CC BY
41УДК 342.9
DOI https://doi.org/10.17308/vsu.proc.law.2020.3/2984
ПООЩРИТЕЛЬНАЯ ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА
о о
В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ: ВОПРОСЫ ПРАВОТВОРЧЕСТВА
Е. А. Титова
Воронежский государственный университет Поступила в редакцию 25 июля 2020 г.
Аннотация: рассматриваются некоторые аспекты правотворческой формы реализации поощрительной правовой политики государства в сфере государственной гражданской службы. Предлагается для обсуждения идея о разработке федерального закона «О поощрении и поощрительном производстве в системе государственной гражданской службы Российской Федерации». Обозначены возможные пути решения проблемы нормативно-правовой неопределенности понятия «заслуга государственного гражданского служащего», в частности формула заслуженного поступка в системе государственной гражданской службы.
Ключевые слова: государственная гражданская служба, поощрительная правовая политика, поощрительные нормы, заслуга, формула заслуженного поступка в системе государственной гражданской службы.
Abstract: some aspects of law-making form of implementation of the state's encouraging legal policy in the sphere of public civil service are considered. The idea of developing a federal law «About the encouragement and encouraging proceedings in the system of public civil service of the Russian Federation» is also proposed for discussion. Possible ways of solving the problem of regulatory uncertainty of a notion of «merit of a civil servant», in particular, the formula of a well-deserved act in the system of public civil service, are indicated. со Key words: public civil service, encouragement legal policy, encouraging rules,
o^ merit, the formula of a well-deserved act in the system of public civil service.
° Указ Президента РФ «Об основных направлениях развития государев ственной гражданской службы на 2019—2021 годы»1 среди приоритетных линий ее совершенствования закрепляет положение о стимулировании гражданских служащих к повышению эффективности своей профессио-192 нальной служебной деятельности и развитии системы государственных правовых и социальных гарантий в системе государственной гражданской службы.
Известно, что юридическая природа института государственной службы восходит к приоритету публичного интереса, интереса государства. Тем не менее в свете продолжающейся реформы государственной службы возникает необходимость поддержания баланса между ограни-
1 Об основных направлениях развития государственной гражданской службы на 2019—2021 годы : указ Президента РФ от 24 июня 2019 г. № 288 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2019. № 26. Ст. 3410. © Титова Е. А., 2020
чениями и запретами как элементами статуса гражданского служащего и системой мотивации его труда. Решению такой задачи способствует проведение эффективной поощрительной правовой политики в сфере государственной гражданской службы. П По мнению А. В. Малько, поощрительная правовая политика в це- > лом представляет собой обоснованную с точки зрения науки, последова- и тельную, системную деятельность государственных и негосударственных ° структур по созданию эффективного механизма поощрительно-правового 2 регулирования, направленного на юридическое одобрение заслуженного —| поведения субъектов2. о В свою очередь, под поощрительной правовой политикой в сфере Р государственной службы предложено понимать научно обоснованную, т последовательную и системную деятельность государственных и него- о сударственных структур по созданию эффективного механизма поощри- а тельно-правового регулирования государственно-служебных отношений, П направленного на активизацию и юридическое одобрение заслуженного р поведения государственных служащих. Отмечено, что поощрительная о правовая политика государства выступает одной из наиболее важных и § перспективных разновидностей правовой политики, занимающей цен- П тральное место в регулировании общественных отношений. Ее эффектив- о ная реализация - надежное средство проведения реформ в государстве3. Т Поощрительная правовая политика в сфере государственной граж- а данской службы на современном этапе призвана сформировать четкие го ориентиры, систему ценностных представлений о том, какую государ- ° ственную службу необходимо создавать в новых исторических условиях, е каким требованиям должна отвечать ее эффективная модель. е Признаки настоящей модели государственной службы определил ° А. А. Гришковец: наличие обширного и детально разработанного законо- П дательства о государственной службе, требования к конкурсному поряд- > ку замещения должностей государственной службы, стабильность поло- о жения государственного служащего, престиж государственной службы в б обществе, наличие государственного органа (системы органов) по делам > государственной службы и др.4 Обозначение требований, предъявляемых к институту государственной службы, безусловно, необходимо для понимания основных направлений его развития. Однако полагаем, что 193 практическая целесообразность таких условий обоснована с точки зрения совершенствования уже действующей в стране модели государственной службы. Ю. Н. Старилов справедливо заметил: в настоящий момент «... даже без мелких сомнений, можно констатировать наличие именно
2 См.: Малько А. В. Поощрительная правовая политика в современной России : необходимость формирования // Современное право. 2010. № 12. С. 30.
3 См.: Малько А. В., Типикина Е. В. Поощрительная правовая политика в сфере государственной службы : проблемы оптимизации // Современное право.
