Понятие прокурорского надзора за исполнением законов в сфере оперативно-розыскной деятельности на современном этапе реформирования надзорной деятельности прокуратуры Текст научной статьи по специальности «Право»

РО! 10.34216/1998-0817-2019-25-2-238-241 УДК 343.2

Пашин Вадим Михайлович

доктор юридических наук

Всероссийский государственный университет юстиции (РПА Минюста России)

kafuppk@mail.ru

Павлюков Виталий Владимирович

Кубанский государственного аграрного университета им. И. Т. Трубилина

ykc@mail.ru

ПОНЯТИЕ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ В СФЕРЕ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ РЕФОРМИРОВАНИЯ НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ

В настоящей статье анализируется существующая терминология, связанная с прокурорским надзором, и дается новое понятие прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности. Обновление терминологии становится актуальным по причине реформирования надзорной деятельности прокуратуры Российской Федерации. Указанное направление имеет ряд определенных особенностей, что связано с большим количеством принятых законодательных актов, регулирующих надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности уполномоченными прокурорами. В связи с этим авторы приходят к выводу, что целесообразно начать с обновления существующего понятия прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности. При формировании понятия прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности на основе анализа некоторых исследований был сделан акцент на повышение эффективности деятельности оперативных подразделений путем проведения профилактических действий со стороны сотрудников прокуратуры.

Ключевые слова: надзор, понятие прокурорского надзора, оперативно-розыскная деятельность, профилактика.

еятельность правоохранительных ор-I ганов на различных стадиях уголовно-^го процесса связана с вмешательством ю жизнь людей, ограничением их законных прав, применением принуждения, что обуславливает необходимость существования контроля и надзора.

На первый план выходит соблюдение прав и свобод человека при осуществлении оперативно-розыскной деятельности (далее - ОРД), поэтому Конституция Российской Федерации (далее - РФ) возложила функцию надзора за соблюдением законов органами внутренних дел на прокуратуру. Реформирование прокуратуры РФ в условиях развития общества, осуществление надзора за законностью и обоснованностью решений оперативного сотрудника, зачастую ограничивающих права человека, требуют не только новых подходов к усилению эффективности прокурорского надзора на предварительном расследовании, но и обозначения четкой терминологии каждого действия.

Что касается надзорной деятельности в общем, то ее осуществление началось три сотни лет назад, практически сразу после того, как в январе 1722 года указом Петра Великого и была создана прокуратура. Изучая труды Ю.В. Лучинского, можно заметить, что за время своего развития и до наших дней качество прокурорского надзора за соблюдением законности при осуществлении той или иной деятельности постоянно колебалось и видоизменялось [10]. Исторический опыт свидетельствует и о том, что доминирующий над оперативно-розыскной деятельностью надзор приводит к существенным злоупотреблениям, в том числе и со стороны прокуратуры.

В свой черед, за трехсотлетний период законодательный багаж, регулирующий надзорную деятельность прокуратуры и ее полномочия, не прекращал увеличиваться. Сейчас правовые основы организации и деятельности прокуратуры помимо Конституции РФ определяются различными международными актами, Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», иными федеральными законами, указами Президента РФ, а также правовыми актами Генерального прокурора РФ и нижестоящих прокуроров, которых на сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации насчитывается более 150 [2]. Умение применять законодательные акты на практике из-за постоянного увеличения их количества становится подчас весьма затруднительным делом для начинающего свою деятельность прокурора, и поэтому указанный институт не всегда действует эффективно.

В связи с этим в Послании Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному собранию Российской Федерации был обозначен ряд тезисов, среди которых акцент был сделан на необходимости прекращения действия с 1 января 2021 года всех существующих нормативных актов в сфере контроля и надзора. Данная сфера, по мнению Президента России, должна быть обновлена [6].

Реакция правительства на Послание Президента не заставила себя долго ждать, и уже через несколько дней был создан Департамент по реформе контроля и надзора. В Департаменте были рассмотрены различные задачи, среди которых приоритетной станет проведение глобальной реформы контроля и надзора [1].

