CC BY
70
Научная статья УДК 342.515
https://doi.org/10.24412/2073-0454-2022-1-234-238 NIION: 2003-0059-1/22-177 MOSURED: 77/27-003-2022-01-376
Поправки в Конституцию РФ 2020 г. о взаимодействии Президента с парламентом России: некоторые вопросы обеспечения национальной безопасности
Елена Алексеевна Осавелюк
Институт международного права и экономики имени А. С. Грибоедова, Москва, Россия, osaveluk@mail.ru
Аннотация. На основе анализа положений поправки к Конституции РФ 2020 г. показаны основные изменения во взаимоотношениях между Президентом и парламентом России и их влияние на национальную безопасность России.
Особое внимание уделено авторским предложениям, направленным на усиление национальной безопасности.
Ключевые слова: Президент РФ, парламент, национальная безопасность, поправки в Конституцию РФ Для цитирования: Осавелюк Е. А. Поправки в Конституцию РФ 2020 г. о взаимодействии Президента с парламентом России: некоторые вопросы обеспечения национальной безопасности // Вестник Московского университета МВД России. 2022. № 1. С. 234-238. https://doi.org/10.24412/2073-0454-2022-1-234-238.
Original article
Amendments to the Constitution of the Russian Federation 2020 on the interaction of the President with the Parliament of Russia: some issues of national security
Elena A. Osavelyuk
Institute of International Law and Economics named after A. S. Griboedov, Moscow, Russia,
osaveluk@mail.ru
Abstract. Based on the analysis of the provisions of the amendment to the Constitution of the Russian Federation in 2020, the article shows the main changes in the relationship between the President and the Parliament of Russia and their impact on Russia's national security.
Special attention is paid to the author's proposals aimed at strengthening national security.
Keywords: President of the Russian Federation, Parliament, national security, amendments to the Constitution of the Russian Federation
For citation: Osavelyuk E. A. Amendments to the Constitution of the Russian Federation 2020 on the interaction of the President with the Parliament of Russia: some issues of national security. Bulletin of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2022;(1):234-238. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2073-0454-2022-1-234-238.
Данный вопрос является в настоящее время весьма актуальным. Прежде всего потому, что в июле 2020 г. вступили в юридическую силу поправки в Конституцию РФ, которые внесли изменения в полномочия Президента РФ и Федерального Собрания РФ в этой сфере. Указанная новелла требует не только до-
полнительного теоретического осмысления с целью выработки конкретных предложений по внесению соответствующих изменений в текущее законодательство, но и формулировки таких изменений в текущее законодательство, определения их места в общей системе источников права.
© Осавелюк Е. А., 2022
JURISPRUDENCE
Это обстоятельство еще более актуализирует данную проблему потому, что в отечественной науке отсутствует единство взглядов на механизм взаимодействия высших органов государственной власти России в решении проблем в этой сфере [1-5].
Как отмечает Е. Я. Павлов, существующий порядок взаимодействия издревле обусловлен прерогативами Президента РФ представлять государство, которые предполагают согласованное функционирование конституционно-правового механизма осуществления политики страны под руководством главы государства [4, с. 21]. При этом по наиболее сложным, масштабным и важным вопросам по поручению Президента РФ в выработке политического курса страны принимают непосредственное участие Правительство РФ, Министерство иностранных дел РФ, Совет безопасности РФ, Федеральная служба безопасности РФ, Администрация Президента РФ.
Сложившаяся практика выработки и принятия решений по подобным вопросам обусловлена тем, что выработка масштабного, многовекторного и эффективного политического курса России, во всем многообразии проявлений ее внешней политики, невозможна без учета мнения всех заинтересованных государственных органов, в той или иной мере принимающих участие в реализации внешнеполитического курса.
Например, обращение Президента с ежегодными посланиями позволяет мобилизовать ведущие политические силы общества и государственные органы на достижение поставленных в них целей, в том числе и в области национальной безопасности.
Важным способом взаимодействия Президента РФ с парламентом является принятие закона о ратификации международного договора. Данный вид законов является обязательным для рассмотрения в порядке обсуждения и подлежит одобрению в Совете Федерации (ст. 106 Конституции РФ). Это означает, что с момента подписания международного договора до вступления его в силу он проходит довольно длительную и сложную процедуру согласования в палатах парламента.
