CC BY
54ОБГОЛЬЦ Сергей Алексеевич,
Аспирант кафедры конституционного и муниципального права Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА),
Россия, Москва, e-mail: SergeiObholts@yandex. ru
Научный руководитель: ТАЕВА Наталья Евгеньевна,
профессор, доктор юридических наук, е-mail: mail@law-books.ru
ПОРУЧЕНИЯ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК СПОСОБ РЕАЛИЗАЦИИ СКРЫТЫХ ПОЛНОМОЧИЙ
Аннотация. В отечественной правовой науке остается спорным и обсуждаемым проблема легализации и реализации скрытых полномочий Президента Российской Федерации. В настоящее время на конституционном уровне получил закрепление такой акт Президента РФ, как поручения. Институт поручений Президента Российской Федерации сегодня активно развивается. Целью работы является изучение и установление связи института скрытых полномочий Президента Российской Федерации и поручений Президента Российской Федерации. Автором статьи анализируются примеры скрытых полномочий в принимаемых Президентом Российской Федерации поручениях. В статье делается вывод о том, что поручения Президента РФ являются эффективным инструментом, способом реализации его скрытых полномочий. Таким образом, в работе устанавливается корреляция между скрытыми полномочиями главы государства с издаваемыми им поручениями.
Ключевые слова: Президент РФ, глава государства, скрытые полномочия, поручения, указ, распоряжение, Конституция РФ, конституционное право, полномочия Президента РФ; правовая природа поручений, государственный орган.
OBGOLTS Sergey Alekseevich,
Postgraduate student of the Department of Constitutional
and Municipal Law Moscow State Law University named after O.E. Kutafin,
Russia, Moscow
Supervisor: TAEVA Natalya Evgenievna,
Professor, Doctor of Law
INSTRUCTIONS OF THE PRESIDENT OF THE RUSSIAN FEDERATION AS A WAY TO IMPLEMENT HIDDEN POWERS
Annotation. In the domestic legal science, the problem of legalization and implementation of the hidden powers of the President of the Russian Federation remains controversial and debated. Currently, such an act of the President of the Russian Federation as instructions has been consolidated at the constitutional level. The Institute of instructions of the President of the Russian Federation is actively developing today. The purpose of the work is to study and establish the connection between the institute of hidden powers of the President of the Russian Federation and the instructions of the President of the Russian Federation. The author of the article analyzes examples of hidden powers in the instructions adopted by the President of the Russian Federation. The article concludes that the instructions of the President of the Russian Federation are an effective tool, a way to implement his hidden powers. Thus, the work establishes a correlation between the hidden powers of the head of state and the instructions issued by him.
Key words: President of the Russian Federation, head of state, hidden powers, instructions, decree, order, Constitution of the Russian Federation, constitutional law, powers of the President of the Russian Federation; legal nature of instructions, state body.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 4 • 2023
DOI: 10.24412/2076-1503-2023-4-126-131 NIION: 2018-0076-4/23-241 MOSURED: 77/27-023-2023-4-241
Поручения Президента Российской Федерации как способ реализации скрытых полномочий
Институт скрытых полномочий Президента Российской Федерации остается одним из обсуждаемых вопросов среди отечественных конституционалистов. Конституция Российской Федерации определяет широкие полномочия Президента Российской Федерации во взаимодействии с иными органами государственной власти Российской Федерации, во внешней политике и международных отношениях, в решении вопросов гражданства, в законодательном процессе, полномочия во взаимодействии с органами государственной власти субъектов РФ. Конституцией РФ установлен статус Президента Российской Федерации как главы государства и на него возложены обязанности гаранта прав и свобод человека и гражданина, а также главного субъекта государственного управления, определяющего основные направления внутренней и внешней политики (ст. 80). При этом возникает вопрос о достаточности четко установленных Конституцией РФ полномочий Президента Российской Федерации для реализации статуса главы государства, а также о границах их установления.