238

Вестник КГУ ^ № 2. 2019

© Пашин В.М., Павлюков В.В., 2019

Поддерживая обозначенный Президентом РФ посыл, считаем, что первоочередные меры в обновлении законодательной базы должны коснуться и ученых правоведов, сконцентрировав их внимание на подготовке научных рекомендаций по надзору за защитой и соблюдением конституционных прав граждан, их жизни, чести и достоинства. Нарушения последних возникают в силу различных обстоятельств, где все чаще фигурируют случаи несоблюдения законодательства работниками оперативно-розыскных подразделений в процессе осуществления своей деятельности. Бесспорно, это не единственное направление, на которое необходимо обратить внимание, однако нужно понимать, что неправомерная деятельность сотрудников, осуществляющих ОРД, может стать подспорьем для более серьезных последствий, а также развязать руки недобросовестным сотрудникам полиции.

Стоит обратить внимание и на разномастный состав объектов надзорной деятельности прокуратуры, что требует высокой организованности, компетентности и профессионализма [5, а 35], а также необходимости не только изучать, но и понимать правоприменительную практику существующих норм. В научной литературе остается много нерешенных вопросов касаемо четкого определения категориального аппарата, связанного с прокурорским надзором. Поэтому, чтобы эффективно разрешать задачи надзорной деятельности прокурора, необходимо, как представляется, начать с изучения и наработки терминологии - в первую очередь с понятия «надзор», который, как указано в словаре Ожегова, осуществляет орган, группа лиц для наблюдения за кем-то или чем-то, за соблюдением каких-то правил [9].

Что касается научных определений понятия прокурорского надзора, то И.Р. Закиров под последним обоснованно понимает урегулированный нормами права специфический вид государственной деятельности, осуществляемый от имени Российской Федерации уполномоченными органами (органами прокуратуры) с использованием установленных законом полномочий и правовых средств их исполнения и заключающийся в проверке соблюдения Конституции РФ и исполнения законов, действующих на территории РФ, принятии мер к предотвращению, пресечению и устранению нарушений закона, а также привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности [3, с. 241].

Из вышеуказанного понятия вытекает одно из отличий прокурорского надзора от других видов государственной деятельности, которое заключается в том, что уполномоченный прокурор осуществляет надзорную деятельность за исполнением законов. Очевидно, как сотрудник прокуратуры, так и прокурор не могут знать все законы и поэтому их деятельность разделена по отраслям работы. Так, например, в рамках отдельной отрасли выведен

прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД и предварительное следствие [11, с. 73].

Факт осуществления прокурорского надзора закреплен в нескольких законодательных актах. Например, статья 52 Федерального закона «О полиции» гласит, что надзор за исполнением законов сотрудниками полиции осуществляют Генеральный прокурор РФ, а также подчиненные ему прокуроры в соответствии с полномочиями, прописанными федеральным законодательством. Из данной статьи сложно вычленить конкретику.

В частности, более конкретно законодатель попытался расширить сферу надзорной деятельности прокуратуры за ОРД и в статье 21 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» прописал, что прокурор может потребовать от руководителей органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, предоставить:

- дела оперативного учета;

- материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств;

- учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий [12].

Закрепленные за этим направлением прокуроры, помимо указанных ранее законодательных актов, также руководствуются приказом Генеральной прокуратуры РФ от 15 февраля 2011 г. № 33 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности» (далее - Приказ).

Анализируя Приказ, мы можем отметить, что надзор за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» будут осуществлять лица, назначенные Генеральным прокурором из числа подчиненных работников -уполномоченных прокуроров.

В п. 4 Приказа во главу угла ставится обеспечение законных гарантий соблюдения прав человека и гражданина при организации и осуществлении надзора за исполнением законов во время реализации оперативно-розыскной деятельности. В том числе указано, что прокурор должен обеспечить законность при проведении оперативно-розыскных мероприятий, и даже таких, на проведение которых разрешение дано судом, а также проверить порядок выполнения оперативно-розыскных мероприятий, принятые должностными лицами решения и результаты оперативно-розыскной деятельности на соответствие их законам и правовым актам [8].

