, что внесудебные и досудебные процедуры имеют своей основной целью нахождение приемлемых для сторон путей и условий ликвидации экономических конфликтов без суда, влияя в конечном счете и на количество поступающих в суды дел.
К внесудебному урегулированию экономических конфликтов относится применение посредничества (медиации), обращение в третейский суд, использование административного порядка защиты гражданских прав. В качестве досудебного производства можно назвать применение претензионного порядка урегулирования спорящими имущественных конфликтов, обращение с жалобами на решения в вышестоящий орган юридического лица, принявшего оспариваемое решение (обязательное или альтернативное обращение).
Многие годы в законодательстве существовали нормы об обязанности юридических лиц применять меры по непосредственному урегулированию спора путем направления и рассмотрения претензий о предъявляемых требованиях, т. е. претензионный порядок. Действующее законодательство требует соблюдения
2 Арбитражная статистика свидетельствует о ежегодном приросте дел. См.: Вестник ВАС РФ. 2008. № 4. С. 35; 2009. № 5. С. 11.
претензионного порядка лишь в случаях, установленных федеральным законом или договором. Между тем в процессе предъявления и рассмотрения претензий стороны конфликта информируют друг друга о своих правовых позициях и имеющихся доказательствах, что ведет к возможности урегулирования конфликта без обращения в суд. Представляется целесообразным введение претензионного порядка для всех имущественных споров организаций и индивидуальных предпринимателей, подведомственных арбитражному суду, с определением сроков для рассмотрения предъявленных претензий, если такой срок не определен договором. Несоблюдение претензионного порядка должно повлечь применение последствий, предусмотренных ст. 128 и 129 АПК РФ, как и в случаях несоблюдения иного досудебного порядка, установленного федеральным законом. Следует отметить, что претензионный порядок часто применяется как деловой обычай.
К досудебному порядку следует также отнести предусмотренные законом случаи, когда обращение в вышестоящий орган лица, действия (бездействие) которого оспариваются, либо в иной орган исполнительной власти является обязательным. Его несоблюдение препятствует обращению в суд. Такой обязательный порядок предусмотрен п. 5 ст. 1012 НК РФ при оспаривании предписания о применении санкций за правонарушения, и ст. 1513 ГК РФ при оспаривании и признании недействительным предоставление правовой охраны товарному знаку. В этих случаях возможно обращение в суд лишь после обращения в вышестоящий орган или орган исполнительной власти, определенный законом. Этот обязательный порядок оспаривания следует отграничивать от случаев, когда законом предусмотрено право лица, интересы которого нарушены или оспариваются, обжаловать действия (бездействие) или решение,
принятое органами, наделенными правоприменительными правомочиями, в суд либо вышестоящий орган (должностному лицу вышестоящего органа). При этом выбор способа оспаривания принятого акта или действия предоставлен лицу, считающему свои права или интересы нарушенными. Такой альтернативный способ защиты прав в судебном или административном порядке предусмотрен ст. 11 ГК РФ.
При обращении в вышестоящий орган или иной орган управления сохраняется право последующего обжалования решения вышестоящего органа в суд, либо, как это установлено ст. 138 НК РФ, жалоба на акт налогового органа может быть подана одновременно как в суд, так и в вышестоящий орган.
Введение обязательного предварительного досудебного оспаривания акта органа управления вызывает возражения. Во-первых, оно нарушает конституционное право на судебную защиту. Во-вторых, судебная практика показывает, что досудебная обязательная административная процедура разрешения конфликта в большинстве случаев представляет собой лишь отсрочку судебной процедуры, поскольку ведомство (чиновники) видят свою задачу чаще всего в том, чтобы отстоять честь мундира.
Пока по налоговым делам отсутствуют данные о результатах предварительного обращения. Эффективность обязательного порядка, видимо, требует проверки путем мониторинга. При альтернативном предварительном обращении, т. е. при праве выбора обращения в суд либо использования досудебной и внесудебной процедуры, последние будут развиваться и преобладать при условии их доступности и эффективности.
Нахождение приемлемых для сторон конфликта условий его ликвидации, в первую очередь путем развития посредничества, должно стимулироваться. Существующая уже
практика посредничества должна найти широкое освещение в печати. Важное значение будет иметь и принятие федерального закона об участии посредника в урегулировании спора.
Одно из требований при наличии альтернативного обращения к административным процедурам заключается в нормативном установлении порядка административного рассмотрения конфликта с предоставлением лицам, обратившимся за защитой, права участия в административных процедурах.
Например, административный порядок защиты имущественных прав и публичного правопорядка антимонопольными органами подробно предусмотрен Федеральным законом «О защите конкуренции». Количество обращений за защитой нарушенных прав в антимонопольные органы ежегодно растет. В арбитражный суд попадает лишь небольшое количество заявлений об оспаривании решений и предписаний антимонопольных органов.
