CC BY
65УДК 340.132 ББК 67.0
DOI 10.24411/2073-3305-2020-10208
Понятие, причины и специфика правоприменительного усмотрения
Concept, Reasons and Specificity of Law Enforcement Discretion
Александр Александрович НИКИТИН,
кандидат юридических наук,
доцент кафедры прокурорского надзора и криминологии ФГБОУ ВО «Саратовская государственная юридическая академия»
E-mail: alexnik-82@mail.ru
Аннотация. В работе изучается правоприменительное усмотрение как неотъемлемый атрибут процесса применения права. Предлагается определение правоприменительного усмотрения, учитывающее, что оно может основываться не только на конкретной норме праве, закрепляющей дискреционные полномочия, но и на совокупности правовых положений, содержащихся в разных нормах. Анализируются причины существования правоприменительного усмотрения, среди которых основными являются определенный уровень абстрактности нормы права и необходимость ее толкования в процессе применения.
Ключевые слова: применение права; правоприменительное усмотрение; норма права; толкование юридических норм; правотворческая техника.
Работы, посвященные изучению проблем законности: определению названной катего-■л. рии, юридическим и внеправовым гарантиям законности, причинам и условиям нарушения данного режима, составляют значительную долю всех юридических исследований. В фокусе зрения ученых находится, прежде всего, правоприменительная деятельность, поскольку нарушения, допускаемые в процессе применения права, наносят больший ущерб развитию общественных отношений, интересам государства, правам и свободам физических и юридических лиц.
Зачастую в качестве условия, способствующего нарушениям закона лицами, осуществляющими правоприменительную деятельность, называют наличие у них дискреционных полномочий. Безусловно, излишняя свобода усмотре-
Abstract. The work examines law enforcement discretion as an integral attribute of the process of law enforcement. A definition of law enforcement discretion is proposed, taking into account that it can be based not only on a specific rule of law securing discretionary powers, but also on a set of legal provisions contained in different rules. The reasons for the existence of law enforcement discretion are analyzed, among which the main ones are a certain level of ab-stractness of the rule of law and the need for its interpretation in the process of application.
Keywords: law enforcement; law enforcement discretion; legal rule; interpretation of legal norms; law-making technique.
ния может негативно сказываться на единообразии правоприменительной практики (применении права различными органами или одним и тем же органом, но в разных субъектах РФ). Однако сплошное исключение из норм закона дискреционных полномочий правоприменительных органов лишь усложняет процесс претворения в жизнь соответствующих правовых положений. Следует согласиться с М.С. Студеники-ной, отмечающей, что законодатель, не имея возможности и не считая целесообразным охватывать все разнообразие конкретных случаев, сам сознательно предоставляет государственным органам право на известную, очерченную определенными рамками свободу в своей деятельности, т.е. предоставляет право на усмотрение [5, с. 40]. Это значит, что реализация права, в том числе и его применение, без усмотрения немыс-
лимо. В связи с этим считаем целесообразным определить, что представляет собой правоприменительное усмотрение, какова его специфика и чем оно обусловлено.
Полагаем, что правоприменительное усмотрение — это результат интеллектуальной деятельности субъекта, осуществляющего функцию правоприменения, представляющий собой выбранное на основе предписаний правовых норм решение по юридически значимому вопросу и выраженное в определенном правоприменительном акте. Оно обладает всеми признаками, характерными для родовой категории — правового усмотрения: наличие внешней формы выражения; направленность на решение правового вопроса; интеллектуально-волевой характер; и др. [4, с. 37—40].
Вместе с тем правоприменительное усмотрение имеет и ряд специфических черт, которые позволяют отличать его от иных видов юридического усмотрения, в том числе правореализа-ционного. Отличительные качества данной разновидности дискреции обусловлены особенностями, характеризующими применение права как особую форму его реализации. Здесь следует обратиться к характеристикам правоприменения, на которые указывали в своих трудах ученые, исследовавшие данную проблему.
Так, П.Е. Недбайло отмечал, что применение правовых норм представляет собой специфическую организаторскую деятельность по реализации норм права, сопряженную с установлением прав и обязанностей участников общественной жизни в конкретных правоотношениях и с воздействием на обязанных лиц в этих отношениях в целях выполнения предписаний правовых норм [3, с. 11]. Определяя правоприменение таким образом, автор акцентировал внимание на основном, по его мнению, признаке указанной формы реализации права — возможности посредством применения права организовать деятельность по реализации правовых норм. Безусловно, применение правовых норм оказывает организующее воздействие на процесс реализации нормативно-правовых предписаний, но этим свойством специфика данной формы реализации права не исчерпывается. Существенным изъяном приведенного определения является то, что автор не выделяет в деятельности по применению права такого важного признака, как государственно-властный характер.
