CC BY
69
спектором составляется соответствующий акт. В случае неустранения нарушения земельного законодательства вместе с актом составляется Уведомление о необходимости прибыть в Управление для составления протокола об административном правонарушении. Уведомление вручается под роспись землепользователю или его законному представителю.
Полученные в ходе проверки исполнения предписания акт и материалы проверки с сопроводительной запиской в 5-дневный срок направляются соответствующему государственному инспектору, вынесшему данное предписание, для рассмотрения и принятия решения.
Органы муниципального земельного контроля ведут учет проверок соблюдения земельного законодательства. Все составляемые в ходе проведения проверки документы и иная необходимая информация записываются в типовую Книгу проверок соблюдения земельного законодательства.
Необходимо отметить, что на сегодняшний день, несмотря на принятые положения по организации муниципального контроля муниципальными образованиями, работа в этом направлении пока проводится очень слабо или вообще не проводится. Об этом, например, говорилось в докладе начальника отдела государственного земельного контроля П.А. Васильева на Координационном совете Правительства Самарской области на Координационном совете Правительства Самарской области по вопросу состояния дел по принятию органами местного самоуправления Положения об осуществлении муниципального земельного контроля10.
Исходя из вышеизложенного можно заключить, что муниципальный земельный контроль играет важную роль в развитии и совершенствовании муниципальных отношений.
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40, ст. 3822.
2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 47, ст. 4919; 2007. № 27, ст. 3282.
3 См.: Бобылев А.О. Некоторые проблемы регулирования земельных отношений органами местного самоуправления // Спорт: экономика, право, управление. 2008. № 1.
4 См.: Там же.
5 См.: Царапкина Ю.Е., Хасанов Д.Г. Земельное законодательство и практика его применения на современном этапе // Журнал российского права. 2005. № 3.
6 Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
7 Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
8 Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «ГАРАНТ».
9 См.: Российская газета. 2008. 12 янв.
10 URL: http://www.r63.kadastr.ru/news/official_department/89372/ (дата обращения: 15.03.2012).
А.Ю. Закурдаева
ПОНЯТИЕ ПЕРВОЙ ПОМОЩИ КАК ОБЪЕКТА
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ
Статья посвящена анализу роли организации оказания первой помощи как составной части системы управленческо-правовых мероприятий по охране здоровья граждан. Предлагается собственное научно обоснованное нормативное определение понятия «первая помощь».
Ключевые слова: организация оказания первой помощи, охрана здоровья граждан, организация здравоохранения, мероприятия по оказанию первой помощи, угроза жизни и здоровью, управленческо-правовые мероприятия.
© Закурдаева Алина Юрьевна, 2012
Аспирант кафедры административного и уголовного права (Поволжский институт управления имени П.А. Столыпина Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте 84 Российской Федерации); e-mail: a.zakurdaeva@mail.ru
A.Y. Zakurdaeva
THE CONCEPT OF FIRST AID AS AN OBJECT
OF THE ADMINISTRATIVE AND LEGAL REGULATION
This article analyzes the role of the organization of first aid as part of management and legal measures to protect the health of citizens. The author suggests scientifically based regulatory definition of "first aid".
Key words: organization of first aid, health of citizens, health organization, providing first aid, threat to life and health, management and legal activities.
Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. № 323-ф3 «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»1 было впервые закреплено, что организация охраны здоровья граждан осуществляется в т. ч. путем организации оказания первой помощи, под которой в самом общем виде понимается особый вид помощи, оказываемой лицами, не имеющими медицинского образования, при травмах и неотложных состояниях на месте происшествия до прибытия медицинского персонала. По нашему мнению, включение первой помощи в число мероприятий по организации охраны здоровья граждан подчеркивает социальную значимость оказания очевидцами происшествия первой помощи пострадавшим, т. к. немедленное принятие простых мер по оказанию первой помощи до приезда бригады скорой медицинской помощи зачастую является решающим фактором для спасения жизни и минимизации последствий травмы.