2012. № 7. С. 70-71.
4 См.: Гришковец А. А. К вопросу о служебном праве // Государство и право.
2013. № 4. С. 11-12.
модельных свойств российской государственной службы. Более того, если приняты и уже продолжительное время действуют в стране законы, устанавливающие систему и виды государственной службы, ее принципы, детализированный порядок прохождения государственной службы, весьма утонченный и одновременно масштабный статус государственных служащих, - как же здесь не задуматься над самой моделью государственной службы в России?»5.
Возможно, не в такой совершенной вариации, в какой она предстает в доктринальных представлениях, но, действительно, определенная модель государственной службы в нашей стране сегодня уже сложилась и функционирует. Существующие и новые конструктивные предложения, касающиеся приведения ее в соответствие с требованиями практики государственного управления, будут способствовать повышению эффективности и результативности действия такой модели с точки зрения целей и задач российской системы государственной службы.
Правотворчество выступает одним из важнейших направлений современной поощрительной правовой политики. Представители юридической науки отмечают, что в условиях усиления демократических начал государства необходим качественно новый тип поощрительного нормативно-правового регулирования6. Исследование особенностей поощрительных норм служебного законодательства необходимо для правильного представления о механизме воздействия поощрения на профессиональное самосознание гражданского служащего и его влиянии на эффективность и результативность служебной деятельности в долгосрочной перспективе.
Выступая в качестве специального средства поощрительной правовой политики, поощрительные нормы обнаруживают свою ценность в оо преодолении ограничений, сдерживающих позитивно направленную активность личности, раскрытии ее творческих начал, стимулировании прогрессивного развития общества, мобилизации заложенного в нем по° тенциала. Отмечено, что данные нормы, разработанные в соответствии сч с основными идеями и направлениями поощрительной правовой политики государства, обладают свойствами целостности, относительной завершенности, что делает возможным единообразное и долговременное их 194 применение7.
Анализ действующего федерального и регионального служебного законодательства показал отсутствие базовых понятий, касающихся поощрения гражданских служащих. В ст. 55 Федерального закона «О государ-
5 Старилов Ю. Н. Служебное право России : уже реальность или пока научная гипотеза? // Правовая наука и реформа юридического образования. 2013. № 3 (26). С. 106.
6 См.: Дьяченко В. Ф. Поощрительно-правовая политика современной России : общетеоретический анализ : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2006. С. 19.
7 См.: Там же. С. 8.
ственной гражданской службе Российской Федерации»8 законодателем дается лишь перечень мер поощрения, которые могут применяться за безупречную и эффективную гражданскую службу.
Мысль о принятии на федеральном уровне кодифицированного пра- >
вового акта, регулирующего награды и поощрения, не единожды была >
высказана представителями юридической науки9. Соглашаясь с такой и
идеей, отметим, что принятие специального закона, систематизирующе- о
го правовые основы поощрения в системе государственной гражданской а>
службы, например федерального закона «О поощрении и поощритель- —
ном производстве в системе государственной гражданской службы Рос- о
сийской Федерации», является не менее насущной потребностью совре- Р
менного правового регулирования. Т
Предлагаемый нормативный правовой акт должен иметь следующую о
структуру. В первой главе необходимо закрепить общие положения, ка- а сающиеся поощрения в системе государственной гражданской службы:
его цели, задачи, принципы, порядок действия федерального закона, р
определение основных понятий, используемых в законе («поощрение о
гражданского служащего», «заслуга гражданского служащего», «безу- а
пречная и эффективная гражданская служба», «особые отличия в граж- П
данской службе»), и их признаки. Вторая глава должна быть посвящена оо
описанию конкретных моделей заслуженного поведения и мер поощре- Т
ния, при этом необходимо обозначить связь каждой меры поощрения с а
определенным основанием по принципу «заслуга — мера поощрения», го
а также порядку оценки эффективности и результативности профес- °
сиональной служебной деятельности гражданских служащих. Особое е
внимание должно быть уделено нормам, закрепляющим порядок разра- П
ботки долгосрочных федеральных и региональных целевых программ, о
направленных на совершенствование методологической основы проведе- >
ния такой оценки. Необходимо придать ее результатам, превышающим >
ожидаемый положительный результат деятельности служащего, статус о
самостоятельного основания для направления независимой экспертной б
комиссией соответствующего постановления представителю нанимате- > ля для рассмотрения вопроса о поощрении, установив его обязанность
--195
8 О государственной гражданской службе Российской Федерации : федер. за--
кон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (в ред. от 16.12.2019) // Собр. законодательства
Рос. Федерации. 2004. № 31. Ст. 3215.