Взаимодействие Президента России с парламентом в указанной сфере носит масштабный характер, его основы закреплены в соответствующих главах Конституции. Поскольку жизнь не стоит на месте, постольку и конституционные положения по этим вопросам не остаются неизменными.
С 4 июля 2020 г., после всероссийского голосования по поправке к Конституции РФ, в силу вступили изменения, которые установили новый порядок во взаимоотношениях Президента РФ с Федеральным Собранием РФ в вопросах обеспечения национальной безопасности государства. Содержательно и процедурно их можно условно разделить на три вида. Центральное место среди них занимают изменения, касающиеся взаимодействия Президента РФ с парламентом в вопросах непосредственного решения соответствующих проблем. Во второй вид входят изменения, касающиеся взаимодействия указанных органов государственной власти, предшествующие решению назревших проблем и, следовательно, влияющие (или могущие повлиять) на содержание принимаемых решений. В третью группу изменений, касающихся взаимодействия Президента РФ с парламентом, мы включили нормы, регламентирующие взаимоотношения между ними при усовершенствовании принятого решения, или при исправлении ошибки.
Начнем анализ поправок со второго вида норм Конституции РФ поскольку их реализация может повлиять на способ принятия решений высшими органами государственной власти и предшествует им. Например, это касается норм, устанавливающих взаимодействие между указанными органами государственной власти по их формированию. Это нормы, касающиеся одинакового (четырехлетнего) срока полномочий Президента РФ и Государственной Думы, а также норма о трехкратном представлении Президентом РФ в Государственную Думу кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ1 (ст. 81, 96, 111 Конституции РФ).
Вместе с тем, когда в 2020 г. разрабатывались поправки по вопросам взаимодействия высших органов государственной власти, недостаток нормы ст. 111 Конституции РФ не только не исправили, но в какой-то степени усугубили. Поскольку если в соответствии с принципом разделения властей ветви власти самостоятельны, то и статус ветвей власти уравновешен.
В редакции ч. 4 ст. 111, в сочетании с новой редакцией ст. 112 Конституции РФ, законодательная
1 Конституционный Суд РФ постановлением от 11 декабря 1998 г. №° 28-П частично восполнил содержание общей нормы ст. 111 Конституции РФ о назначении Председателя Правительства РФ // URL://http://www.consultantru/document/cons_-doc LAW 21423/ca1820d99f2c758e82d835816b28c0a34417dc33/
ветвь власти не только фактически возвышается над исполнительной властью, но и над главой государства, поскольку Государственная Дума может трижды отклонять кандидатуры, предложенные Президентом РФ на должность Председателя Правительства РФ. А в соответствии с ч. 4 ст. 112 Конституции РФ она может трижды отклонять кандидатуры, представленные Председателем Правительства РФ на должность заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров2.
Кроме того, ч. 6 ст. 7 ФКЗ о Правительстве РФ, в нарушение положений ст. 111 Конституции РФ, установивших порядок назначения Председателя Правительства РФ, ограничивает полномочия Президента РФ, предписывая, что если Государственная Дума отклоняет представленную Президентом кандидатуру Председателя Правительства РФ, Президент РФ вправе внести в палату представление по новой кандидатуре Председателя Правительства или повторно по той кандидатуре, которая была отклонена Государственной Думой»3.
По известному прецеденту с предложением Президентом РФ в 1990-х гг. трижды одной и той же кандидатуры Председателя Правительства Конституционный Суд уже выносил свое постановление. Видимо, не рискнув включить свою идею из середины 1990х гг. в текст новой редакции ст. 111 Конституции РФ в 2020 г., депутаты решили взять «реванш» через закон.
Если сравнивать указанные взаимоотношения между Государственной Думой и Правительством РФ (т. е. взаимоотношения между ветвями власти), то образно говоря, их можно уподобить «перетягиванию каната». Взаимоотношения же с Президентом РФ в большей степени похожи на попытку «тащить одеяло на себя».
