CC BY
49
А.Ю. Закурдаева
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ СРЕДСТВА РАЗРЕШИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО ОКАЗАНИЮ ПЕРВОЙ ПОМОЩИ ПОСТРАДАВШИМ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В статье рассматриваются сущность, элементы и роль разрешительной системы в обеспечении многообразной деятельности по организации оказания первой помощи.
Ключевые слова: первая помощь, разрешительная система, организация оказания первой помощи, лицензирование, сертификация, регистрация.
A.Y. Zakurdaeva
ADMINISTRATIVE AND LEGAL MEANS OF REGULATORY APPROVAL SYSTEM FOR DELIVERY OF FIRST AID IN RUSSIAN FEDERATION
The article considers the nature of the issues, the elements and the role of the licensing system to provide many activities for the organization and first aid.
Keywords: first aid, regulatory approval system, organization of first aid, licensing, certification, registration.
Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» определяет первую помощь как особый вид помощи, оказываемой лицами, не имеющими медицинского образования, при травмах и неотложных состояниях до прибытия медицинского персонала1. Социальная важность оказания первой помощи обусловлена тем, что никакая система оказания медицинской помощи на догоспитальном этапе не в состоянии обеспечить мгновенное прибытие машины скорой медицинской помощи на место происшествия и в этот короткий промежуток времени у пострадавшего могут развиться тяжелые и даже необратимые нарушения в организме. В связи с этим во многих странах мира большое внимание уделяется обеспечению эффективного функционирования организационно-правовой системы управления деятельностью по оказанию помощи пострадавшим силами очевидцев и сотрудников различных служб, прибывающих на место происшествия.
В Российской Федерации одним из важнейших административно-правовых средств обеспечения деятельности по оказанию первой помощи является институт разрешительной системы, который реализуется посредством юридических процедур административно-правового характера, среди которых в управленческой теории и науке административного права выделяются лицензирование2, конденация3, разрешение, экспертиза, конкурс, согласование и утверждение4, допуск, право на управление, разрешение, отвод, квота5, сертификация и государственная регистрация6. Под разрешительной системой в обеспечении деятельности по оказанию первой помощи в самом общем виде мы понимаем
© Закурдаева Алина Юрьевна, 2012
Аспирант кафедры административного и уголовного права (Поволжский институт управления имени П.А. Столыпина — филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Пре-80 зиденте Российской Федерации); e-mail: [email protected]
урегулированную правом систему отношений между субъектами административной власти и гражданами (организациями) по вопросу получения различного рода разрешений на ведение деятельности, связанной с организацией оказания первой помощи и последующим надзором за соблюдением установленных правил и требований.
Сама деятельность по оказанию первой помощи не требует лицензии или иного специального разрешения. Это видно из анализа Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»7, ст. 12 которого устанавливает исчерпывающий перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию, и не включает в данный перечень деятельность по оказанию первой помощи, в отличие от медицинской деятельности. По нашему мнению, это обусловлено сущностью института первой помощи: она состоит в привлечении к оказанию помощи как можно более широких слоев простых очевидцев происшествия, обученных устранять лишь самые неотложные и угрожающие жизни состояния.
В организационном аспекте, по нашему мнению, смежным явлением выступает институт получения согласия пострадавшего на получение помощи, которое презюмируется в том случае, если пострадавший находится в бессознательном состоянии. Указанная норма является общепризнанной в сложившейся зарубежной практике оказания первой помощи8, где каждый алгоритм начинается с получения согласия пострадавшего. Однако действующее российское законодательство никак не регулирует отношения, возникающие в момент принятия решения о предоставлении первой помощи. Отечественная учебно-методическая литература9 также не содержит указания на необходимость получения согласия пострадавшего на оказание первой помощи, за исключением переводных зарубежных учебных пособий10. На наш взгляд, получение устного согласия пострадавшего служит обязательной моральной предпосылкой для оказания первой помощи и должно быть нормативно урегулировано.
Рассуждая далее в организационно-правовом аспекте об установлении иных относительных запретов на оказание первой помощи, мы делаем вывод о том, что оказание первой помощи возможно только лицами, имеющими соответствующую подготовку и (или) навыки11, однако в настоящее время форма документа, подтверждающего прохождение обучения по оказанию первой помощи, не установлена. В связи с этим до утверждения единообразной формы такого документа формальное подтверждение прохождения обучения правилам оказания первой помощи возможно только в случае, если изучение первой помощи является составной частью образовательного процесса, по завершении которого выдается документ государственного или установленного образца (например, свидетельства об обучении по примерным программам подготовки водителей транспортных средств различных категорий, в которых отражаются количество часов и форма итоговой аттестации по предмету «Первая помощь»).