В работах других исследователей, в их определениях правоприменения к «организаторской» и «управленческой» характеристикам применения права добавляется неотъемлемый ат-
рибут данной формы реализации права — властность. В частности, A.C. Пиголкин указывал, что применение права присутствует там, где есть властное решение компетентного органа по поводу конкретного жизненного случая. Властность решения подразумевает определенное отношение между субъектами права, в котором присутствует управление поступками людей и других субъектов права в императивной форме [5, с. 18].
Властный характер правоприменения отмечается В.В. Лазаревым, полагающим, что применение права — это властная организующая деятельность компетентных органов и лиц, имеющая своей целью содействие адресатам правовых норм в реализации принадлежащих им прав и обязанностей, а также контроль за данным процессом [6, с. 452]. Полагаем, что в этом определении спорным моментом является указанная автором цель правоприменения — «содействие адресатам правовых норм в реализации принадлежащих им прав и обязанностей». Едва ли можно сказать, что целью деятельности компетентных правоприменительных органов по привлечению лица, например, к административной или уголовной ответственности будет содействие этому лицу в реализации его прав и обязанностей. Хотя адресатами правовых норм, устанавливающих ответственность за совершение административных проступков или уголовных преступлений, будут являться, в том числе и лица, допустившие их нарушение.
Н.И. Матузов, характеризуя особенности применения права, указывал, что это властно-императивная форма реализации права, осуществляемая компетентными органами и должностными лицами, в процессуальной (процедурной) форме, включающей ряд последовательных стадий, касающаяся персонифицированных субъектов, связана с вынесением правоприменительных актов и направлена на урегулирование конкретных ситуаций [2, с. 332]. C позиции исследования правоприменительного усмотрения представляется важным, что в качестве характеристик самого правоприменения здесь учтены такие важные черты, как процедурная форма деятельности по применению права и ее стадийность. Процедурная форма предполагает ту или иную степень регламентации процессуальными юридическими нормами операций, совершаемых субъектом, осуществляющим применение права. Степень такого регулирования зависит от характера самих применяемых норм права, органа или должностного лица, осуществляющего правоприменение, сферы общественных отношений, в ко-
торой реализуются правовые предписания, и других обстоятельств. Сам факт существования такой регламентации ограничивает усмотрение правоприменителя определенными рамками.
Это наталкивает на закономерный вопрос о возможности при регулировании процедуры применения правовой нормы полностью исключить правоприменительное усмотрение либо добиться этого при формулировании норм права, подлежащих применению.
Для ответа на поставленный вопрос обратимся к правовой норме. С одной стороны, содержание юридической нормы может не предусматривать правового усмотрения, а именно конкретно-нормативной его разновидности. Например, обязывающая норма, предполагающая необходимость совершения субъектом права какого-то конкретного действия, в случае возникновения обстоятельств, определенных в гипотезе. Названная разновидность усмотрения очень хорошо поддается корректировке со стороны государства, которое обладает возможностью принимать соответствующие правовые предписания, содержащие основу для абсолютно определенного, относительно определенного или свободно-вариативного усмотрения либо исключающие его. В частности, можно изъять из нормы, устанавливающей юридическую ответственность, альтернативные виды наказания или минимальный и максимальный пределы наказания, указав строго определенный его размер. Именно на подобную корректировку норм права государство зачастую направляет существенные усилия, сталкиваясь с нарушением законности в какой-то сфере правоприменения. Но принимаемые меры не всегда оказываются эффективными. Это обусловлено другой стороной рассматриваемого вопроса — применение нормы права всегда предполагает ту или иную степень усмотрения независимо от ее содержания. Данный факт объясняется рядом обстоятельств.
Во-первых, абстрактным (в большей или меньшей степени) характером юридической нормы, рассчитанной на многократное применение в отношении схожих фактических обстоятельств, подпадающих под ее действие. Подпадает ли реальная ситуация под действие нормы права, и следует решить правоприменителю. Для этого в процессе правоприменения он наделяется определенной свободой выбора решений и возможных правовых последствий, к которым приведет их реализация.