Указанные нормы создали, как минимум, шесть серьезных проблем:
1) не в полной мере соответствуют конституционному принципу разделения властей;
2) снижают эффективность взаимодействия Президента РФ и парламента в вопросах формирования Правительства РФ;
3) трехкратное отклонение Государственной Думой предлагаемых кандидатур на должности Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров минимум на два месяца лишает государство полноценно
действующего правительства. Что в стабильной ситуации является ненормальным, в условиях возможной кризисной ситуации — недопустимым;
4) если в соответствии со ст. 1 ФКЗ от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ О Правительстве РФ исполнительную власть России осуществляет Правительство под общим руководством Президента РФ и обеспечивает проведение в государстве единой социально ориентированной государственной политики, а Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие Правительства и иных органов, входящих в единую систему публичной власти, то и порядок формирования Правительства РФ должен быть единым4;
5) положения ч. 2 и 4 ст. 112 противоречат положениям п. 3 ст. 117 Конституции РФ: если Государственная Дума утвердила кандидатуры заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров и «Президент РФ не вправе отказать в назначении их на должности», то что депутаты будут «вменять» его членам в вину при выражении недоверия? Ведь перед утверждением они имели возможность узнать все их недостатки;
6) новым, по сравнению с прежней редакцией ст. 83, 111 и 112 Конституции РФ, является понятие «утверждает». Если, например, в соответствии с прежней редакцией п. а) ст. 83 Конституции РФ Президент России назначал с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ, то в действующей редакции п. а) ст. 83 он назначает Председателя Правительства РФ, кандидатура которого утверждена Государственной Думой по представлению Президента РФ5.
Словарь русского языка термину «утвердить» выделяет следующее значение: кого? что? Окончательно установить, назначить6. О том, что С. А. Кузнецов и С. И. Ожегов не ошиблись, свидетельствует и текст Конституции: Президент РФ не вправе отказать в назначении на должность заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, канди-
2 URL://http://www.consultantru/document/cons_doc_LAW_-28399/bcddbd9060e44ed6085b65a1af0fb90aa3ef0175/
3 URL://http://ivo.garantru/#/document/74865733/paragraph/1:0.
4 URL://http://ivo.garantru/#/document/74865733/paragraph/1:0.
5 URL://http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/
6 Словарь русского языка. Сост. С. И. Ожегов. М.: Государственное издательство иностранных и национальных словарей, 1953. С. 779. См. также: Большой толковый словарь русского языка / Сост. и гл. ред. С. А. Кузнецов. СПб., 2000. С. 1404.
JURISPRUDENCE
датуры которых утверждены Государственной Думой» (ч. 3 ст. 112 Конституции РФ)7.
Даже в президентских республиках, где президент не возвышается, как в Российской Федерации над ветвями государственной власти, конституции наделяют одну из палат парламента гораздо меньшими полномочиями в вопросах их участия в формировании правительств. Например, в соответствии с ч. 2 ст. 89 Конституции Мексики Президенту принадлежит право назначать и смещать по своему усмотрению Государственных секретарей, Генерального прокурора Республики, Губернатора Федерального округа и других высших должностных лиц8.
Для устранения указанных недостатков, повышения эффективности взаимодействия Президента РФ с парламентом по вопросам формирования Правительства РФ и обеспечения стабильности власти предлагаем:
1) пункт а) ст. 83 Конституции РФ изложить в следующей редакции: «Президент Российской Федерации назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации»;
2) часть 4 ст. 111 Конституции РФ изложить в следующей редакции: «В случае отклонения кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской Федерации в течение недели назначает Председателя Правительства Российской Федерации и распускает Государственную Думу. В соответствии с Конституцией Российской Федерации назначает досрочные выборы в Государственную Думу»;
3) статью 112 Конституции РФ изложить в следующей редакции:
«1. Председатель Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти.
2. Председатель Правительства Российской Федерации предлагает Президенту Российской Федерации кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров».
Относительно изменений Конституции РФ 2020 г. первого вида. В целях повышения эффективности осуществления государственной власти в России, взаимодействия Президента РФ с федеральными органами в вопросах непосредственного реше-
ния соответствующих проблем и эффективного осуществления государственной власти, а также исключения противоречий в Конституции РФ, предлагаем: ч. 3 ст. 117 Конституции РФ изложить в следующей редакции: «3. Государственная Дума может выразить недоверие Правительству Российской Федерации. Постановление о недоверии Правительству Российской Федерации принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. После выражения Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации Президент Российской Федерации вправе объявить об отставке Правительства Российской Федерации либо не согласиться с решением Государственной Думы. В этом случае Президент Российской Федерации в недельный срок объявляет о роспуске Государственной Думы и назначает досрочные парламентские выборы».