Разграничение компетенции судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Проблема подведомственности дел арбитражным судам
Важной проблемой при принятии АПК РФ 2002 г. было более четкое разграничение компетенции судов общей юрисдикции и арбитражных судов, т. е. судов, рассматривающих часто однородные дела.
В течение многих десятилетий критерием разграничения подведомственности дел суду и государственному арбитражу являлся субъектный состав дел. Споры с участием граждан разрешал суд, а с участием юридических лиц — государственный арбитраж. С 1992 г. при создании арбитражных судов дела с участием граждан стали проникать в подведомственность арбитражных судов. Это прежде всего были дела о банкротстве, дела с участием граждан — индивидуальных пред-
принимателей, в том числе фермеров как глав фермерских хозяйств.
Для разграничения подведомственности дел судам общей юрисдикции и арбитражным судам в ГПК РФ и АПК РФ по-прежнему в основном использовались в совокупности два критерия: субъектный состав спора и его характер. Принято считать, что предметом разбирательства арбитражных судов являются экономические споры, возникающие между юридическими лицами. Однако использованный в Конституции РФ термин «экономические споры» не определяет характера правоотношений, из которых возникает спор, и правовую природу спора. Если под экономическими понимать споры, возникающие в предпринимательской деятельности, то многие дела, разрешаемые арбитражным судом, не подпадают под это понятие. В то же время одни и те же категории споров, возникающие в предпринимательской деятельности в зависимости от субъектов отношений (сторон спора) подведомственны как суду общей юрисдикции, так и арбитражному суду. Например, взыскание недоимок по налогам и таможенным платежам с граждан и другие подобные дела рассматривает суд общей юрисдикции, а аналогичные дела с участием организаций подведомственны арбитражному суду. Такие дела с участием граждан тоже являются экономическими спорами.
В то же время оспаривание законности ряда нормативных актов организацией, получение ею приказа по опротестованным векселям, вызывное производство при утрате организацией ценной бумаги, споры по качеству товаров, приобретенных гражданами в предприятиях розничной торговли, осуществляющих предпринимательскую деятельность, споры по перевозкам пассажиров-граждан подведомственны судам общей юрисдикции.
Если государство создало два вида судов, разрешающих гражданско-правовые и связанные с ними споры,
и если понятие экономических споров не определено и не может быть четко определено, то каждый из судов должен рассматривать определенные категории дел, и подведомственность дел каждому суду должна быть четко определена законом. Концепция судебной реформы исходила из того, что необходимо более четко разграничить компетенцию судов. В литературе вносились предложения по изменению компетенции судов общей юрисдикции путем передачи в арбитражные суды ряда споров с участием граждан, в том числе споров, возникающих при применении корпоративного законодательства, и ряда других споров, которые по своей сути являются конфликтами в товарном обороте, т. е. экономическими спорами.
До принятия действующих АПК РФ и ГПК РФ получалось так, что если, например, в споре о законности решения совета директоров или общего собрания акционерного общества участвует акционер-гражданин, то решает конфликт общий суд, если же акционер — юридическое лицо, то дело рассматривает арбитражный суд. Такое решение проблемы подведомственности споров влечет возможность принятия противоположных решений и социальных конфликтов.
Задача разграничения компетенции двух государственных судов (разграничение подведомственности дел) в ГПК РФ и АПК РФ была решена частично. В АПК РФ 2002 г. была включена норма о специальной подведомственности дел арбитражному суду (ст. 33), к которой отнесены дела, рассматриваемые арбитражным судом независимо от того, являются ли участниками спорного правоотношения юридические лица, индивидуальные предприниматели или просто граждане. Круг таких дел расширился прежде всего за счет споров между акционерами и акционерным обществом, участниками иных хозяйственных товариществ и обществ. Однако вопрос,
к компетенции какого суда должны относиться дела об оспаривании акционерами действительности крупных сделок и сделок с заинтересованностью акционерного и иных хозяйственных обществ, ряд других дел, возникающих при применении корпоративных норм, в АПК РФ был решен нечетко. Судебная же практика пошла по пути расширительного толкования ст. 33 АПК РФ, и упомянутые дела рассматривались арбитражными судами. Важно было закрепить в АПК РФ сложившуюся судебную практику, изменив содержание норм о рассмотрении споров из корпоративных отношений.
В соответствии со ст. 33 АПК РФ, действующей в редакции Федерального закона от 19 июля 2009 г., к корпоративным спорам, рассматриваемым арбитражными судами, в том числе к спорам с участием граждан, согласно ст. 2251 АПК РФ отнесены споры о признании сделок недействительными, споры, связанные с назначением или избранием, прекращением, приостановлением полномочий и ответственностью лиц, входящих или входивших в состав органов управления и органов контроля юридического лица. Тем самым решен дискуссионный вопрос о том, какому из судов подведомственны такие споры.