Стоит отметить, что все полномочия Президента Российской Федерации завязаны на конституционной природе статуса Президента Российской Федерации. Его статус обобщен формулировкой статьи 80 Конституции Российской Федерации [1]. Согласно этой статьи, президент РФ является главой государства. В связи с этим, Олег Емельянович Кутафин выделял два качества, отражающих сущность главы государства: как органа государства и как высшего должностного лица
Полномочия Президента Российской Федерации широки и направлены на реализацию статуса главы государства. Ученые по-разному подходят к вопросу об их классификации. Так, О.Е. Кутафин называл следующие группы полномочий Президента РФ: формирование иных федеральных и региональных органов государственной власти, обеспечение взаимодействия органов государственной власти, определение основных направлений внутренней и внешней политики государства, участие в федеральном законодательном процессе, а также полномочия в области внешней политики, обороны и обеспечения безопасности государства [2].
В.Е. Чиркин классифицировал полномочия Президента Российской Федерации по представительству народа внутри страны и во внешней политике, формированию государственных органов власти, защите основ конституционного строя, полномочия в сфере определения правового ста-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 4 • 2023
туса личности, по участию в деятельности всех трех ветвей власти [3]. Важно отметить, что по конституционному содержанию участия Президента Российской Федерации в деятельности трех ветвей власти, его полномочия связаны в первую очередь с организационными вопросами, не вмешиваясь в прямую деятельность законодательной власти и, тем более, не участвуя в осуществлении правосудия судебной властью, например, при осуществлении помилования (конституционно-закрепленного полномочия главы государства).
A. Н. Кокотов разделил полномочия Президента РФ на его полномочия как главы государства и как фактического главы исполнительной власти [4]. Можно согласиться с тем, что объем полномочий Президента РФ в деятельности исполнительной власти может посоперничать с его полномочиями в иных сферах. Президент прямо участвует в формировании органов исполнительной власти, осуществляет общее руководство исполнительной властью и вправе отправить в отставку Правительство РФ - воплощение исполнительной власти этой властной триады государства.
B.В. Комарова применяет два методологических подхода к пониманию конституционного статуса Президента Российской Федерации: содержательный и функциональный. К содержательной части конституционного статуса президента В.В. Комарова относит определение места президента в системе органов государственной власти, основные направления его деятельности, выражающие общественное назначение президентской власти; функциональная часть включает в себя перечень его конституционных полномочий [5]. Функциональную часть ученый связывает с реализацией полномочий Президента Российской Федерации. Она определяет ее как ключевой элемент конституционно-правового статуса Президента Российской Федерации, потому как посредством своих полномочий глава государства вступает в правоотношения с иными субъектами публичной власти, гражданами [6].
Полномочия Президента Российской Федерации рассматривалось и в работах С.А. Авакьяна [7], Л.А. Окунькова [8], А.М. Осавелюка [9], А.В. Щипанова [10], В.О. Лучина [11], Е.А. Абаевой [12], М.А. Краснова [13], В.А. Зуйкова [14] и других. Во всех указанных работах ученых в той или иной степени затрагивается институт скрытых полномочий главы государства.
Источниками скрытых полномочий, как правило, являются абстрактно сформулированные нормы Конституции Российской Федерации, нормы федеральных конституционных законов и федеральных законов, подзаконных нормативных актов [15] и, конечно, практика Конституционного
Суда РФ. Вместе с тем, важным является вопрос о юридическом механизме, способе их реализации? Представляется, что Президент РФ реализует свои скрытые полномочия эффективнее всего в конкретных случаях государственного управления через издание поручений. В связи с этим, предлагается рассмотреть принятие поручений Президента Российской Федерации как одного из способов реализации его скрытых полномочий.
Сегодня об особой роли поручений Президента РФ можно говорить после поправок в Конституцию РФ 2020 года. Согласно части 1 статьи 115 Конституции РФ, Правительство РФ во исполнение поручений Президента РФ издает постановления и распоряжения. Статья 113 Конституции РФ устанавливает персональную ответственность Председателя Правительства Российской Федерации за исполнение поручений Президента Российской Федерации. В данных статьях поручения Президента РФ поставлены в один ряд с указами и распоряжениями.