9 См., например: Дьяченко В. Ф. Правовое регулирование общефедеральной поощрительной системы // Право и государство : теория и практика. 2007. № 1 (25). С. 57—64 ; Малько А. В. Указ. соч. С. 29—32 ; Караваев А. Н. Совершенствование института поощрения в государственно-служебных отношениях // Вестник Самарского юрид. ин-та. 2013. № 3 (11). С. 97—101 ; Сытюгина В. А. Наградная политика современной России : проблемы формирования и перспективы развития // Вестник ТГУ. Серия: Гуманитарные науки. 2013. Вып. 12 (128). С. 481-488 ; Антонова Е. В., Струсь К. А. Правовые основы в сфере поощрительного санкционирования : пути оптимизации // Право и государство : теория и практика. 2014. № 4 (112). С. 81-85.
в определенный законом срок направить в адрес экспертной комиссии мотивированное решение по данному вопросу. Положения третьей главы нормативного правового акта должны быть посвящены поощрительному производству, а именно: регламентировать его целевое назначение, задачи, функции, принципы, круг участников, стадии, сроки совершения определенных действий и процедуры в целом, а также гарантии реализации права гражданского служащего на поощрение.
В исследованиях поощрения и поощрительной правовой политики в системе государственной службы значительное внимание традиционно уделяется заслуженному поведению как основанию применения соответствующих мер.
Так, А. В. Малько и Е. В. Типикина, рассматривая вопросы оптимизации поощрительной правовой политики в сфере государственной службы, определяют заслуги государственного служащего (служебные заслуги) как добровольные, желательные, сознательно-волевые, добросовестные, общественно полезные, социально активные правомерные поступки государственного служащего, связанные со сверхисполнением им своих служебных обязанностей либо с достижением общепризнанных полезных результатов, превосходящих по своим масштабам результаты обычной добросовестной (безупречной) службы и выступающие основанием для применения поощрения10.
Е. В. Трофимов указывает, что заслуга как основание награждения обладает атрибутивным признаком социальной полезности, которому в правовой системе коррелируют признаки правомерности (включая снятую за малозначительностью неправомерность) и презюмируемой вино-вности11. Выделение такого признака заслуги, как вина в ее совершении, ученый объясняет следующим образом: «... в правомерном деянии, заслу-
00 живающем награды по объективным характеристикам, виновное отно-
01 шение к содеянному презюмируется, если в процессе оценки деяния не обнаружена ненадлежащая субъективная сторона. Таким образом, вино° вность заслуги можно считать ее признаком, но с той оговоркой, что вино-сч вность заслуги предполагается, если в ходе наградного производства не
будет выявлено иное»12.
Заслуженное поведение выступает единственным фактическим и, по-
196
сле его правовой оценки, юридическим основанием применения поощрения в той или иной форме. Иное правовое основание, такое как наступление определенного события (юбилейная дата, праздничный день и т. п.), относится к награждению.
Заслуженный поступок — деяние в форме действия, имеющее материальный состав. Здесь нельзя недооценивать значение причинно-след-
10 См.: Малько А. В., Типикина Е. В. Указ. соч. С. 72.
11 См.: Трофимов Е. В. Характеристика заслуги как основания награждения // Современное право. 2011. № 2. С. 75.
12 Трофимов Е. В. Наградное право (Общая часть) : электронное учеб. пособие. СПб., 2014. С. 84. URL: https://elibrary.ru/item.asp?id=36725480 (дата обращения: 09.05.2020).
ственной связи между положительным сверхправомерным поведением и наступившими полезными «последствиями», так как именно такой признак позволяет правоприменителю грамотно квалифицировать заслуженный поступок и предоставить поощрение служащему, который > действительно этого достоен. > Более того, существует необходимость в выработке и последующем — закреплении на федеральном уровне служебного законодательства фор- о мулы заслуженного поступка в системе государственной гражданской а службы, отражающей следующие аспекты.
Во-первых, такая формула должна максимально охватывать все воз- о
можные составы заслуженного поведения гражданского служащего, об- щ
ладая при этом нормативно-правовой определенностью. Т
Во-вторых, в содержание данной формулы следует включить юриди- Л
ческую характеристику моделей заслуженного поведения в системе госу- х
дарственной гражданской службы - безупречной и эффективной граж- п
данской службы, особых отличий в гражданской службе. К сожалению, р
до настоящего времени смысл данных правовых конструкций законода- §
телем не раскрыт, в силу чего последние остаются предметом научных § дискуссий. Более того, особые отличия в гражданской службе выступают п
основанием для единственного вида поощрения гражданского служаще- °
го - внеочередного присвоения классного чина. Примечательно, что ни 1
т
данный вид заслуженного поведения, ни разновидность поощрения не к
содержит ст. 55 Федерального закона «О государственной гражданской П
службе Российской Федерации». Они закреплены Указом Президента П
РФ от 1 февраля 2005 г. № 113 (в ред. от 30.09.2013) «О порядке присво- ф
„со
ения и сохранения классных чинов государственной гражданской служ- е
бы Российской Федерации федеральным государственным гражданским _,
служащим»13. Внеочередное присвоение классного чина гражданским >
служащим субъектов РФ регулируется региональным законодательством >
с разной степенью определенности понятия особых отличий в граждан- п
ской службе14. ж
В-третьих, указанная формула должна содержать стандарты приме- ы
нения конкретных мер поощрения государственного гражданского слу- ..
