CC BY
111ПРАВО
УДК 342.06
ИМПЛИЦИТНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
А.Л. Бредихин Санкт-Петербургский университет МВД России
В настоящей статье автор рассматривает феномен имплицитных полномочий Президента Российской Федерации, т.е. скрытых либо неявно выраженных в законодательстве, основанных на особом статусе Президента РФ и его роли в системе разделения властей. Автор отмечает, что имплицитные полномочия были фактически признаны практикой Конституционного Суда РФ в 1995-1996 гг., но в настоящее время возможность их законодательного воплощения маловероятна ввиду существенного развития нормативной базы.
Ключевые слова: Президент РФ, имплицитные полномочия, законодательство, органы власти, разделение властей, Конституция.
В правовой науке существует термин «имплицитные полномочия» (скрытые, неявные), который означает, что тот или иной орган государственной власти в своей деятельности фактически может принимать то или иное решение или властное распоряжение вне прямо закрепленных полномочий, но которое по умолчанию должно быть исполнено.
Президент Россий занимает особое место в системе власти Российской Федерации и по своей сути должность Президента РФ относится к исполнительной власти, которую он и возглавляет. Вместе с тем, в России существует должность Председателя Правительства Российской Федерации, который исходя из логики закона и является руководителем исполнительной власти, но Председатель Правительства РФ фактически подотчетен Президенту РФ. Согласно ст. 83 Конституции Российской Федерации [1] он принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации.
Президент РФ наделен значительными полномочиями и в отношении других ветвей власти - судебной и законодательной. Согласно п. «е» ст. 83 Конституции Российской Федерации [1] Президент РФ представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации; назначает судей других федеральных судов. В соответствии со ст. 84 Конституции РФ [1] он вправе распустить Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией Российской Федерации.
В целом нужно сказать, что такое специфическое правовое положение Президента Российской Федерации обуславливает и его компетенцию. То есть, его обособление от исполнительной власти означает не связанность кругом полномочий, которые осуществляет исполнительная власть в целом.
В истории современной России уже возникали ситуации, когда деятельность и акты Президента РФ были предметом оценки на предмет законности.
Первая постановка вопроса о наличии у Президента РФ имплицитных полномочий произошла в рамках рассмотрения Конституционным Судом Российской Федерации дела, связанного с началом и ведением военных действий в Чеченской Республике в 1994 г. (т.н. «первая чеченская компания»). В принятом по этому делу Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 г. № 10-П [2] закрепляется, что «Конституция Российской Федерации определяет вместе с тем, что Президент Российской Федерации действует в установленном Конституцией РФ порядке. Для случаев, когда этот порядок не детализирован, а также в отношении полномочий, не перечисленных в статьях 83-89 Конституции Российской Федерации [1], их общие рамки определяются принципом разделения властей (статья 10 Конституции [1]) и требованием статьи 90 (часть 3) Конституции РФ [2]».
Таким образом, Конституционный Суд РФ при толковании норм Конституции РФ признал право Президента РФ применять вооруженные силы в пределах границ России без введения особых режимов (военного и чрезвычайного) и без санкции парламента России, но исключительно в целях урегулирования внутренних вооруженных конфликтов, несущих угрозу конституционному строю и защиты прав и свобод граждан.
Закрепление официального наличия имплицитных полномочий у Президента Российской Федерации было выражено и Постановлением Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. № 11-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 03 октября 1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и пункта 2.3. Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом» [3]. В данном судебном акте Конституционный Суд РФ рассматривал законность принятия названного указа ввиду отсутствия полномочий Президента РФ в указанной сфере, и признал право на нормотворчество Президента РФ в тех сферах, где отсутствует специальный закон. Такое право проистекает из статуса Президента РФ как гаранта Конституции Российской Федерации. При этом, нормативные акты, принятые Президентом РФ по вопросам, не входящим в его компетенцию, не должно противоречить Конституции РФ и федеральным законам, а их действие прекращается с момента вступления в силу законодательного акта, регулирующего эту же сферу отношений.
Таким образом, этот прецедент утвердил наличие и возможность реализации Президентом РФ своих имплицитных полномочий в ситуациях не стандартных, требующих принятия оперативных мер воздействия.
В дальнейшем, права Президента РФ на принятие чрезвычайных мер и их конкретизация были прописаны в Федеральном конституционном законе от 30 мая 2001 г. № З-ФКЗ «О чрезвычайном положении» [4] и от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении» [5] и в этой части имплицитные полномочия были конкретизированы.