В открытом письме Администрации Президента РФ от 10 января 2018 года № А26-01-ЗИ-118025191 сообщается, что поручения не являются нормативно-правовым актом, не подлежат обязательному опубликованию и направляются лишь должностным лицам, которым адресованы [16]. Так, в сравнении с поручениями, Указы Президента Российской Федерации издаются строго в рамках Конституции РФ, с оговоркой на расширенный круг полномочий за счет формулировок статьи 80 Конституции Российской Федерации, закрепляющей функции главы государства. Распоряжения принимаются по организационным и кадровым вопросам, по вопросам работы Администрации Президента Российской Федерации. Поручения же не имеют нормативного содержания, не имеют ограничений по сфере ведения. Как следует из письма Администрации Президента РФ от 10 января 2018 года № А26-01-ЗИ-118025191, поручения Президента Российской Федерации относятся к служебным документам. Президент РФ может адресовать поручение органам представительной или судебной власти, однако, такое поручение по своей сути будет рекомендацией, что обычно и отмечается в самом поручении. Поручение отличается от распоряжения и в случае невыполнения органом государственном власти поручения, это не влечет за собой каких-либо конкретно установленных законом последствий. Однако, в случае систематического невыполнения органами государственной власти поручений Президента Российской Федерации, думается, что данные органы могут быть подвержены последствиям установленным статьей 83 Конституции Российской Федерации (отставка, освобождение от должности).
Таким образом, сегодня нельзя назвать поручения формально-юридическим источником закрепления (или легализации) скрытых полномочий. По своей природе поручение Президента Российской Федерации направлено на реализацию статуса главы государства, определенного статьей 80 Конституции Российской Федерации, что позволяет, с нашей точки зрения, говорить об этом институте, как о некоем инструменте, способе реализации скрытых полномочий главы государства.
Природу поручений Президента Российской Федерации сегодня активно изучают правоведы-конституционалисты. В.Е. Зорькин пишет, что анализ нормативно-правовых актов в области государственного управления позволяет охарактеризовать поручения Президента РФ как инструмент реализации его полномочий. По его мнению, поручения обладают такими же юридическими свойствами, как Указы и распоряжения Президента РФ. Они носят подзаконный характер, занимают подчиненное по отношению к Конституции РФ и законам место в иерархии нормативных правовых актов [17]. Несколько иная позиция по проблематике правовой природы поручений Президента РФ у Я.Ю. Старцева. Он считает, что относить поручения к нормативным актам, правовым актам или же к неправовым актам нельзя. По его мнению, институт поручений просто существует как данность [18]. В противоположность этой позиции, А.Н. Артамонов полагает, что поручения Президента РФ, оформляемые в качестве самостоятельного документа, обладают всеми признаками ненормативного правового акта. А.Н. Артамонов обращает внимание на то, что поручения обращены к конкретным органам государственной власти, поэтому не могут устанавливать каких-либо общих правил поведения. Поручения содержат односторонние властные предписания, которые, по мнению автора, обязательные для исполнения, а их действие всегда является однократным. Он также учитывает, что содержание поручений носит неопределенно широкий характер, а процедура их издания менее формализована, чем издание Указов и распоряжений. А.Н. Артамонов делает вывод, что поручения выступают в качестве эффективного инструмента президентской политики [19].
Стоит рассмотреть отдельные примеры скрытых полномочий Президента РФ, реализуемые им в поручения. Из последующих примеров можно будет увидеть, что через поручения Президент Российской Федерации участвует в любой сфере государственного управления, что еще раз подчеркивает их служебную, инструментальную природу. Так, например, в Перечне поручений от 15 июля 2021 года Президент РФ установил для
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 4 • 2023
Правительства Российской Федерации обязанность обеспечить направление дополнительных средств в размере 50 млрд. рублей на реализацию мероприятий по развитию и модернизации общественного транспорта и 30 млрд. рублей на реализацию мероприятий по ремонту автомобильных дорог регионального и местного значения [20]. Согласно Конституции РФ, федеральный бюджет находится в ведении Правительства РФ в части его разработки и исполнения, а в ведении Государственной Думы РФ - утверждение федерального бюджета в форме закона. Президент РФ осуществляет общее руководство Правительством Российской Федерации. Но это расплывчатое определение не дает нам возможности утверждать, что Президент РФ участвует в исполнении федерального бюджета. Таким образом, данный пример отражает скрытое полномочие Президента РФ - участие в бюджетных правоотношениях в части определения направлений использования бюджетных средств.
