CC BY
135
_МЕЖДУНАРОДНЫЙ НАУЧНЫЙ ЖУРНАЛ «ИННОВАЦИОННАЯ НАУКА» №3/2016 ISSN 2410-6070_
УДК34
С.Р.Шалабаев соискатель Евразийской юридической академии им. Д.А. Кунаева
Е.Б.Абдрасулов профессор ЕНУ им. Л.Н. Гумилева
ПОНЯТИЕ, ПРИНЦИПЫ И ОСНОВЫ ПРАВОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
А. Философская категория понятия «взаимодействие»
Понятие «взаимодействие», являясь философской категорией и имея признаки универсальности, используется различными науками, поскольку оно выступает «методологическим принципом познания природных и общественных явлений. Чтобы действительно вскрыть суть объекта (субъекта), необходимо выявить его закономерные взаимодействия. Любой объект (субъект) может быть понят лишь в системе отношений и связей с другими явлениями, их частями, сторонами, свойствами. Взаимодействие не только исходный, но и конечный результат».
Определяя понятие взаимодействия профессор Ф.М. Кобзырев, отмечает, что «взаимодействие представляет собой широкое и емкое по содержанию и форме явление, охватывающее материальный и духовный мир и выступающее в качестве основного содержательного элемента различных социальных образований и систем».
Если остановиться на наиболее характерных признаках взаимодействия, то следует признать правильными те признаки, которые выделены М.Ю. Саулиным: «наличие внешней по отношению к взаимодействующим сторонам цели, достижение которой предполагает объединение усилий; организация совместных согласованных действий, позволяющая участникам взаимодействия реализовать общую для них деятельность; взаимный обмен действиями, информацией, взаимные влияния друг на друга, вызывающие изменения представления о предмете взаимодействия, поведения взаимодействующих участников, а иногда и совершенствование организационной структуры органов, участвующих в согласованной деятельности».
В социологической и юридической литературе правильно подчеркивается, что взаимодействие возможно и осуществляется не только совместными, но и действиями, выполняемыми участниками отдельно друг от друга, и при этом, не любая совместная деятельность, совместное участие двух или более органов или лиц в одном мероприятии означает взаимодействие. Последнее будет иметь место только тогда, когда имеется единая цель совместной деятельности, построенной на сотрудничестве, и когда действия одной стороны сообразуются с потребностями, учитывают интересы и приносят пользу другой. Каждый из субъектов взаимодействия, являясь частью общей системы, используя имеющиеся у него полномочия и возможности другого участника, ставит перед собой собственные цели, стремясь к которым одновременно достигает общей взаимовыгодной цели. В ходе взаимодействия различных субъектов складываются не отдельные результаты функционирования сторон, а применяемые ими формы и методы деятельности, которые в своей совокупности дают некий общий положительный результат. Именно в объединении форм и методов проявляется амплитудная сила их совместных усилий.
Б. О значении взаимодействия органов государственной власти Республики Казахстан
Понятие общей взаимовыгодной цели выступает краеугольным камнем и при рассмотрении взаимодействия прокуратуры Республики Казахстан с другими органами государственной власти, поскольку взаимодействие в данном случае «представляет собой исторически сложившуюся и социально обусловленную совокупность взаимосвязанных действий и решений прокуроров и представителей органов публичной власти, направленных на выполнение задач в рамках достижения поставленных перед ними единых целей». Этот вывод основывается на общности целей всех государственных органов, которая заключается в создании условий законности в стране, защите прав и свобод личности, общества и государства.
_МЕЖДУНАРОДНЫЙ НАУЧНЫЙ ЖУРНАЛ «ИННОВАЦИОННАЯ НАУКА» №3/2016 ISSN 2410-6070_
Такого подхода придерживаются и другие ученые. К примеру, С.Е. Чаннов отмечает, что взаимодействие между органами государственной власти и органами местного государственного управления «можно определить как совокупность организационно-правовых форм и методов, направленных на совместное решение как общегосударственных, так и местных вопросов». С.Р. Зарипова подчеркивает в своей работе, что «взаимодействие почти всегда предполагает единую цель, а результат достигается путем согласованных действий». О.Ю.Шеметова характеризует взаимодействие прокуратуры с другими органами государственной власти как «основанный на общности целей, опосредованный правовыми актами сегмент их деятельности, ориентированной на расширение возможностей сторон оптимизировать и повысить эффективность своего функционирования в интересах общества и государства».
Вместе с тем, абсолютизация единых целей и задач прокуратуры и других органов публичной власти может приводить к негативным последствиям. Так, А.Д. Бойков, исследуя советский период развития судебной системы, подчеркивал, что идеология абсолютизирования «общности задач» позволяла органам координации борьбы с преступностью видеть суд «в одной упряжке» с теми, кто был призван пресекать преступления и изобличать преступника — т. е. с оперативным и следственным аппаратом и аппаратом прокурорского надзора. Несуразность такого единения задач была очевидной, поскольку оно превращало суд в ординарный репрессивный орган, отчуждало его от населения, формировало отношение к нему, как к казенному, бюрократическому учреждению, противостоящему интересам рядового гражданина». Следовательно, взаимодействие прокуратуры с другими органами ветвей государственной власти является тем направлением ее деятельности, которое осуществляется «в целях обеспечения выполнения возложенных на нее функций, характеризующееся преимущественно ведомственным (межведомственным) регулированием порядка совершения (выполнения) прокурорами значимых действий и решений».