Среди корпоративных споров названы споры о созыве общего собрания участников юридических лиц, об обжаловании решений органов управления юридического лица и ряд других споров.
По существу, изменения, внесенные в АПК РФ в июле 2009 г., не только расширили подведомственность арбитражному суду споров с участием граждан, но и дополнили подведомственность арбитражного суда рядом дел, ранее рассматривавшихся судами общей юрисдикции.
Однако отнесение к компетенции арбитражных судов новых видов дел с участием граждан все же не дает оснований говорить о том, что теперь основным критерием разграни-
чения подведомственности дел судам общей юрисдикции и арбитражным судам (кроме корпоративных споров) является содержание правоотношений, т. е. предмет спора. Не случайно подведомственность арбитражным судам дел с участием граждан названа специальной. По-прежнему субъектный состав всех дел, кроме корпоративных споров, имеет решающее значение для определения их подведомственности, так как споры с участием граждан в предпринимательской деятельности (в розничной торговле, при покупке газа, электроэнергии, тепловой энергии, при бытовом подряде и др.), как и ранее, рассматриваются судами общей юрисдикции, хотя такие споры возникают в предпринимательской деятельности, в экономике и по существу также являются экономическими спорами. Такое решение проблемы подведомственности не вызывает особых возражений, так как суды общей юрисдикции территориально ближе к гражданам, более доступны для них.
Поскольку понятие «экономические споры» не имеет правового содержания и в основном это споры из гражданских правоотношений, требуется более четкий критерий разграничения подведомственности дел арбитражным судам и судам общей юрисдикции. В АПК РФ следовало бы указать, что арбитражные суды рассматривают дела, возникающие из гражданских правоотношений. Проблема разграничения подведомственности дел из гражданско-правовых отношений между государственными судами требует своего четкого решения, несмотря на введение норм о корпоративных спорах.
Спорным является критерий разграничения компетенции судов общей юрисдикции и арбитражных судов по рассмотрению заявлений о признании нормативных актов недействующими.
В отступление от общего критерия разграничения компетенции
этих судов по предмету нормативного акта законодатель и практика пошли по формальному критерию: арбитражному суду стали подведомственны только те дела об оспаривании нормативных актов, когда этот суд прямо упоминается в том или ином законе. Между тем в ряде законов речь идет о судебном порядке оспаривания нормативных актов. Судебный же порядок охватывает рассмотрение дел как судом общей юрисдикции, так и арбитражным судом. Представляется необходимым применение единого критерия разграничения компетенции судов — содержание оспариваемого нормативного акта в сочетании с субъектным составом участвующих в деле лиц.
Соотношение норм ГК РФ и АПК РФ
Гражданский кодекс РФ содержит большое количество процессуальных норм. Многие нормы определяют правомочия суда.
В соответствии с Указом Президента РФ от 18 июля 2008 г. № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации» разработана Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации (далее — Концепция). В Концепции сформулировано предложение о включении в предмет регулирования гражданским законодательством (ст. 2 ГК РФ) отношений, связанных с участием (членством) в юридических лицах и с управлением ими (корпоративных отношений). С этим связаны содержащиеся в Концепции предложения, относящиеся к правомочиями суда, в том числе касающиеся оспаривания решений общего собрания, совета директоров или иного органа корпоративного управления, основания оспаривания, предоставления права на обращение в суд в защиту прав и интересов группы лиц и ряд других. В случае внесения в ГК РФ изменений в соответствии с Концепцией возникнут процессуальные
проблемы, касающиеся отражения в процессуальном законодательстве новых норм ГК РФ. Обычно вопрос об изменении процессуальных норм возникает и решается после изменения материально-правовых норм, поскольку процесс — это форма жизни материального закона, способ защиты прав, предусмотренных материальными нормами.
Вопреки сложившемуся обыкновению последовательность изменения законодательства в отношении корпоративного управления оказалась иной. Как уже отмечалось, еще до изменения ГК РФ включены в АПК РФ и вступили в действие нормы о корпоративных спорах, об исках в защиту группы лиц. Можно полагать, что применение этих норм до изменения материально-правовых норм будет вызывать известные трудности.
Ряд положений Концепции предполагает расширение полномочий суда и по некоторым другим отношениям. В частности, в Концепции предполагается предоставить суду право при рассмотрении дел о взыскании убытков принять решение и определить размер возмещаемых убытков, если не доказан полностью тот размер убытков, о возмещении которого предъявлен иск.
Изменения полномочий суда касаются и положения Концепции по вопросу о признании договора незаключенным. Концепция исходит из того, что, когда речь идет о признании договора незаключенным, суду следует предоставить полномочия «исцелить» договор, восполнить по возможности недостающие в нем условия.