В перечне поручений по итогам заседания Совета по развитию гражданского общества и правам человека от 7 декабря 2023 года Президент Российской Федерации поручил рассмотреть вопросы об установлении оборотных штрафов в отношении компаний, допускающих утечку персональных данных, усилении ответственности за их незаконный оборот и иные нарушения законодательства в области персональных данных [21]. В данном примере можно утверждать, что Президент РФ выступает как гарант прав и свобод гражданина и человека, стремится защитить персональные данные и участвует в установлении мер юридической ответственности (разработке новых штрафов и усилении ответственности). Таким образом, Президент РФ осуществляет полномочия, прямо не предусмотренные за ним на конституционном уровне.
Пунктом 4 перечня поручений по итогам конференции «Путешествие в мир искусственного интеллекта» от 29 января 2022 г. Президент РФ поручает, в том числе мэру Москвы Собянину С.С. и губернатору Московской области Воробьеву А.Ю., обеспечить реализацию мер, направленных на переход системы государственной власти на федеральном и региональном уровнях к модели управления на основе автоматического сбора и анализа данных с использованием информационных платформ [22]. Представленный пример показывает возможность Президента РФ руководить действиями глав субъектов РФ. Скрытое полномочие - руководство деятельностью субъектов Российской Федерации.
В перечне поручений по итогам пленарного заседания международного форума «Российская энергетическая неделя» от 12 октября 2022 года
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 4 • 2023
Президент Российской Федерации В.В. Путин поручил Председателю Правительства Российской Федерации М.В. Мишустину и Председателю Правления и заместителю председателя Совета директоров ПАО «Газпром» А.Б. Миллеру принять необходимые решения для обеспечения в газифицированных населенных пунктах технологического присоединения газоиспользующего оборудования медицинских организаций государственной и муниципальной систем здравоохранения (поликлиник, больниц, фельдшерско-акушерских пунктов) к газораспределительным сетям (при наличии потребности в таком присоединении) без привлечения средств этих организаций [23]. Обратим внимание, что ПАО «Газпром» не является органом государственной власти, что не мешает Президенту Российской Федерации дать юридическому лицу поручение. Скрытое полномочие -руководство юридическими лицами с государственным участием.
Таким образом, можно сделать вывод о важной роли поручений Президента Российской Федерации в реализации его скрытых полномочий и рассматривать их как один из способов их реализации. Сейчас, когда институт поручений быстро развивается, что подтверждается включением поручений как актов главы государства в Конституцию Российской Федерации, можно наблюдать одновременно и усиление возможностей Президента Российской Федерации в государственном управлении. Этому всемерно способствуют и обобщенные формулировки Конституции РФ, согласно которым Президент Российской Федерации - «гарант прав и свобод человека и гражданина», «определяет основные направления внутренней и внешней политики», «осуществляет общее руководство Правительством Российской Федерации». В совокупности с неопределенной природой поручения, можно осуществлять решение поручениями Президента РФ рактически любой проблемы государства и это не будет противоречить Конституции Российской Федерации.
Список литературы:
[1] Кутафин О. Е. Глава государства: монография. - М.: Проспект, 2013. - С. 321
[2] Кутафин О. Е. Указ. соч. С. 426—489.
[3] Чиркин В. Е. Глава государства. - М.: Норма: Инфра-М, 2010. - С 112.
[4] Кокотов А. Н. Конституционное право России: курс лекций. - М.: Проспект: Велби,2008. - С. 156.
[5] Комарова В. В., Магомедов Ш. Б. Глава государства, региона Российской Федерации. - М., 1999. - С. 15-17.