По изменениям Конституции РФ 2020 г. третьей группы. Поскольку норма об утверждении Государственной Думой кандидатов на должности членов Правительства РФ является неудачной, предлагается п. а) ч. 1 ст. 103 Конституции РФ изложить в следующей редакции:
«1. К ведению Государственной Думы относятся:
а) дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации»;
пункт а1) указанной статьи Конституции РФ — исключить.
части 4 и 5 ст. 112 Конституции РФ исключить.
Список источников
1. Эбзеев Б. С. Актуализация Конституции России: собирательный образ поправок Президента В. В. Путина и новые смыслы Основного Закона // Государство и право. 2020. № 4. С. 9-23.
2. Осавелюк А. М., Осавелюк Е. А. Система коллективной безопасности как основа национальной безопасности России // Экономика и право. XXI век. 2013. № 1. С. 39-46.
3. Осавелюк А. М., Осавелюк Е. А. О совершенствовании конституционно-правового механизма обеспечения национальной безопасности Российской Федерации // Право и государство: теория и практика 2013. № 1(97). С. 111-116.
7 URL://http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/
8 URL://https://worldconstitutions.ru/?p=51.
4. Павлов Е. Я. Внешнеполитические полномочия Президента Российской Федерации и особенности их реализации в современных условиях // Право и управление. XXI век. 2012. № 2 (23). С. 21-29.
5. Умнова (Конюхова) И. А. Тенденции конституционного развития и конституционного правоприменения в условиях глобализации угроз и вызовов человечеству // Государство и право. 2018. № 2. С. 19-28.
References
1. Ebzeev B. S. Actualization of the Constitution of Russia: the collective image of the amendments of President V. V. Putin and the new meanings of the Basic Law // State and Law. 2020. No. 4. Р. 9-23.
2. Osavelyuk A. M., Osavelyuk E. A. Collective security system as the basis of Russia's national security // Economics and law. XXI century. 2013. No. 1. P. 39-46.
3. Osavelyuk A. M., Osavelyuk E. A. On improving the constitutional and legal mechanism for ensuring national security of the Russian Federation // Law and State: theory and practice 2013. No. 1(97). P. 111-116.
4. Pavlov E. Ya. Foreign policy powers of the President of the Russian Federation and the specifics of their implementation in modern conditions // Law and management. XXI century. 2012. No. 2 (23). P. 21-29.
5. Umnova (Konyukhova) I. A. Trends in constitutional development and constitutional law enforcement in the context of globalization of threats and challenges to humanity // State and Law. 2018. No. 2. P. 19-28.
московский университет министерства внутренних дел
российской федерации имени вя. кикотя
представляет различные виды изданий по многим отраслям знаний: учебная литература; научная литература; справочно-библиографическая литература; официальные издания.
Фонд периодических изданий комплектуется массовыми и ведомственными газетами и журналами: общественно-политическими, научными, производственно-практическими по различным профилям подготовки кадров в университете
ПРАВОВЕДЕНИЕ
ПРАВОВЕДЕНИЕ
4-е изд., перераб. и доп. Учебник. 423 с. Гриф МО РФ Гриф МУМЦ «Профессиональный учебник» Гриф НИИ образования и науки Под ред. С. С. Маиляна
Четвертое издание
Представлены важнейшие аспекты существования государства и права.
Рассмотрены основы наиболее значимых отраслей российского права — конституционного, гражданского, наследственного, семейного, трудового, административного, налогового, земельного, уголовного, международного, конституционного процессуального, гражданского процессуального, арбитражного процессуального, уголовного процессуального, таможенного и экологического.
Для обучающихся в высших и средних специальных учебных заведениях неюридического профиля.
Статья поступила в редакцию 28.12.2021; одобрена после рецензирования 24.01.2022; принята к публикации 07.02.2022.
The article was submitted 28.12.2021; approved after reviewing 24.01.2022; accepted for publication 07.02.2022.