В действующем ГК РФ предусмотрен ряд исключительных правомочий суда, в том числе признать договор полностью или частично недействительным, признать недействующим нормативный акт либо недействительным ненормативный акт органа управления, отказать в удовлетворении требований истца, если эти требования основаны
на акте государственного или иного органа, не соответствующем законодательству.
Таких прав нет у органа, рассматривающего дела о защите гражданских прав в административном порядке или в ином досудебном либо внесудебном порядке. В связи с этим представляется целесообразным включение в АПК РФ норм о тех исключительных полномочиях, которые предоставляются суду ГК РФ или другими законами.
Проблемы судопроизводства по делам, возникающим из административных и иных публичных отношений
Одной из самых дискуссионных является проблема разрешения арбитражным судом дел, возникающих из административных и иных публичных отношений.
Арбитражная статистика показывает, что количество таких дел, рассматриваемых арбитражными судами, почти не уступает количеству дел по гражданско-правовым спорам.
В процессе проведения судебной реформы было внесено предложение о создании самостоятельных судов по рассмотрению дел из административных отношений (административных судов) и разработке и принятии административно-процессуального кодекса. Были разработаны проекты соответствующих законов, и проект закона об административных судах даже прошел первое чтение в Государственной Думе в начале 2000 г. Однако такое решение принято законодателем не было.
Административные суды были созданы в ряде стран еще в XIX в. Однако в США и ряде других стран установлен общий судебный порядок разрешения возможных дел из административных отношений, и такой порядок признан более прогрессивным. В некоторых других странах действует административная юстиция. Проблема административ-
ной юстиции как рассмотрения конфликтов граждан и организаций с государством специализированным административным органом широко обсуждалась в 20—30 гг. ХХ в. в СССР. Однако в 80-х гг. в СССР был введен судебный порядок защиты прав и интересов граждан, нарушаемых органами государства и органами местного самоуправления. После 1990 г. соответствующие дела рассматриваются как судами общей юрисдикции, так и арбитражными судами.
В настоящее время вопрос о порядке рассмотрения дел из публичных правоотношений является дискуссионным.
По мнению Председателя ВАС РФ, необходимо создать эффективную систему рассмотрения административных дел путем развития досудебного урегулирования споров. Этого можно добиться созданием, например, федеральной административной службы, которая стала бы своеобразным фильтром, способом «прореживания» дел, поступающих в суды, с одной стороны, и для облегчения рассмотрения этих споров и сокращения сроков их рассмотрения для сторон — с другой3. По существу речь идет о создании административной юстиции, т. е. о решении вопроса законности в административных отношениях чиновниками. Это было бы шагом назад от прогрессивной судебной системы. Такой порядок действительно может облегчить работу судам, но лишит граждан и организации доступна к быстрому правосудию. Позднее, в выступлении на Совете Федерацйии 21 сентября 2009 г., Председателем ВАС РФ было высказано предложение о создании судов по рассмотрению налоговых споров.
Председатель ВС РФ признал создание административных судов несвоевременным и нецелесообразным. По его мнению, для того, чтобы
3 См.: Доклад А. А. Иванова на VII Всероссийском съезде судей // Вестник ВАС РФ. 2009. № 1. С. 12.
уравнять перед лицом правосудия чиновников с обычными гражданами, должны быть введены особые процедуры в судах для споров гражданина с государством. Председатель ВС РФ отметил, что в зале суда простой человек заметно уступает государственным ведомствам, читай — бюрократам, их представляющим4. Таким образом, предпочтение им отдано сохранению общего судебного порядка.
В АПК РФ 1995 г. содержались отдельные нормы, отражающие особенности рассмотрения дел из административных отношений. В АПК 2002 г. уже был введен специальный раздел о производстве по делам, возникающим из административных и иных публичных отношений. Это дела об оспаривании нормативных и ненормативных актов (решений, действий) административных органов, должностных лиц, дела об административных правонарушениях и о взыскании в бюджет обязательных платежей и санкций. При этом законодателем принято важное решение, что дела из административных отношений рассматриваются по общим правилам искового производства с особенностями, установленными соответствующим разделом АПК РФ для дел из публичных отношений. Аналогично решен вопрос о рассмотрении административных дел в ГПК РФ. Отличие состоит лишь в том, что в ГПК РФ не включены нормы, регулирующие рассмотрение дел об административных правонарушениях, и суды общей юрисдикции должны руководствоваться нормами Кодекса об административных правонарушениях РФ (КоАП РФ). По существу был создан новый процессуальный кодекс, действующий параллельно с ГПК РФ, АПК РФ и УПК РФ.
Проблема рассмотрения дел из публичных правоотношений неразрывно связана не только с компетенцией арбитражных судов и судов об-
4 См.: РГ. 2009. 20 мая.