1. К вопросу о классификации взаимодействия государственных органов
Однако следует учитывать, что взаимодействие органов единой государственной власти, в том числе органов прокуратуры, осуществляется не всегда и не во всех направлениях деятельности. Так, Г.С. Сапаргалиев отмечал, что полномочия ветвей государственной власти «можно подразделить на три группы: 1) полномочия, которые осуществляют органы самостоятельно, без взаимодействия с другими органами; 2) полномочия которые реализуются совместными усилиями различных органов государственной власти; 3) полномочия, которые осуществляются различными органами совместно до определённой стадии» С.В. Зарипова проводит другую классификацию взаимодействия, указывая, что «с юридической точки зрения взаимодействие может быть обязательным, императивно предусмотренным в законе или другом нормативном правовом акте, или добровольным, основанным на свободном волеизъявлении субъектов взаимодействия». Полагаем, что классификация взаимодействия прокуратуры другими органов ветвей государственной власти может проводиться по различным критериям, что способствует выявлению его качественных характеристик, содержательной стороны нормативно-правового регулирования отношений, связанных с взаимодействием.
2. Принципы взаимодействия
Большую роль при осуществлении взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти играют принципы, которые представляют собой основополагающие начала построения и функционирования всей системы государственных органов, вытекающие из природы государства и единства его органов. В этом смысле во взаимодействии органов прокуратуры с другими органами государственной власти и местного государственного управления принципы выступают в качестве главного, обязательного нормативно-правового регулятора. Именно принципы служат своего рода исходной базой для:
а) принятия любых решений;
б) совершения различных действий; в) подзаконного правотворчества;
г) применения законов.
С этими принципами должны соизмеряться как совершаемые, так и планируемые, предполагаемые акты и действия органов прокуратуры и других органов государственной власти и местного государственного управления в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, при том что принципы
_МЕЖДУНАРОДНЫЙ НАУЧНЫЙ ЖУРНАЛ «ИННОВАЦИОННАЯ НАУКА» №3/2016 ISSN 2410-6070_
распространяются на все виды деятельности органов государственной власти и местного государственного управления, осуществляемые с помощью документов, правовых актов, в организационных и иных формах.
С.Г. Наймушина, рассматривая взаимоотношения органов государственной власти шире, чем понятие взаимодействия, отмечает, что они реализуются на основе соблюдения следующих принципов: самостоятельности; принципа взаимодействия органов государственной власти при решении отдельных государственных полномочий; принципа невмешательства органов государственной власти в компетенцию друг друга; принципа всесторонней поддержки и контроля со стороны государства за реализацией государственными органами и их должностными лицами государственной политики.
Развивая данную классификацию, следует остановиться и на других принципах деятельности органов государственной власти, в том числе и прокуратуры, влияющих на их взаимодействие: 1) Принцип единства государственной власти, который заложен в пункте 4 статьи 3 Конституции Республики Казахстан, устанавливающем, что «государственная власть в республике едина». Академик Г.С. Сапаргалиев, анализируя принципы взаимодействия органов единой государственной власти, утверждает, что «поскольку у этих ветвей «ствол и корни» единые, они, естественно, могут формироваться и функционировать не только самостоятельно, но и взаимодействуя друг с другом. Все они общими усилиями осуществляют как внутренние, так и внешние функции государства». 2) Принцип открытости и гласности. Будучи показателем степени демократизации государства, данный принцип является важным фактором роста политического сознания граждан, улучшения и совершенствования взаимодействия деятельности государственных органов. О степени гласности и открытости в деятельности государственных органов свидетельствует, к примеру, тот факт, что в соответствии с пунктом 15 Регламента Сената Парламента Республики Казахстан от 8 февраля 1996 года Президент Республики Казахстан, Премьер-министр и члены Правительства, Генеральный Прокурор, Председатель Комитета национальной безопасности, Государственный секретарь, Руководитель Администрации Президента Республики Казахстан, Председатель Национального банка Республики Казахстан имеют право присутствовать как на открытых, так и на закрытых заседаниях Сената Парламента и быть выслушанным. Аналогичная норма содержится в пункте 11 Регламента Мажилиса Парламента Республики Казахстан, в котором установлено, что Президент Республики, Премьер-министр и члены Правительства, Председатель Национального Банка, Генеральный Прокурор, Председатель Комитета национальной безопасности Республики, Государственный секретарь, Руководитель Администрации Президента вправе присутствовать на любых пленарных заседаниях Мажилиса.
Этот принцип в организации и деятельности прокуратуры заключается в необходимости систематического информирования органов государственной власти и местного самоуправления, населения о состоянии законности. В п. 5 ст. 3 Закона о прокуратуре РК закрепляет, что органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства республики об охране прав и свобод граждан, защите государственных секретов. Таким образом, может быть предана гласности только такая информация о работе прокуратуры, которая не причиняет вред интересам государства и граждан. Одним из ярких выражений принципа гласности выступает предусмотренное параграфом 8) статьи ст. 11 Закона о прокуратуре положение о том, что Генеральный прокурор отчитывается перед Президентом Республики о состоянии законности в стране и деятельности органов прокуратуры.