Во-вторых, правоприменитель помимо конкретно-нормативного реализует компетенционное усмотрение, которое базируется на системе норм
права, устанавливающих полномочия соответствующего органа, организации или должностного лица [1, с. 32—33]. Правовые предписания, входящие в данную систему, наряду с применяемой нормой также могут увеличивать или уменьшать степень усмотрения уполномоченного субъекта в процессе применения права, но полностью исключить его они не могут, поскольку это приведет к искажению самого смысла правоприменительной деятельности. Названное обстоятельство дает ответ и на вопрос о роли регулирования правоприменительных процедур в определении уровня правоприменительного усмотрения. Соответствующая юридическая регламентация правоприменительного процесса способна сокращать или увеличивать уровень усмотрения правоприменителя, но не исключать его полностью.
В-третьих, полной ликвидации правоприменительного усмотрения препятствует характер элементов, составляющих правоприменительный процесс. Каждая стадия правоприменительного процесса предполагает интеллектуально-волевую деятельность правоприменителя — его усмотрение по вопросу, составляющему суть этой стадии.
Названные обстоятельства исключают возможность полного устранения дискреции из процесса применения права.
Кроме того, существенную часть в структуре усмотрения правоприменителя занимает толкование правовых норм, являющееся неотъемлемым элементом процесса применения юридических норм. Перед принятием правоприменительного решения на основании выбранной правовой нормы субъекту следует наиболее точно установить ее смысл, содержание, заключенную в ней волю законодателя. Между тем целый ряд процессов, происходящих в современных правовых системах, затрудняет интерпретацию норм права. Среди основных факторов, негативно влияющих на толкование правовых норм, можно назвать следующие обстоятельства.
1. Недостатки правотворческой техники, выразившиеся в излишней конкретизации или чрезмерной абстрактности принятых норм права. Такие дефекты юридических норм затрудняют установление правильного объема общественных отношений, на регулирование которых законодатель стремился направить соответствующие нормы. При излишней конкретизации часть общественных отношений остается за пределами регулирования, так как не имеет определенных нормой конкретизирующих признаков. При избыточной абстрактности ситуация обратная —
действие нормы может быть распространено на отношения, которые не должны были подпадать под ее регулирование. В определенных пределах исправить последствия допущенной ошибки и корректно применить правовую норму правоприменитель может за счет правильно выбранного объема толкования (расширительного, ограничительного).
2. Следствием избыточной конкретизации норм права является резкое увеличение их количества. Таким способом законодатель исправляет допущенные неточности, регулируя общественные отношения, «выпавшие» из сферы действия ранее принятых норм. Для правоприменителя интенсивный рост количества правовых норм создает дополнительные сложности уяснения их содержания, поскольку неизбежно проявляется рассогласованность и противоречия правовых предписаний друг другу.
3. Все более активно в действующем законодательстве используется специальная терминология, нуждающаяся в специальном разъяснении. Это могут быть термины, заимствованные из законодательства других государств, финансовые, экономические, технические, медицинские и другие понятия. Однако законодатель далеко не всегда предлагает законодательные определения используемым терминам, что приводит к неоднозначному их пониманию разными правоприменительными органами. Придание определенного смысла таким понятиям и применение правовой нормы с учетом этого можно рассматривать как результат правоприменительного усмотрения.
4. «Внешнее давление» на процесс толкования юридических норм внеправовых факторов. В данном случае интерпретация нормы права осуществляется не столько на основе специальных юридических приемов и с учетом выработанных юриспруденцией принципов, сколько «исходя из сложившейся экономической ситуации», «в угоду политической целесообразности»,
«основываясь на имеющихся ресурсах» и т.п. Оценка таких внеправовых факторов и соотнесение их с подлежащей применению юридической нормой влияет на итоговое решение по делу, принимаемое правоприменительным органом или должностным лицом.
Все перечисленные обстоятельства позволяют сделать вывод, что существование усмотрения субъекта, применяющего юридические нормы, объективно обусловлено и не зависит от правовых конструкций, содержащихся в правовых нормах. Государство в лице правотворческих органов может лишь в определенных пределах регулировать свободу правоприменительного усмотрения, предусматривая в конкретных нормах права или исключая из них дискреционные полномочия соответствующих субъектов.
Список литературы
1. Кузьмина Е.М. Правоприменительная деятельность в современной России: теоретико-правовой аспект / / Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2014. № 5. С. 31—37.
2. Матузов Н.И., Малько A.B. Теория государства и права: учебник. М.: Юристъ, 2003.
3. Недбайло П.Е. Применение советских правовых норм. М.: Госюриздат, 1960.
4. Никитин A.A. Усмотрение в праве и его признаки / / Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2012. № 6. С. 34—41.
5. Правоприменение в советском государстве / под ред. И.Н. Кузнецова, И.С. Самощенко. М.: Юрид. лит., 1985.
6. Теория государства и права: учебник / под ред. В.К. Бабаева. М.: Юристъ, 2004.