Процесс организации оказания первой помощи включает в себя целый ряд сопутствующих видов деятельности, требующих получения разрешительной документации на ее осуществление. Рассмотрим наиболее важные элементы разрешительной системы организации деятельности по оказанию первой помощи, включающие получение разрешительной документации для производства и реализации материально-технического оснащения для оказания первой помо-
щи, а также получение разрешительной документации для обучения навыкам оказания первой помощи.
Начать организационно-правовой анализ элементов разрешительной системы организации оказания первой помощи необходимо с рассмотрения деятельности по выдаче разрешений на производство и реализацию материально-технического оснащения всех категорий потенциальных участников оказания первой помощи аптечками, укладками, наборами и комплектами для оказания первой помощи. К настоящему моменту приказами Минздрава России утверждены требования к составу следующих видов аптечек, укладок, наборов и комплектов для оказания первой помощи: аптечка первой помощи (автомобильная); укладка для оказания первой помощи пострадавшим в дорожно-транспортных происшествиях сотрудниками ГИБДД МВД России; аптечка для оказания первой помощи работникам; укладка для оказания первой помощи в сельских поселениях лицами, имеющими соответствующую подготовку. Для иных категорий потенциальных участников оказания первой помощи требования к составу аптечек, укладок, наборов и комплектов для оказания первой помощи требуют разработки и утверждения Минздравом России в соответствии с подп. 2.1.100.90 Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации12.
Производство, реализация и применение изделий медицинского назначения, в т. ч. аптечек, укладок и наборов первой помощи, разрешается после прохождения ими государственной регистрации в установленном порядке. Согласно Административному регламенту Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития по исполнению государственной функции 2 по регистрации изделий медицинского назначения13, регистрация аптечек, укла-? док и наборов первой помощи проводится с целью их допуска к производству, со импорту, продаже и применению на основании результатов соответствующих | испытаний и оценок, подтверждающих качество, эффективность и безопасность I изделий, что подтверждается регистрационным удостоверением, выданным Фе-
1 деральной службой по надзору в сфере здравоохранения и социального развития.
го
| Процедура сертификации данного вида изделий медицинского назначения
| имеет свои особенности. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от
| 1 декабря 2009 г. № 982 аптечки и укладки первой помощи не входят в «Единый
2 перечень продукции, подлежащей обязательной сертификации» и в «Единый ° перечень продукции, подтверждение соответствия которой осуществляется в « форме принятия декларации о соответствии»14. Таким образом, прохождение | процедуры обязательной сертификации аптечек, укладок, наборов и комплек-е тов первой помощи не предусмотрено и в связи с этим согласно Федеральному 1 закону от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»15
0
° осуществляется в форме добровольного подтверждения соответствия (добро-¿5 вольной сертификации), по итогам которого выдается сертификат соответствия
1 по системе сертификации ГОСТ Р Федерального агентства по техническому | регулированию и метрологии. Сертификат устанавливает соответствие требованиям ГОСТ Р 50444-92 «Приборы, аппараты и оборудование медицинские. Общие технические условия» (пп. 4.1, 8.1.5), а также нормативному документу — Техническим условиям. Сертификат выдается аккредитованным органом по сертификации16 на бланке, выданном Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии, изготовленном по единой форме бланков
32 сертификатов соответствия17.
Необходимо отметить, что в соответствии с современной мировой и отечественной практикой в области оказания первой помощи лекарственные средства не входят в состав большинства аптечек, укладок и наборов первой помощи. В связи с этим лицензия на осуществление фармацевтической деятельности как для производства, так и для реализации таких изделий медицинского назначения, не требуется (ст. 12 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»). Исключение составляет аптечка для оснащения морских судов, судов внутреннего плавания и судов смешанного плавания, не имеющих в штатном расписании должности медицинского работника, в состав которой входят лекарственные средства, что обусловливает необходимость получения лицензии на осуществление фармацевтической деятельности.
Следует остановиться и на таком важном моменте, как лицензирование образовательной деятельности по подготовке к оказанию первой помощи. На основании анализа правового массива представляется необходимым конкретизировать применительно к образовательному процессу по предмету «Первая помощь» следующие лицензионные требования и условия, установленные в п. 5 Положения о лицензировании образовательной деятельности18: наличие у соискателя лицензии оснащенных помещений (подп. «а» п. 5 Положения), необходимой учебно-методической документации (подп. «б» п. 5 Положения), библиотечно-информационных ресурсов и средств обеспечения образовательного процесса (подп. «в» п. 5 Положения).