Все прокуроры на своем уровне систематически информируют органы власти регионального и местного уровня, а военные прокуроры — также органы военного управления о состоянии законности и правопорядка и проделанной работе по их укреплению. Следовательно, гласность является одной из специфических и сильных сторон в деятельности прокуроров, имеющей важное значение для повышения эффективности предупредительно-профилактической работы.
3) Принцип демократизма во взаимодействии и сотрудничестве государственных органов. Он основан на общих принципах демократизма в деятельности государственных органов и обусловлен закономерностями общественного развития. Являясь руководящим положением, принцип демократизма характеризует степень взаимовлияния государственных и общественных институтов, отдельных граждан на состояние законности в государстве и ее реализацию в законодательстве и практической деятельности государственных органов и учреждений, основывается на началах открытости и гласности перед народом. К
_МЕЖДУНАРОДНЫЙ НАУЧНЫЙ ЖУРНАЛ «ИННОВАЦИОННАЯ НАУКА» №3/2016 ISSN 2410-6070_
примеру, «в Республике Казахстан утверждение палатами Парламента многих должностных лиц, предложение о назначении судей Верховного Суда Президентом и утверждение их Сенатом Парламента, полномочия Конституционного суда свидетельствуют» как о взаимоконтроле ветвей власти, так и демократизме государственного управления в целом.
В деятельности прокуратуры принцип демократизма во взаимодействии с другими органами единой государственной власти, в частности с органами судебной власти, проявляется в том, что, осуществляя надзор в конкретных отраслях права, прокурор должен учитывать независимость судей и подчинение их только закону, право подсудимого на защиту, презумпцию невиновности, состязательность, гласность, устность и непосредственность процесса и т.д. Если прокурор не будет соблюдать эти принципы, он допустит нарушение служебного долга как блюститель законности, стоящий на охране прав и законных интересов участников судебного разбирательства.
4) Принцип разрешения коллизий, возникающих в деятельности органов государственной власти. «Основной предпосылкой возникновения коллизий в деятельности государственных органов является сложность в процессе нахождения оптимальной модели самостоятельных и в то же время взаимосогласованных действий государственных органов и должностных лиц, действующих не изолированно в решении одних и тех же задач». Это вытекает из того, что «самостоятельность органов публичной власти с неизбежностью означает, что в пределах их правового статуса, установленного Конституцией, законами и иными правовыми актами, они обладают «свободой усмотрения», своего рода дискреционными полномочиями. Их действия и решения в рамках очерченной нормами права компетенции рассматриваются как легальные и целесообразные. Но при этом все государственные органы действуют не изолированно друг от друга. Их объединяет общность решаемых задач государственного или общественного значения, вследствие чего полномочия органов публичной власти пересекаются». Вместе с тем, причинами коллизий могут быть пробелы в законодательстве, неправильная правоприменительная практика, а иногда «за позицией и действиями различных органов нередко обнаруживаются амбиции и узковедомственные интересы их руководите- лей. Подчас влияют взгляды политических лидеров и элит. Столкновение мнений, позиций, взглядов перерастает в издание спорных или противозаконных актов, в антиконституционные решения и действия».
Поэтому в Конституции, соответствующих ей законах, других нормативных правовых актах определяется процедура легального разрешения коллизий и конфликтов между органами ветвей единой государственной власти. 5) Принцип взаимной ответственности в процессе взаимодействия органов различных ветвей государственной власти. Данный принцип хорошо был освещен в казахстанской юридической печати, в которой подчеркивалось, что взаимодействие органов государственной власти тем эффективнее, чем выше их ответственность. Речь идет об ответственности ветвей государственной власти, органов, не входящих в систему ветвей власти, за добросовестное и четкое выполнение раздельных и совместных полномочий.
3. Правовая регламентация взаимодействия
Если остановиться на правовом регулировании отношений, связанных с взаимодействием государственных органов, то система органов государственной власти и их взаимодействие строится на основе Конституции Республики Казахстан, принимаемых на ее основе законов, Указов Президента Республики Казахстан, иных нормативных правовых актов, а также актов индивидуально-правового характера. Ключом к эффективному взаимодействию органов государственной власти в условиях реализации конституционной модели унитарного государства является четкое закрепление функций и разграничение предметов ведения и полномочий всех государственных органов и должностных лиц.
Взаимоотношения различных, в функциональном плане, органов представляют собой сложную систему прав и обязательств, конституционно-правовой анализ которых позволяет сделать вывод, что все органы единой государственной власти и должностные лица, «являясь субъектами социальных, относительно самостоятельных систем, в то же время функционально объединены в единую систему, выступая элементами, объективно необходимыми друг для друга в достижении общих целей», которые направлены на утверждение «Республики Казахстан демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы».
© Шалабаев С.Р., Абдрасулов Е.Б., 2016