щей юрисдикции, но и с развитием системы процессуального законодательства.
В соответствии со ст. 12 ГК РФ обжалование актов государственных органов и органов местного самоуправления признано способом защиты гражданских прав, прежде всего от неправомерного административного вмешательства в рыночные отношения. В ст. 11 ГК РФ четко разграничены два способа защиты гражданских прав: судебный и административный. Возможность обжалования решений государственных органов и органов местного самоуправления в суд относится к судебному порядку защиты гражданских прав, гарантированному ст. 46 Конституции РФ. Согласно ст. 11 ГК РФ административный порядок защиты гражданских прав возможен лишь в случаях, предусмотренных законом. При этом любое решение, принятое административным органом, может быть обжаловано в суд.
В каком законе должны быть нормы о рассмотрении судом дел из административных отношений? Статистика за 2008 г. показывает, что более 40% дел, рассмотренных арбитражными судами, — это дела, возникающие из административных и иных публичных отношений с участием органов исполнительной власти, в том числе налоговых, таможенных, антимонопольных и иных административных органов, а также органов местного самоуправления. Одной из сторон в этих делах является государственный орган, орган местного самоуправления или иные органы, наделенные властными полномочиями, а предмет конфликта — управление экономикой. К этим делам относятся и дела о наложении арбитражными судами санкций за административные правонарушения в случаях, предусмотренных КоАП РФ и иными законами, в том числе НК РФ.
Поскольку рассмотрение дел, возникающих из гражданских и административных правоотношений, ре-
гулируется в основном нормами АПК РФ и ГПК РФ об исковом судопроизводстве, в отдельных главах этих кодексов определены лишь особенности рассмотрения таких дел. Нужно ли изымать эти нормы из АПК и ГПК и создавать новый кодекс об административном судопроизводстве, который будет обязателен как для суда общей юрисдикции, так и арбитражного суда? Проект Кодекса уже был подготовлен. В нем содержались те же правовые институты, что в АПК и ГПК, а нормы в основном дублировали нормы ГПК РФ и АПК РФ. В то же время в него были включены институты и понятия, не принятые в гражданском и арбитражном процессах и сближающие их с уголовным процессом.
Представляется, что рассмотрение судами дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, должно по-прежнему регулироваться АПК РФ и ГПК РФ, а не вновь создаваемым Кодексом об административном судопроизводстве.
Сочетание слов «административное» и «судопроизводство» едва ли оправдано. Понятие «административное судопроизводство», упомянутое в Конституции РФ, должно быть наполнено соответствующим содержанием. Важно четко разграничивать понятие судопроизводства по делам из административных отношений (административным делам) и административный способ разрешения конфликтов соответствующими органами исполнительной власти, т. е. разрешения дел в административном порядке. Судопроизводство — это процесс разрешения споров судебной властью. По своей природе оно не может быть административным.
Следовательно, особенности разрешения конфликтов в административных отношениях государственными судами должны быть по-прежнему отражены в нормах АПК РФ и ГПК РФ. В них уже единообразно решен вопрос о том, что об-
ращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых гражданских прав административными органами и органами местного самоуправления является не иском (требованием ко второй стороне гражданского правоотношения, заявленном в суде), а обращением организаций и граждан к суду о защите от незаконного административного вмешательства, оформленным в виде заявления.
И в том и в другом кодексах термин «иск» используется применительно к делам, связанным с гражданскими правоотношениями. В делах же, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, формой обращения в суд служит заявление. Таким образом, определено, что это не требование, предъявленное ко второй стороне конфликта, а обращение к суду заинтересованного лица с заявлением о защите нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в сфере управления, т. е. в отношениях, для которых характерны власть и подчинение, а не равенство сторон.
Необходимо отметить, что принципы состязательности и диспози-тивности, являющиеся основными принципами гражданского и арбитражного процессов, в делах из административных правоотношений существенно изменены. Нормами АПК РФ 2002 г. суды наделены рядом властных правомочий, не свойственных судам в исковом производстве. Во-первых, при рассмотрении дел из административных и иных публичных правоотношений суд, как правило, не связан доводами сторон; во-вторых, суд может по своей инициативе истребовать от государственных органов и органов местного самоуправления необходимые доказательства, признать обязательной явку в заседание представителей этих органов. При невыполнении таких требований суд вправе применить судебный штраф.
Такая трактовка принципов состязательности и диспозитивно-
сти в делах из административных и иных публичных правоотношений связана с задачей суда, с одной стороны, защитить права, законные интересы граждан, организаций и индивидуальных предпринимателей от необоснованного административного вмешательства, с другой — защитить общественные интересы и публичные интересы государства.