В связи с этим представляется крайне актуальным рассмотреть в управленческо-правовом аспекте роль данного института в системе организации охраны здоро- ш вья граждан и, прежде всего, установить понятие первой помощи как объекта н административно-правового регулирования. С
а
Легальное определение данного понятия действующим законодательством не т
о
установлено, в отличие от понятия медицинской помощи, закрепленного в ст. 2 к Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Феде- о! рации». На наш взгляд, это образует правовой вакуум, т. к. первая помощь вы- | деляется согласно указанному Федеральному закону как самостоятельный вид в
*> *> тч ф
помощи, отличный от медицинской. В этом аспекте характерно высказывание нн
о
Н.В. Путило, которая отмечает крайне важную роль отграничения института ме- Ю дицинской помощи от смежных институтов, включая первую помощь и помощь и при спасении жизни и здоровья2. Легальному разграничению этих видов помо- С
к
щи, на наш взгляд, будет способствовать утверждение определения понятия «пер- а вая помощь». В связи с этим представляется крайне актуальным дать собствен- Л
ф
ное юридико-социальное определение понятия «первая помощь». Для этого, по | нашему мнению, необходимо конкретизировать признаки первой помощи, уста- • новленные российским законодательством, и прежде всего, ст. 31 Федерального 58 закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» приме- ^ нительно к административно-правовому аспекту. Оценивая легитимную харак- 2 теристику понятия «первая помощь» с позиции организационно-правового анализа, выделим следующие характерные признаки данного явления:
первая помощь оказывается до оказания медицинской помощи на догоспитальном этапе и является, как уже упоминалось, особым видом помощи, отличным от медицинской. Данный тезис основан, во-первых, на буквальном толковании положения п. 3 ч. 1 ст. 29 Федерального закона «Об основах охраны здоро- 85
вья граждан в Российской Федерации», согласно которому организация охраны здоровья граждан осуществляется в т. ч. путем «организации оказания первой помощи, всех видов медицинской помощи». Законодательное отделение первой и медицинской помощи, по нашему мнению, основано на глубоком различии их сущности, природы и содержания, что позволяет Г.Р. Романовскому утверждать, что первая помощь «в полном смысле слова медицинской не является»3.
Так, исходя из положений указанного Закона, различаются цели первой и медицинской помощи. Если медицинская помощь оказывается с целью непосредственного лечения различных заболеваний, а также профилактики, диагностики, медицинской реабилитации, то задача оказания первой помощи ограничена устранением угрожающих жизни нарушений в организме пострадавшего для сохранения его жизни и здоровья. Содержание мероприятий данных видов помощи также различается. Так, медицинская помощь организуется и оказывается в соответствии с порядками оказания медицинской помощи и на основе стандартов медицинской помощи (ст. 37 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»), а первая помощь оказывается в соответствии с утвержденным перечнем мероприятий (ст. 31 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»). Наконец, различаются и категории лиц, оказывающих первую и медицинскую помощь. Согласно ст. 32 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», медицинская помощь оказывается только медицинскими организациями, под которыми ст. 2 указанного Закона понимается юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, имеющие соответствующую ли-2 цензию. Первая помощь согласно ст. 31 данного Закона оказывается установлен? ным кругом физических лиц, имеющих подготовку и (или) навыки, без специ-8 ального разрешения.
% По характеру состояний и заболеваний и оказываемым мероприятиям оказа-
1 ния помощи, на наш взгляд, наиболее близким к первой помощи видом медицин-| ской помощи является скорая медицинская помощь, которая оказывается граж-
го
| данам при заболеваниях, несчастных случаях, травмах, отравлениях и других
| состояниях, требующих срочного медицинского вмешательства. В том случае,
| если первая помощь на месте происшествия не была оказана или оказана в недо-
2 статочном объеме, оказание скорой медицинской помощи может начаться с меро-° приятий, пересекающихся с мероприятиями первой помощи, например, прида-ж ние спасательного положения, проведение сердечно-легочной реанимации, оста-| новка кровотечения. Однако данные мероприятия выполняются бригадой ско-е рой медицинской помощи в расширенном объеме, по сравнению с первой помо-° щью, в соответствии со стандартами скорой медицинской помощи и с использо-
0
° ванием более сложного оснащения по стандарту оснащения стационарного от-¿5 деления скорой медицинской помощи, согласно Приказу Минздравсоцразвития
1 России от 1 ноября 2004 г. № 179 «Об утверждении порядка оказания скорой ме-| дицинской помощи» (в ред. от 30 января 2012 г.)4.