Некоторые положения данного Приказа являются весьма дискуссионными, поскольку в ч. 5 ст. 76 Конституции РФ прописано, что положения подзаконных актов не могут противоречить нормам федеральных законов. Общий анализ реализации

Вестник КГУ ^ № 2. 2019

239

функции прокурорского надзора с учетом положений Приказа и базирующейся на его основе правоприменительной деятельности свидетельствует, что содержание подзаконного акта, с одной стороны, по многим параметрам противоречит нормам Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», с другой - неоправданно расширяет содержащиеся в нем предписания, касающиеся полномочий надзирающих прокуроров, а в итоге -ухудшает состояние борьбы с преступностью.

На данном этапе у нас уже сформировалось тезисное представление о понятии прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении ОРД, однако для полной картины не лишним будет рассмотреть и существующие термины, которые обозначили ученые правоведы.

Под прокурорским надзором за исполнением законов при осуществлении ОРД по выявлению, предупреждению и пресечению преступлений С.А. Потапов понимает деятельность уполномоченных прокуроров, направленную на выявление и устранение нарушений требований ФЗ об ОРД и других законов органами, осуществляющими ОРД по указанным направлениям [7, с. 172].

Однако, как нам видится, не были учтены гарантии в обеспечении законности, профилактика нарушений законности, ведь, как правильно заметил И. С. Курышов, организация прокурорского надзора в сфере оперативно-розыскной деятельности должна осуществляться в целях повышения эффективности деятельности оперативно-розыскных подразделений органов внутренних дел как при противодействии преступности, так и содействии реализации оперативно-розыскной деятельности [4].

Резюмируя изложенное, считаем, что под прокурорским надзором за исполнением законов в ОРД стоит понимать деятельность уполномоченных Генеральным прокурором должностных лиц прокуратуры, направленную на выявление и устранение нарушений законодательства при проведении оперативно-розыскной деятельности, а также на осуществление профилактических мероприятий касаемо производства конкретных оперативно-розыскных действий сотрудниками правоохранительных органов.

Библиографический список

1. В правительстве создали департамент по реформе контроля и надзора [Электронный ресурс]. -Режим доступа: https://ria.ru/20190225/1551331469. html (дата обращения: 14.02.2019).

2. Генеральная прокуратура Российской Федерации [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://genproc.gov.ru/documents/legal-base/ (дата обращения: 17.02.2019).

3. Закиров И.Р. К вопросу о понятии прокурорского надзора // Экономика и социум. - 2017. -№ 7 (38). - С. 238-242.

4. Курышов И.С. Прокурорский надзор за исполнением законов субъектами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие в органах внутренних дел: автореф. дис. ... канд. юрид. наук [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.dissercat. com/content/prokurorskii-nadzor-za-ispolneniem-zakonov-subektami-osushchestvlyayushchimi-operativno-rozy (дата обращения: 11.03.2019).

5. Мануков М.М. Механизм прокурорского надзора за исполнением законов субъектами оперативно-розыскной деятельности // Государство и право в XXI веке. - 2017. - № 4. - С. 35-44.

6. Послание Владимира Путина Федеральному собранию: Главное [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://news.mail.ru/ politics/36371204/?frommail=1 (дата обращения: 29.03.2019).

7. Потапов СА. Осуществление прокурорского надзора за соблюдением законности в оперативно-розыскной деятельности // Социально-экономические явления и процессы. - 2016. - № 12. - С. 170-176.

8. Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 15 февраля 2011 г. № 33 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/ doc/1257526/#ixzz5gcovgHla (дата обращения: 05.02.2019).

9. Словарь Ожегова [Электронный ресурс]. -Режим доступа: http://www.ozhegov.org/ (дата обращения: 26.02.2019).

10. Становление прокуратуры в Российской Империи [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://prokuratura-krasnodar.ru/stanovlenie-prokuratury-v-rossiyskoy-imperii (дата обращения: 15.02.2019).