[6] Комарова В.В. Скрытые полномочия Президента России: вопросы теории и практики //
Вестник Университета имени О. Е. Кутафина. 2018. №6 (46) - С. 16
[7] Современные проблемы организации публичной власти : монография / рук. авт. колл. и отв. ред.: д. ю. н., профессор С. А. Авакьян. - М. : Юстицинформ, 2014. - С. 9.
[8] Окуньков Л. А Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. - М. : Норма, Инфра-М, 1996. - С. 36—54.
[9] Осавелюк А. М. Конституционное право зарубежных стран. - М.: Юнити-Дана, 2012. - С. 17.
[10] Щипанов А. В. Полномочия Президента Российской Федерации: варианты классификаций // Российский юридический журнал. 2009. № 6. - С. 232—235
[11] Лучин В. О. Указное право в России. - М.,
1996.
[12] Абаева Е. А. Конституционализация скрытых президентских полномочий // Конституционные идеалы и ценности в практической демократии : материалы и доклады Между-нар. науч.-практ. конференции. Самара, 2017. - С. 168.
[13] Краснов М. А. Статус главы государства как элемент авторитарного потенциала президента // Государство и право. 2015. № 1. - С. 14, 15.
[14] Зуйков В. А. Политика в рамках права: правила игры для Президента // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 2. - С. 25—31.
[15] Комарова В.В. Скрытые полномочия Президента России: вопросы теории и практики // Вестник Университета имени О. Е. Кутафина. 2018. №6 (46). - С.17
[16] Письмо Администрации Президента России от 10 января 2018 года No А26-01 -ЗИ-118025191// Перечень поручений по итогам совещания с членами Правительства • Президент России (kremlin.ru) (дата обращения - 28.03.2023)
[17] Зорькин В.Е. Ежегодные Послания Федеральному Собранию Российской Федерации - как акт Президента Российской Федерации // Юридическая мысль. 2011. No 2.
[18] Startsev I. Les instructions du Président de la Russie. Analyse d'un instrument d'action discrétionnaire //Revue d'études comparatives Est-Ouest. 2000. Vol. 31. No. 2
[19] Артамонов А.Н. Поручение Президента как правовой акт // Вестник БГУ. 2020. №3 (45). -С.150
[20] Поручение Президента РФ от 2 мая 2021 г. N Пр-753 «Перечень поручений по реализации Послания Президента Федеральному Собранию» // http://www.kremlin.ru/acts/ assignments/orders (дата обращения - 28.03.2023)
[21] Перечень поручений по итогам заседания Совета по развитию гражданского общества и правам человека (утв. Президентом РФ 28.01.2021
N Пр-133) // http://www.kremlin.ru/acts/assignments/ orders/70349 (дата обращения - 28.03.2023)
[22] Перечень поручений по итогам конференции «Путешествие в мир искусственного интеллекта» (утв. Президентом РФ 29.01.2023 N Пр-172) // http://www.kremlin.ru/acts/assignments/ orders/70418 (дата обращения - 28.03.2023)
[23] Перечень поручений по итогам пленарного заседания международного форума «Российская энергетическая неделя» (утв. Президентом РФ 30.10.2022 N Пр-2067) // http://www.kremlin.ru/ acts/assignments/orders/69722 (дата обращения -28.03.2023)
Spisok literatury:
[1] Kutafin O. E. Glava gosudarstva: mono-grafiya. - M.: Prospekt, 2013. - S. 321
[2] Kutafin O. E. Ukaz. soch. S. 426—489.
[3] CHirkin V. E. Glava gosudarstva. - M.: Norma: Infra-M, 2010. - S 112.
[4] Kokotov A. N. Konstitucionnoe pravo Rossii: kurs lekcij. - M.: Prospekt: Velbi,2008. - S. 156.
[5] Komarova V. V., Magomedov SH. B. Glava gosudarstva, regiona Rossijskoj Federacii. - M., 1999. - S. 15-17.