Первая помощь должна оказываться в рамках утвержденного перечня мероприятий, составляющих содержание первой помощи. Данный перечень утвержден Приказом Минздравсоцразвития России от 4 мая 2012 г. № 477н «Об утверждении перечня состояний, при которых оказывается первая помощь, и перечня мероприятий по оказанию первой помощи»5 и является исчерпывающим. Он вклю-86 чает в себя простые, безопасные и легко выполнимые мероприятия для устра-
нения только самых неотложных и угрожающих жизни состоянии: восстановление и поддержание проходимости верхних дыхательных путеИ; проведение сердечно-легочной реанимации; остановка кровотечения.
Первая помощь оказывается при определенных состояниях и заболеваниях, исчерпывающий перечень которых утвержден вышеупомянутым Приказом Минз-дравсоцразвития России от 4 мая 2012 г. № 477н и включает в себя такие угрожающие жизни и здоровью состояния, как отсутствие сознания, остановка дыхания и кровообращения, наружные кровотечения, инородные тела верхних дыхательных путей, травмы, ожоги и отморожения.
Первая помощь оказывается установленным ч. 1 ст. 31 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» кругом лиц: «Первая помощь... оказывается лицами, обязанными ее оказывать по закону или по специальному правилу и имеющими соответствующую подготовку». Далее ст. 31 указывает, что первая помощь оказывается в т. ч. следующими лицами: сотрудниками органов внутренних дел Российской Федерации, сотрудниками, военнослужащими и работниками Государственной противопожарной службы, спасателями аварийно-спасательных формирований и аварийно-спасательных служб. Кроме лиц, перечисленных в ч. 1 ст. 31, согласно действующему законодательству обязаны оказывать первую помощь и имеют соответствующую подготовку судебные приставы, сотрудники уголовно-исполнительной системы, военнослужащие и другие категории лиц6. В связи с тем, что права и обязанности лиц, указанных в ч. 1 ст. 31 в области первой помощи закреплены в соответствующих нормативных актах и их упоминание в ч. 1 ст. 31 носит описательную функцию, в целях минимизации т. н. информационной избыточности предлагается не уточнять в ч. 1 ст. 31 круг лиц, обязанных оказывать первую помощь, ограничившись закреплением нормы о том, что первая помощь «оказывается ... лицами, обязанными ее оказывать по федеральному закону или по специальному правилу и имеющими соответствующую подготовку». Здесь же отметим, что, по нашему мнению, обязанность по оказанию первой помощи у данных лиц является в то же время правом на ее оказание.
Согласно ч. 4 ст. 31 устанавливается право водителей и других лиц, т. е. не попадающих под признаки ч. 1 ст. 31, «оказывать первую помощь при наличии соответствующей подготовки и (или) навыков». По нашему мнению, данная норма расширяет круг потенциальных участников оказания первой помощи путем предоставления возможности добровольно оказывать первую помощь лицам, которые не имеют установленной законом или специальным правилом обязанности по ее оказанию. Отметим, что установление права на добровольное оказание первой помощи появилось в российском праве в рассматриваемой статье впервые. Ранее такое право возникало только у лиц, обязанных ее оказывать по закону или специальному правилу. Думается, что предоставление вышеназванного права имеет глубокую морально-нравственную основу, т. к. социальная активность по оказанию первой помощи со стороны лиц, обладающих навыками по ее оказанию, ставших очевидцами происшествия, может стать решающим для спасения жизни.
Как упоминалось ранее, ч. 4 ст. 31 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» в числе лиц, которые «вправе оказывать первую помощь», выделяет водителей. Думается, упоминание среди потенциальных участников оказания первой помощи именно водителей смещает акцент нормы в сторону оказания первой помощи только при дорожно-транспортных
происшествиях. Кроме того, правомочия водителей в области первой помощи, на наш взгляд, не до конца регламентированы. Согласно п. 2.5 Правил дорожного движения Российской Федерации7 в числе обязанностей водителя, причастного к дорожно-транспортному происшествию, закрепляется обязанность «принять меры для оказания первой помощи пострадавшим». Анализируя правовое положение водителей, не причастных к дорожно-транспортному происшествию, исходя из буквального толкования п. 2.5 Правил дорожного движения, можно сделать вывод о том, что оказание первой помощи для таких водителей является добровольным. Таким образом, имеет место противоречие между Правилами дорожного движения и Федеральным законом «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», который устанавливает только право водителей на оказание первой помощи, вне зависимости от того, причастны они к ДТП или нет. Указанное противоречие между нормативными актами, а также неоднозначность формулировки «принять меры для оказания первой помощи пострадавшим», не закрепленной ни в одном нормативном акте, делает правовое положение водителей не до конца определенным и понятным. По нашему мнению, это прослеживается в динамике законодательства в указанной сфере. В частности, ст. 19.1 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан8 водители были отнесены к категории лиц, обязанных оказывать первую помощь.