11. Тюрин Н.С. Прокурорский надзор за законностью оперативно-розыскной деятельности: некоторые вопросы // Уголовная юстиция. - 2014. -№ 2 (4). - С. 73-75.

12. Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» [Электронный ресурс]. - Режим доступа:!^:// base.garant.ru/10104229/b5dae26bebf2908c0e8dd3 b8a66868fe/#ixzz5gpKvSkC6// (дата обращения: 07.03.2019).

References

1. V pravitel'stve sozdali departament po reforme kontrolya i nadzora [Elektronnyj resurs]. - Rezhim dostupa: https://ria.ru/20190225/1551331469.html (data obrashcheniya: 14.02.2019).

2. General'naya prokuratura Rossijskoj Federacii [Elektronnyj resurs]. - Rezhim dostupa: https:// genproc.gov.ru/documents/legal-base/ (data obrashcheniya: 17.02.2019).

240

Вестник КГУ № 2. 2019

3. Zakirov I.R. K voprosu o ponyatii prokurorskogo nadzora // Ekonomika i socium. - 2017. - № 7 (38). -S. 238-242.

4. Kuryshov I.S. Prokurorskij nadzor za ispolneniem zakonov sub"ektami, osushchestvlyayushchimi operativno-rozysknuyu deyatel'nost', doznanie i predvaritel'noe sledstvie v organah vnutrennih del: avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk [Elektronnyj resurs]. -Rezhim dostupa: http://www.dissercat.com/content/ prokurorskii-nadzor-za-ispolneniem-zakonov-subektami-osushchestvlyayushchimi-operativno-rozy (data obrashcheniya: 11.03.2019).

5. Manukov M.M. Mekhanizm prokurorskogo nadzora za ispolneniem zakonov sub"ektami operativno-rozysknoj deyatel'nosti // Gosudarstvo i pravo v XXI veke. - 2017. - № 4. - S. 35-44.

6. Poslanie Vladimira Putina Federal'nomu sobraniyu: Glavnoe [Elektronnyj resurs]. -Rezhim dostupa: https://news.mail.ru/ politics/36371204/?frommail=1 (data obrashcheniya: 29.03.2019).

7. Potapov S.A. Osushchestvlenie prokurorskogo nadzora za soblyudeniem zakonnosti v operativno-rozysknoj deyatel'nosti // Social'no-ekonomicheskie yavleniya i processy. - 2016. - № 12. - S. 170-176.

8. Prikaz General'noj prokuratury RF ot 15 fevralya 2011 g. № 33 «Ob organizacii prokurorskogo nadzora za ispolneniem zakonov pri osushchestvlenii operativno-rozysknoj deyatel'nosti» [Elektronnyj resurs]. - Rezhim dostupa: http://www.garant.ru/ products/ipo/prime/doc/1257526/#ixzz5gcovgHla (data obrashcheniya: 05.02.2019).

9. Slovar' Ozhegova [Elektronnyj resurs]. -Rezhim dostupa: http://www.ozhegov.org/ (data obrashcheniya: 26.02.2019).

10. Stanovlenie prokuratury v Rossijskoj Imperii [Elektronnyj resurs]. - Rezhim dostupa: http:// prokuratura-krasnodar.ru/stanovlenie-prokuratury-v-rossiyskoy-imperii (data obrashcheniya: 15.02.2019).

11. Tyurin N.S. Prokurorskij nadzor za zakonnost'yu operativno-rozysknoj deyatel'nosti: nekotorye voprosy // Ugolovnaya yusticiya. - 2014. -№ 2 (4). - S. 73-75.

12. Federal'nyj zakon ot 12 avgusta 1995 g. № 144-FZ «Ob operativno-rozysknoj deyatel'nosti» [Elektronnyj resurs]. - Rezhim dostupa:http://base. garant.ru/10104229/b5dae26bebf2908c0e8dd3b8a 66868fe/#ixzz5gpKvSkC6// (data obrashcheniya: 07.03.2019).

Вестник КГУ _J № 2. 2019

241