При рассмотрении таких дел едва ли можно говорить о равноправии сторон, если одной из сторон является орган власти и управления. АПК РФ исходит из того, что государственный суд, к которому лицо обратилось за защитой нарушенных или оспариваемых прав и интересов в сфере управления, должен активно способствовать защите прав организаций, граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, т. е. более слабой стороны в конфликте, и тем самым защите правопорядка в сфере экономики, а для этого ему должны быть предоставлены соответствующие правомочия. Такая задача в основном решена в АПК РФ: по существу, в нем появились нормы, не свойственные состязательному процессу
Создание самостоятельного кодекса, регулирующего рассмотрение судами дел из административных отношений, приведет как к повторению общих норм, так и к созданию неоправданных процессуальных различий. Проект кодекса об административном судопроизводстве эти опасения подтвердил.
Можно назвать ряд преимуществ регулирования судопроизводства по гражданским делам и делам, возникающим из административных и иных публичных отношений, соответственно нормами ГПК РФ и АПК РФ.
Во-первых, нормы о лицах (участниках процесса), их правах и обязанностях, о доказательствах, об обжаловании судебных актов и их исполнении являются общими для всех производств, применяемых в процессах.
Во-вторых, порядок принятия заявлений, подготовки дела к судебному разбирательству, порядок судебного заседания, принятия определений и решений применим как в исковом производстве, так и в производстве по делам из публичных правоотношений.
В-третьих, в практике встречается одновременное рассмотрение судом взаимосвязанных дел искового производства и производства из публичных правоотношений (например, требования о признании права собственности на здание и о признании недействительным акта регистрации права собственности на здание у лица, собственником не являющегося).
Сказанное приводит к выводу об отсутствии потребности в принятии кодекса об административном судопроизводстве, регулирующего производство в судах по делам из административных и иных публичных отношений и действующего параллельно с АПК РФ и ГПК РФ.
Приведенные доводы свидетельствуют и о нецелесообразности создания наряду с системой судов общей юрисдикции и арбитражных судов судов административных.
Рассмотрение судами дел, возникающих из административных и иных публичных отношений, является осуществлением правосудия, судопроизводством с применением общих принципов судопроизводства с особенностями, характерными для таких дел. Конечно, рассмотрение дел, возникающих из административных и иных публичных отношений, отличается от рассмотрения дел по спорам из гражданских отношений в связи с разной правовой природой этих отношений. Как уже отмечалось, некоторые правомочия суда, принцип состязательности при рассмотрении дел из административных отношений определены в АПК РФ иначе, чем по делам из гражданских отношений. Однако особенности не столь значительны, чтобы обособить судопроизводство по этим категориям дел в разных судах.
Организационно рассмотрение дел из отношений, различающихся по правовой природе, возможно путем либо создания разных коллегий, специализирующихся на рассмотрении конкретной категории дел, либо создания в системах судов общей юрисдикции или арбитражных судов отдельных (обособленных) судов, в частности налоговых судов, рассматривающих налоговые дела.
В настоящее время для рассмотрения дел из административных отношений образованы специализированные коллегии (составы) судей. Такой способ специализации представляется более целесообразным, чем образование специальных судов. Не следует забывать, что для создания параллельных судов первой инстанции во всех субъектах Российской Федерации потребуются значительные средства и существенное изменение состава судей.
Соотношение норм АПК РФ и КоАП РФ
В КоАП РФ включены нормы, единообразно регулирующие деятельность как судей (не судов), так и административных органов и должностных лиц по применению санкций за административные правонарушения и порядок их осуществления. Такое регулирование не соответствует Конституции РФ, в ст. 10 которой определено, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Суды являются органами правосудия, осуществляющими судебную власть. Сущность и формы деятельности, присущие административным органам, их должностным лицам, пресекающим административные правонарушения и применяющим санкции, иные, поскольку они являются органами исполнительной власти, т. е. относятся к иной ветви власти. Едва ли возможно единообразное регулирование деятельности органов разных ветвей власти.
Порядок применения санкций к правонарушителям административными органами и должностными лицами может определяться нормами об административном производстве (административным процессом). Процессуальные же нормы об арбитражном и гражданском судопроизводстве по делам, возникающим из административных правонарушений, рассматриваемым судами, должны быть сосредоточены в процессуальных кодексах — АПК РФ и ГПК РФ и изъяты из КоАП РФ, так как судопроизводство по делам, возникающим в связи с административными правонарушениями, является осуществлением правосудия, а не административным процессом.
Включение в КоАП РФ процессуальных норм, регулирующих деятельность суда, размывает гражданский и арбитражный процессы, затрудняет осуществление правосудия. В КоАП использованы понятия и термины, не соответствующие процессуальным нормам.
КоАП РФ, регулирующий производство по делам, рассматриваемым в административном порядке, должен иметь свою сферу применения, не касающуюся осуществления правосудия.