[6] Komarova V.V. Skrytye polnomochiya Prezi-denta Rossii: voprosy teorii i praktiki // Vestnik Univer-siteta imeni O. E. Kutafina. 2018. №6 (46) - S. 16
[7] Sovremennye problemy organizacii publich-noj vlasti : monografiya / ruk. avt. koll. i otv. red.: d. yu. n., professor S. A. Avak'yan. - M. : YUsticinform, 2014.-S. 9.
[8] Okun'kov L. A Prezident Rossijskoj Federacii. Konstituciya i politicheskaya praktika. - M. : Norma, Infra-M, 1996. - S. 36—54.
[9] Osavelyuk A. M. Konstitucionnoe pravo zarubezhnyh stran. - M.: YUniti-Dana, 2012. - S. 17.
[10] SHCHipanov A. V. Polnomochiya Prezi-denta Rossijskoj Federacii: varianty klassifikacij // Rossijskij yuridicheskij zhurnal. 2009. № 6. - S. 232— 235
[11] Luchin V. O. Ukaznoe pravo v Rossii. - M.,
1996.
[12] Abaeva E. A. Konstitucionalizaciya skrytyh prezidentskih polnomochij // Konstitucionnye idealy i cennosti v prakticheskoj demokratii : materialy i doklady Mezhdu-nar. nauch.-prakt. konferencii. Samara, 2017. - S. 168.
[13] Krasnov M. A. Status glavy gosudarstva kak element avtoritarnogo potenciala prezidenta // Gosudarstvo i pravo. 2015. № 1. - S. 14, 15.
[14] Zujkov V. A. Politika v ramkah prava: pravila igry dlya Prezidenta // Konstitucionnoe i munici-pal'noe pravo. 2010. № 2. - S. 25—31.
[15] Komarova V.V. Skrytye polnomochiya Prezidenta Rossii: voprosy teorii i praktiki // Vestnik
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 4 • 2023
Universiteta imeni O. E. Kutafina. 2018. №6 (46). -S.17
[16] Pis'mo Administracii Prezidenta Rossii ot 10 yanvarya 2018 goda No A26-01-ZI-118025191// Perechen' poruchenij po itogam soveshchaniya s chlenami Pravitel'stva • Prezident Rossii (kremlin.ru) (data obrashcheniya - 28.03.2023)
[17] Zor'kin V.E. Ezhegodnye Poslaniya Feder-al'nomu Sobraniyu Rossijskoj Federacii - kak akt Prezidenta Rossijskoj Federacii // YUridicheskaya mysl'. 2011. No 2.
[18] Startsev I. Les instructions du Président de la Russie. Analyse d'un instrument d'action discrétionnaire //Revue d'études comparatives Est-Ouest. 2000. Vol. 31. No. 2
[19] Artamonov A.N. Poruchenie Prezidenta kak pravovoj akt // Vestnik BGU. 2020. №3 (45). -S.150
[20] Poruchenie Prezidenta RF ot 2 maya 2021 g. N Pr-753 «Perechen' poruchenij po realizacii
Poslaniya Prezidenta Federal'nomu Sobraniyu» // http://www.kremlin.ru/acts/assignments/orders (data obrashcheniya - 28.03.2023)
[21] Perechen' poruchenij po itogam zase-daniya Soveta po razvitiyu grazhdanskogo obsh-chestva i pravam cheloveka (utv. Prezidentom RF 28.01.2021 N Pr-133) // http://www.kremlin.ru/acts/ assignments/orders/70349 (data obrashcheniya -28.03.2023)
[22] Perechen' poruchenij po itogam konferencii «Puteshestvie v mir iskusstvennogo intellekta» (utv. Prezidentom RF 29.01.2023 N Pr-172) // http://www. kremlin.ru/acts/assignments/orders/70418 (data obrashcheniya - 28.03.2023)
[23] Perechen' poruchenij po itogam plenar-nogo zasedaniya mezhdunarodnogo foruma «Rossi-jskaya energeticheskaya nedelya» (utv. Prezidentom RF 30.10.2022 N Pr-2067) // http://www.kremlin.ru/ acts/assignments/orders/69722 (data obrashcheniya - 28.03.2023)
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 4 • 2023