13 Рос. газета. 2005. 3 февр. ; 2013. 15 февр. 197
14 См., например: Об особых отличиях в гражданской службе : указ губерна--
тора Ярославской области от 8 августа 2014 г. № 351 // Документ-Регион. 2014.
15 авг. ; Об утверждении Положения о присвоении классных чинов государственной гражданской службы Ямало-Ненецкого автономного округа государственным гражданским служащим в качестве меры поощрения : постановление губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа от 25 февраля 2011 г. № 22-ПГ (в ред. от 23.10.2019) // Красный Север (спецвып.). 2011. 3 марта ; О государственной гражданской службе Воронежской области : закон Воронежской области от 30 мая 2005 г. № 29-ОЗ (в ред. от 20.12.2019) // Коммуна. 2005. 31 мая ; О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы государственным гражданским служащим Еврейской автономной области : закон Еврейской автономной области от 26 января 2005 г. № 442-ОЗ (в ред. от 27.09.2019) // Собр. законодательства ЕАО. 2005. № 4.
жащего. Выступая одним из путей решения проблемы неограниченного усмотрения поощряющего субъекта, предложенная формула будет способствовать оптимизации поощрительного производства в системе государственной гражданской службы, конкретизации поощрительных норм служебного законодательства, выработке единого подхода к юридической квалификации заслуженного поведения гражданских служащих.
С нашей точки зрения, заслуга государственного гражданского служащего представляет собой профессиональную служебную деятельность гражданского служащего, отвечающую требованиям безупречности и эффективности, связанную с положительным сверхправомерным поведением, результатом которого выступают конкретные позитивные преобразования сферы общественных отношений, являющейся объектом гражданской службы на соответствующей должности.
Дискуссия о том, какая государственная служба нужна российскому обществу, далека от завершения. Поиск ее оптимальной модели, акцентирующей внимание на правах граждан, принципах правового государства и гражданского общества, учитывающей опыт развития государственной службы европейских стран, показывающей значимость системы заслуг, продолжается и сегодня. Определенная роль в достижении такой цели отведена поощрительной правовой политике как одному из средств повышения эффективности и результативности профессиональной деятельности государственных гражданских служащих. Надежные основы реализации такой политики формируются именно в процессе правотворчества. Проблематика совершенствования механизма служебного поощрения за десятилетия продолжающейся реформы института российской государственной службы не утратила своей актуальности. Модернизация нормативно-правовой базы поощрения гражданских служащих как одно ^ из перспективных направлений поощрительной правовой политики государства должна найти свою реализацию, прежде всего, в повышении качества технико-юридического оформления поощрительных норм слу-° жебного законодательства. Это выступает основным условием эффективен ного использования стимулирующего потенциала поощрения как средства мотивации к достижению высоких результатов профессиональной служебной деятельности.
198
Реформирование законодательства о поощрении в системе государственной гражданской службы должно сопровождаться качественным и своевременным информированием служащих о соответствующих изменениях, при этом разъяснение новых требований должно способствовать формированию в сознании гражданского служащего понимания необходимости и значения проводимых преобразований15. Кроме того, такое понимание не может базироваться на авторитарном убеждении в необходимости нововведений и искусственном их возведении в ранг идей-
15 См.: Пушкарева Г. В. Идейно-ценностный механизм реформирования государственной службы // Государственное управление. Электронный вестник. 2017. Вып. № 63. С. 187-188.
но-ценностных установок, навязываемых извне. Необходимо выстроить такую систему коммуникации между представителем нанимателя и гражданским служащим, которая позволит каждому из них оценить целесообразность проводимой государством поощрительной правовой политики с точки зрения открывающихся перспектив реализации индивидуальных ожиданий в сфере профессионального служебного роста.
Воронежский государственный университет
Титова Е. А., аспирант кафедры административного и административного процессуального права E-mail: [email protected]
Voronezh State University Titova E. A., Post-graduate Student of the Administrative and Administrative Procedural Law Department E-mail: [email protected]
199