В соответствии с п. 3 ст. 30.1 КоАП РФ постановления по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуются в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством. Нормы АПК РФ о рассмотрении таких дел, если можно так сказать, «облагородили» процесс по делам об административных правонарушениях. Однако сроки рассмотрения этих дел арбитражным судом, сроки обжалования решений суда определены в АПК РФ применительно к срокам, установленным КоАП РФ. Сроки же в КоАП РФ рассчитаны на граждан и районные суды общей юрисдикции и затрудня-
ют производство в арбитражных судах субъектов федерации, усложняют действия лиц, привлеченных к ответственности.
Видимо, в нормах АПК РФ о сроках возбуждения, рассмотрения дел об административных правонарушениях и сроках обжалования решений должны быть учтены система арбитражных судов и их территориальное размещение.
Сближение арбитражного процессуального и гражданского процессуального законодательства. Перспективы развития арбитражного процессуального законодательства
Законодательство об арбитражном процессе является одной из отраслей процессуального законодательства наряду с гражданским процессуальным и уголовным процессуальным законодательством.
Еще в 1920 г. В. А. Рязановским была высказана и обоснована доктрина единства судебного права, объединяющего нормы гражданско-процессуального, уголовно-процессуального и административно-процессуального законодательства5. Доктрина судебного права не раз обсуждалась в литературе. В последнее время мотивы создания судебного права как единой отрасли права были приведены в работах Э. М. Мурадьян6.
В качестве одного из особо значимых доводов против возможности образования такой правовой отрасли В. В. Скитович приводит различие правовой природы норм материально-правовых отраслей, нарушение которых требует судебного вмешательства7. С этим доводом сле-
5 См.: Рязановский В. А. Единство процесса. М., 1996.
6 См.: Мурадьян Э. М. Судебное право (в контексте трех процессуальных кодексов). М., 2003.
7 См.: Скитович В. В. Концепция судебно-
го права: опыт критического переосмысливания // Проблемные вопросы гражданского и арбитражного процессов. М., 2008.
дует согласиться. Но он не применим при решении проблемы объединения в одном нормативном акте Гражданского процессуального и Арбитражного процессуального кодексов, так как большинство дел, рассмотрение которых попадает в орбиту судов общей юрисдикции и арбитражных судов, имеет общую правовую основу8.
Сегодня объединению гражданского и арбитражного процессов препятствуют и различия двух судебных систем. Как уже отмечалось, традиционно в течение многих десятилетий разрешение имущественных споров между юридическими лицами было обособлено от разрешения споров с участием граждан. Несмотря на общность правовой природы большинства споров, рассматриваемых судами общей юрисдикции и арбитражными судами, характер отношений, возникающих в предпринимательской деятельности, значимость быстрого и правосудного разрешения сложных конфликтов в сфере экономики обусловили самостоятельность арбитражной судебной системы, особенности процессуальной формы их деятельности.
Вместе с тем нормы об основных принципах судопроизводства в судах
8 Проблема возможности создания единого гражданского процессуального кодекса является дискуссионной. Самостоятельность арбитражного процессуального законодательства, отсутствие необходимости такого решения, невозможность без изменения Конституции РФ перехода к единому процессуальному кодексу обосновывает Т. Е. Абова. Противоположная точка зрения и предложения о едином процессуальном акте высказаны Т. В. Сахновой (см.: Абова Т. Е. Арбитражное и процессуальное право в системе права России // Современная доктрина гражданского, арбитражного процесса и исполнительного производства. Теория и практика. М., 2004. С. 13; Сахнова Т. В. О концепции гражданского процесса и процессуального законодательства. Там же. С. 77).
общей юрисдикции и арбитражных судах во многом совпадают. Заметна тенденция дальнейшего сближения двух ветвей процесса, в рамках которых рассматриваются гражданско-правовые споры и осуществляется судебный контроль за законностью властных актов, в том числе и в сфере экономики. Такое сближение, с одной стороны, позволяет вводить как в гражданский, так и в арбитражный процесс нормы, прошедшие проверку в практике судов, устанавливать единообразные нормы, с другой — требует на данном этапе развития более четкого разграничения подведомственности споров судам общей юрисдикции и арбитражным судам, отражения в нормах каждого из процессов объективно существующих различий, вытекающих из характера споров, рассматриваемых этими судами.
Близость гражданского и арбитражного процессов позволила принять ряд законов, содержащих общие нормы, регулирующие эти процессы. Прежде всего это Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации», федеральные законы «О статусе судей в Российской Федерации», «О судебных приставах» и «Об исполнительном производстве». Вместе с тем в названных законах содержатся нормы, отражающие особенности каждого из процессов.
Можно полагать, что дальнейшее развитие системы арбитражных судов и судов общей юрисдикции, сближение процессуального законодательства должны в будущем привести к созданию в России единой системы судов с выделением соответствующих коллегий, к разработке единого гражданского процессуального кодекса.