Давая оценку признания Конституционным Судом Российской Федерации права издавать Президентом РФ акты вне установленной компетенции для восполнения пробелов законодательства, нужно отметить в целом недопустимость этого, иначе нивелируется принцип разделения властей. Д.А. Лагун, впрочем, считает, что: «непарламентское нормотворчество играет важную роль в установлении правопорядка в государстве и при соблюдении принципов построения правовой системы положительно сказывается на становлении и развитии последней» [6].
Другим аспектом реализации имплицитных полномочий является прямое или косвенное влияние Президента Российской Федерации на деятельность органов государственно власти, которые могут относиться к различным ветвям.
В первую очередь, нужно отметить, что высокий правовой статус Президента РФ и его законодательно закрепленная возможность влияния на другие ветви власти заведомо означает нецелесообразность допущения противоречий и конфликтов этих органов власти с Президентом РФ. Это в свою очередь выступает важной причиной лояльности органов власти и должностных лиц по отношению к Президенту РФ и проводимой им политике.
Так, например, иногда Президент РФ дает поручения Прокуратуре Российской Федерации, хотя формально не имеет на это прямых полномочий. В этой связи Ж.С. Тлеубаев отмечает: «Глава государства имеет возможность, например, «предложить внимательнее разобраться с конкретным делом», и тогда формально оно вряд ли может быть сочтено незаконным, поскольку у Президента РФ есть конституционный аргумент: он является гарантом прав и свобод граждан» [7].
Безусловно, Президент РФ в силу своего статуса не должен занимать пассивную позицию в решении вопросов, которые не относятся к его компетенции напрямую, но имеют важное социальное значение. Не так важно, в какой форме к органам власти или должностным лицам обращается Президент РФ (указание, просьба, приказ и т.п.), т.к. правовая сила такого обращения может не нести правовых последствий, однако форма обращения к дру-
гим органам власти в любом случае должна быть корректной, не иметь приказного характера
Знаковым документом (событием) связанным с реализацией Президентом РФ своих имплицитных полномочий является ежегодное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. Согласно ст. 15 Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании» [8]. в Российской Федерации» в нем излагается информация о положении в стране и об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Оно является основой для определения стратегических целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, определения направления достижения указанных целей, важнейших задач, подлежащих решению, а также для разработки других документов стратегического планирования.
Например, выступая 15.01.2020 г. с очередным ежегодным посланием Федеральному Собранию Российской Федерации [9] Президент Российской Федерации произнес следующую фразу: «Для реализации предложенной меры потребуются серьезные ресурсы, корректировка федерального бюджета. Прошу Правительство и парламентариев сделать это максимально оперативно. Таким образом, Президент РФ фактически ставит задачи и Федеральному Собранию Российской Федерации, хотя прямых полномочий на это не имеет. Постановка этих задач нужно расценивать как указания в форме просьбы.
В целом, сфера имплицитных полномочий в законодательстве не такая уж и широкая и в настоящее время с возрастанием массива нормативных актов снижается до минимума. Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы являются естественными ограничителями имплицитных полномочий Президента РФ.
Также нужно разделять имплицитные полномочия и незаконные действия и акты Президента РФ. Имплицитные полномочия реализуются, как правило, в случаях не требующих отлагательства в целях обеспечения конституционных прав личности и интересов государства и имеют временных характер до принятия соответствующих законодательных актов. Косвенных характер имеют имплицитные полномочия, связанные с общим влиянием полномочий Президента РФ на деятельность того или иного органа власти.
Незаконные же действия и акты Президента РФ могут нарушать уже существующее законодательство, либо применяться в ущерб конституционным принципам, правам и свободам личности и интересов государства. Такие акты в настоящее время маловероятны в связи с развитой системой законодательства.
На основании изложенного, необходимо отметить, что имплицитными являются полномочия Президента Российской Федерации, прямо не предусмотренные Конституцией Российской Федерации и иными актами, а также прямо не запрещенные законодательством, которые Президент РФ может потенциально применить для урегулирования важных и не требующих отлагательств вопросах, основываясь на своем положении гаранта Конституции РФ.
Сфера применения таких полномочий в настоящее время существенно сузилась в связи с развитием законодательства и Президент РФ имеет возможность применять свои властные полномочия главным образом путем влияния на принятие соответствующих решений другими органами власти, а не путем прямого нормотворчества.
Список литературы
1. Конституция Российской Федерации // Справочно-правовая система «Консультант Плюс» (дата обращения - 25.01.2020).
2. Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 г. № 10-П // Справочно-правовая система «Консультант Плюс» (дата обращения - 25.01.2020).
3. Постановлением Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. № 11-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 03 октября 1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в
Российской Федерации» и пункта 2.3. Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс» (дата обращения -25.01.2020).
4. Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № З-ФКЗ «О чрезвычайном положении» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс» (дата обращения -25.01.2020).
5. Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс» (дата обращения -25.01.2020).
6. Лагун Д.А. Акты исполнительной власти, имеющие силу закона: сравнительно-правовой анализ// Право и демократия: сб. научн. тр./ редкол.:В.Н. Бибило (гл. ред.) [и др.] -Минск: БГУ, 2006. - С. 4.
7. Тлеубаев Ж.С. Скрытые полномочия Президента РФ // Вестник Челябинского государственного университета.- 2012. - № 27. - С. 34.
8. Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс» (дата обращения - 25.01.2020).
9. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 15.01.2020 «Послание Президента Федеральному Собранию» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс» (дата обращения - 25.01.2020).
Сведения об авторах
А.Л. Бредихин, кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры истории государства и права Санкт-Петербургского университета МВД России, e-mail: axel_b@mail.ru.
UDC 342.06
PERSONAL AUTHORITY OF THE PRESIDENT OF THE RUSSIAN FEDERATION
A.L. Bredikhin
St. Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia
In this article, the author considers the phenomenon of implicit powers of the President of the Russian Federation, i.e. hidden or implicitly expressed in the legislation, based on the special status of the President of the Russian Federation and his role in the system of separation of powers. The author notes that the implicit powers were actually recognized by the practice of the Constitutional Court of the Russian Federation in 1995-1996, but currently the possibility of their legislative implementation is unlikely due to the significant development of the regulatory framework. Keywords: President of the Russian Federation, implicit powers, legislation, authorities, separation of powers, Constitution.
References
1. Konstitutsiya Rossiyskoy Federatsii // Spravochno-pravovaya sistema «Konsul'tant Plyus» (data obrashcheniya - 25.01.2020).
2. Postanovlenii Konstitutsionnogo Suda Rossiyskoy Federatsii ot 31 iyulya 1995 g. № 10-P // Spravochno-pravovaya sistema «Konsul'tant Plyus» (data obrashcheniya - 25.01.2020).
3. Postanovleniyem Konstitutsionnogo Suda RF ot 30 aprelya 1996 g. № 11-P «Po delu o proverke konstitutsionnosti punkta 2 Ukaza Prezidenta Rossiyskoy Federatsii ot 03 oktyabrya 1994 g. № 1969 «O merakh po ukrepleniyu yedinoy sistemy ispolnitel'noy vlasti v Rossiyskoy Federatsii» i punkta 2.3. Polozheniya o glave administratsii kraya, oblasti, goroda federal'nogo znacheni-ya, avtonomnogo okruga Rossiyskoy Federatsii, utverzhdennogo nazvannym Ukazom» // Spravochno-pravovaya sistema «Konsul'tant Plyus» (data obrashcheniya - 25.01.2020).
4. Federal'nyy konstitutsionnyy zakon ot 30 maya 2001 g. № 3-FKZ «O chrezvychaynom polozhenii» // Spravochno-pravovaya sistema «Konsul'tant Plyus» (data obrashcheniya -25.01.2020).
5. Federal'nyy konstitutsionnyy zakon ot 30 yanvarya 2002 g. № 1-FKZ «O voyennom polozhenii» // Spravochno-pravovaya sistema «Konsul'tant Plyus» (data obrashcheniya -25.01.2020).
6. Lagun D.A. Akty ispolnitel'noy vlasti, imeyushchiye silu zakona: sravnitel'no-pravovoy analiz// Pravo i demokratiya: sb. nauchn. tr./ redkol.:V.N. Bibilo (gl. red.) [i dr.] - Minsk: BGU, 2006. - S. 4.
7. Tleubayev ZH.S. Skrytyye polnomochiya Prezidenta RF // Vestnik Chelyabinskogo gosu-darstvennogo universiteta.- 2012. - № 27. - S. 34.
8. Federal'nyy zakon ot 28.06.2014 № 172-FZ «O strategicheskom planirovanii» // Spravochno-pravovaya sistema «Konsul'tant Plyus» (data obrashcheniya - 25.01.2020).
9. Poslaniye Prezidenta RF Federal'nomu Sobraniyu ot 15.01.2020 «Poslaniye Prezidenta Federal'nomu Sobraniyu» // Spravochno-pravovaya sistema «Konsul'tant Plyus» (data obrashcheniya - 25.01.2020).
Author's information
A.L. Bredikhin, Candidate of Law, Senior Lecturer, Department of History of State and Law, St. Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia, e-mail: ax-el_b@mail.ru.