Здесь же необходимо отметить, что подготовка в сфере первой помощи предполагает получение и знаний, и навыков, поэтому формулировка «при наличии соответствующей подготовки и (или) навыков» является, по нашему мнению, избыточной. Логика изложения ст. 31 требует расположить ч. 4 после ч. 1. 2 Таковы основные правовые признаки первой помощи, позволяющие раскрыть
? ее социально-юридическое понятие. Исходя из этого, мы предлагаем произвести 8 корректировку ст. 31 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граж-% дан в Российской Федерации», которая в новой редакции будет устанавливать I следующие положения:
| «1. Первая помощь оказывается гражданам до оказания медицинской помо-
го
| щи при несчастных случаях, травмах, отравлениях и других состояниях и за-
§ болеваниях, угрожающих их жизни и здоровью, лицами, обязанными ее оказы-
| вать по федеральному закону или по специальному правилу и имеющими соот-
§■ ветствующую подготовку.
° 2. Другие лица вправе оказывать первую помощь в соответствии с имеющей-
« ся подготовкой.
| 3. Перечень состояний, при которых оказывается первая помощь, и перечень
I мероприятий по оказанию первой помощи утверждаются уполномоченным фе-
1 деральным органом исполнительной власти.
° 4. Примерные программы учебного курса, предмета и дисциплины по оказа-
(Го
¿5 нию первой помощи разрабатываются уполномоченным федеральным органом I исполнительной власти и утверждаются в порядке, установленном законодательна ством Российской Федерации».
Вышеизложенное позволяет нам дать собственное научно-обоснованное нормативное определение понятия «первая помощь»: «Первая помощь — комплекс мероприятий, направленных на поддержание жизни и здоровья, и оказываемых до оказания медицинской помощи».
В целях восполнения правового вакуума предложенное определение представ-88 ляется необходимым ввести в ст. 2 Федерального закона «Об основах охраны здо-
ровья граждан в Российской Федерации» в число основных понятий, используемых в Законе.
1 См.: Российская газета. 2011. 23 нояб.
2 См.: Путило Н.В. Законодательство Российской Федерации об охране здоровья граждан: на пороге перемен // Журнал российского права. 2010. № 10. С. 36-45.
3 Романовский Г.Б. Понятие первичной медико-санитарной помощи в российском законодательстве // Медицинское право. 2011. № 6. С. 7-13.
4 См.: Российская газета. 2004. 26 нояб.; 2012. 21 марта.
5 См.: Приказ Минздравсоцразвития России от 4 мая 2012 г. № 477н «О первой помощи» // Российская газета. 2012. 23 мая.
6 См.: Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах» (в ред. от 6 декабря 2011 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 30, ст. 3590; 2011. № 50, ст. 7352; Закон от 21 июля 1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» (в ред. от 1 апреля 2012 г.) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 33; Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 14, ст. 1551; Указ Президента РФ от 10 ноября 2007 г. № 1495 «Об утверждении общевоинских уставов Вооруженных Сил Российской Федерации» (в ред. от 29 июля 2011 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 47, ч. 1, ст. 5749; 2011. № 31, ст. 4714; Закон РФ от 11 марта 1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (в ред. от 3 декабря 2011 г.) // Российская газета. 1992. 30 апр.; Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 49, ч. 5, ст. 7067.
7 См.: Постановление Правительства РФ от 23 октября 1993 г. № 1090 «О Правилах дорожного движения» (вместе с «Основными положениями по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанности должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения») (в ред. от 19 июля 2012 г.) // Российские вести. 1993. 23 нояб.; Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 30, ст. 4289.
8 См.: Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (в ред. от 23 июля 2008 г.) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 33, ст. 1318; Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 30, ч. 2, ст. 3616.