Понятия, основополагающие процессуальные нормы институтов, которые близки по смыслу и духу, должны быть общими (о соучастии, о правопреемстве, о производстве по делам из административных правоотношений) и определяться одним процессуальным актом. В то же вре-
мя в этом акте будут отражены особенности, обусловленные характером дел, рассматриваемых в настоящее время в рамках гражданского и арбитражного процессов. Для таких изменений нужны длительные сроки.
Повышение роли судебной власти в обеспечении защиты гражданских прав позволяет назвать ряд положений, которые уже могут быть использованы для сближения арбитражного процессуального законодательства с гражданским процессуальным законодательством.
Статья 47 ГПК РФ предусматривает основания участия в деле государственных органов, органов местного самоуправления для дачи заключения по делу и порядок их вступления в процесс в случаях, предусмотренных законом. К сожалению, норма подобного содержания в АПК РФ не включена. Арбитражная судебная практика допускает участие этих органов в процессе, если такое участие предусмотрено законом9. Однако отсутствие такой нормы в ГПК РФ не позволяет определить правовой статус такого участника и оставляет допуск в процесс органов государственной власти и местного самоуправления на усмотрение суда. Представляется необходимым дополнение АПК РФ нормой об участии органов государственной власти и местного самоуправления в судопроизводстве для дачи заключения по делу.
В отличие от ГПК РФ в АПК РФ отсутствует норма, предусматривающая право суда отказать в принятии искового заявления в случае, если заявление не подлежит рассмотрению в порядке арбитражного судопроизводства, поскольку
9 В постановлении от 30 июня 2008 г. № 30 Пленум ВАС РФ даже рекомендовал судам извещать антимонопольные органы о делах, связанных с нарушением или применением Федерального закона «О защите конкуренции», но не определил статуса этих органов в процессе (Вестник ВАС РФ. 2008. № 8).
оно должно рассматриваться и разрешаться в ином судебном порядке (ст. 134 ГПК РФ). Таким образом, вопрос о подведомственности не решается арбитражным судом при приеме искового заявления (заявления).
Лишение арбитражного суда правомочия отказать в приеме неподведомственного суду заявления (такое полномочие было у суда прежде) обосновывают обычно тем, что такая норма обеспечивает доступность правосудия. Между тем арбитражная практика испытывает большие трудности10. Отсутствие возможности отказать в приеме неподведомственного арбитражному суду спора означает, что дело по принятому заведомо не подведомственного арбитражному суду спору будет прекращено в первом судебном заседании. Тем самым на длительное время задерживается разрешение спора и защита нарушенных гражданских прав.
Целесообразно возвратить арбитражному суду правомочия по отказу в принятии неподведомственного ему иска (заявления).
В гражданском процессе возможно использование институтов арбитражного процесса. Так, ставится вопрос о создании в судах общей юрисдикции апелляционной инстанции11. Пока апелляционное
10 Негативно оценивает ситуацию с ликвидацией в арбитражном процессе института отказа в принятии неподведомственного иска И. В. Решетникова, считая, что суды оказались заложниками этой ситуации (см.: Решетникова И. В. Перспектива развития гражданского процессуального законодательства // Журнал российского права. 2008. № 11. С. 20).
11 На необходимость создания апелляционной инстанции в судах общей юрисдикции обращено внимание в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (РГ. 2009. 13 нояб.).
производство существует в судах общей юрисдикции только для рассмотрения жалоб на решения мировых судей. С учетом практики арбитражных судов ввести апелляционную инстанцию в гражданский процесс можно будет уже в ближайшее время.
Изменения процессуальных кодексов, совершенствование процессуального законодательства будут способствовать защите гражданских прав, а также прав и интересов организаций и граждан во взаимоотношениях с органами государственной власти и органами местного самоуправления.
При этом важнейшей задачей в развитии арбитражного законодательства является обеспечение его стабильности в сочетании с принятием лишь объективно обусловленных изменений.
Библиографический список
Абова Т. Е. Арбитражное и процессуальное право в системе права России // Современная доктрина гражданского, арбитражного процесса и исполнительного производства. Теория и практика. М., 2004.
Мурадьян Э. М. Судебное право (в контексте трех процессуальных кодексов). М., 2003.
Решетникова И. В. Перспектива развития гражданского процессуального законодательства // Журнал российского права. 2008. № 11.
Рязановский В. А. Единство процесса. М., 1996.
Сахнова Т. В. О концепции гражданского процесса и процессуального законодательства // Современная доктрина гражданского, арбитражного процесса и исполнительного производства. Теория и практика. М., 2004.
Скитович В. В. Концепция судебного права: опыт критического переосмысливания // Проблемные вопросы гражданского и арбитражного процессов. М., 2008.