Рабочие программы по предмету «Первая помощь», иная учебно-методическая документация, библиотечно-информационные ресурсы должны формироваться на основании примерных программ предмета «Первая помощь», разработанных ш Минздравом России и утвержденных в порядке, установленном законодатель- н ством РФ19. К настоящему моменту, таким образом, разработаны и утверждены С
а
примерные программы только для водителей транспортных средств различных т
о
категорий20, частных охранников21 и частных детективов22. При этом требования к
о
к материально-техническому и учебно-методическому оснащению для обучения о' правилам оказания первой помощи установлены только для водителей транс- | портных средств. У образовательных учреждений (организаций), осуществляю- в
щих обучение иных категорий потенциальных участников оказания первой нн
о
помощи, лицензионные требования проверяются по устаревшим методикам, Ю не отвечающим современным требованиям организации обучения навыкам и оказания первой помощи. с
к
Кроме того, для всех категорий потенциальных участников оказания первой а
помощи фактически не исполнимо лицензионное требование о привлечении Л
е
педагогических работников, образовательный ценз которых обеспечивает | осуществление образовательной деятельности по предмету «Первая помощь» • (подп. «г» п. 5 Положения о лицензировании образовательной деятельности). 68 Это связано с тем, что в настоящее время должности преподавателей и (или) ^ инструкторов первой помощи (или им подобные) отсутствуют в Общероссийском 2 классификаторе профессий рабочих, должностей служащих и тарифных раз-рядов23 и в Общероссийским классификаторе специальностей по образованию24. В отсутствие утвержденной должности и примерных программ обучения для преподавателей (инструкторов) обучение первой помощи ведется, как правило, медицинскими работниками, не имеющими педагогического образования и не прошедшими специальную подготовку по оказанию первой помощи. Отсутствие 83
системы подготовки преподавателей и инструкторов по оказанию первой помощи, на наш взгляд, обусловлено видимой простотой проблемы обучения навыкам оказания первой помощи. В связи с этим традиционно считается, что любой человек, имеющий медицинское образование (врач, фельдшер или медсестра) в состоянии провести занятия по оказанию первой помощи и никакой подготовки ему для этого не требуется. Для устранения данного пробела, по нашему мнению, должности преподавателя и (или) инструктора по оказанию первой помощи должны быть внесены в указанные классификаторы с новыми кодами.
Изложенное позволяет сделать вывод о том, что для реализации управленческого потенциала разрешительной системы в обеспечении деятельности по оказанию первой помощи должны быть устранены вышеперечисленные пробелы в правовом массиве.
1 См.: Российская газета. 2011. 23 нояб.
2 См.: Луговская А.В. Лицензионная деятельность милиции: автореф. дис.... канд. юрид. наук. Омск, 2000. С. 10-11.
3 См.: Червякова Т.А. Понятие и элементы разрешительной системы // Административное право и процесс. 2011. № 6. С. 43-45.
4 См.: Волков А.М., Волков А.А. Правовые основы разрешительной системы в недропользовании // Известия вузов. Геология и разведка. М., 2007. № 4. С. 79.
5 См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник для вузов. 2-е изд., изм. и доп. М., 2005. С. 428.
6 См.: Багандов А.Б. Лицензирование как правовая и государственно-управленческая категория // Законодательство и экономика. 2005. № 10. С. 11.
7 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 19, ст. 2716.
8 American Red Cross. First Aid^PR/AED for the Workplace: participant's workbook / StayWell 780 Township Line Rd. Yardley, PA. P. 4.
9 См., например: Субботин Л.И., Авдеева В.Г., Петий Т.Г., Закурдаева А.Ю., Дежурный Л.И. Первая помощь: учебное пособие для работников опасных производственных объектов Пермского края. Пермь, 2011. С. 10; Мазнев НИ. Первая помощь подручными средствами. М., 2008 и др.
10 См., например: Курс Primary and Secondary Care: учебник для студента / Emergency First Response Corp., 2011.
11 См.: Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ф3 «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации».
12 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 28, ст. 2898.
13 См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. № 51.
14 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 50, ст. 6096.
15 Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 52, ч. 1, ст. 5140.
16 См.: Постановление Правительства РФ от 24 февраля 2009 г. № 163 «Об аккредитации органов по сертификации и лабораторий, выполняющих работы по подтверждению соответствия» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 10, ст. 1221.
17 См.: Постановление Правительства РФ от 17 июня 2004 г. № 294 «О Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 25, ст. 2575.
18 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 12, ст. 1651.
19 См.: Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации».
20 См.: Приказ Минобрнауки России от 18 июня 2010 г. № 636 «Об утверждении примерных программ подготовки водителей транспортных средств различных категорий» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. № 39.
21 См.: Приказ Минобрнауки России от 26 апреля 2010 г. № 430 «О требованиях к минимуму содержания программы профессиональной подготовки частных охранников» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. № 40.
22 См.: Приказ Минобрнауки России от 26 апреля 2010 г. № 429 «О требованиях к минимуму содержания программы профессиональной подготовки частных детективов» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. № 40.
23 См.: ОК 016-94. Общероссийский классификатор профессий рабочих, должностей служащих и тарифных разрядов. М., 1995.
24 См.: ОК 009-2003. Общероссийский классификатор специальностей по образованию: утв. Постановлением Госстандарта РФ от 30 сентября 2003 г. № 276-ст (в ред. от 31 марта 2010 г.) // Национальные стандарты. 2005. № 9; 2010. № 6.
