CC BY
53
Укажем, что в управленческой науке методы непосредственного (прямого) воздействия управляющего субъекта на объект получили название административных. К морским и речным перевозчикам могут применяться различные меры административных наказаний: административный штраф, дисквалификация, предупреждение, лишение специального права, конфискация имущества, административная приостановка деятельности и иные предусмотренные КоАП РФ и действующим законодательством меры воздействия.
К косвенным методам государственного управления морским и внутренним водным транспортом относятся, прежде всего, экономические средства, с помощью которых государство опосредованно воздействует на перевозочные отношения; стимулирующие механизмы: государственная инвестиционная и бюджетная политика, льготное кредитование транспортных организаций и предприятий, формирование пакетов компенсационных выплат перевозчикам, предоставляющим право льготного проезда, утверждение приемлемых транспортных тарифов, реализация государственных программ, государственные контракты, заказы и т.д.
Отличие прямых методов от косвенных заключается в том, что последние не определяют четкую линию поведения объектов системы управления водным транспортом, они создают приемлемые условия для развития этой сферы и не предусматривают строгое соблюдение каких-либо правил. Конкретные способы и пути достижения этих целей перевозочные предприятия определяют сами, что подталкивает к инициативной, предприимчивой деятельности, даёт возможность выбирать между различными вариантами поведения.
1 См.: Братановский С.Н. Административное право России. М., 2013. С. 57
2 См.: Атаманчук Г.В. Сущность советского государственного управления. М., 1980. С. 145.
3 Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс»
4 Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 33, ст. 3895.
5 См.: Постановление Правительства РФ от 7 апреля 2004 г. № 184 «Вопросы Федеральной службы по надзору в сфере транспорта» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 15, ст. 1477.
6 См.: Маркин Ю.П. К вопросу о федеральном финансировании деятельности хозяйственно-обслуживающего комплекса // Проблемы взаимодействия власти и бизнеса в современных условиях. СПб., 2006. С. 99.
7 См.: Манохин В.М, Адушкин Ю.С. Российское административное право: учебник. Саратов, 2003. С. 19.
А.Ю. Закурдаева
НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ УЧАСТИЯ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ В ОРГАНИЗАЦИИ ОКАЗАНИЯ ПЕРВОЙ ПОМОЩИ ПОСТРАДАВШИМ
В статье анализируется роль органов внутренних дел как элемента многоуровневой системы управления деятельностью по оказанию первой помощи пострадавшим. Предлагаются варианты решения организационно-правовых проблем, снижающих эффективность деятельности органов внутренних дел в сфере организации оказания первой помощи.
Ключевые слова: управление организацией оказания первой помощи, организационно-правовая система управления, функции органов внутренних дел, обязанности сотрудника полиции.
© Закурдаева Алина Юрьевна, 2015
Аспирант кафедры административного и уголовного права (Поволжский институт управления имени П.А. Столыпина); e-mail: zakurdaeva@mail.ru
A.Y. Zakurdaeva
SOME ASPECTS OF PARTICIPATING OF THE INTERNAL AFFAIRS IN PROVIDING FIRST AID
The article devoted to the role of the Internal Affairs as a part of multi-level system of management first aid. The author suggests variants of solutions organizational and legal problems that reduce the effectiveness of the Internal Affairs bodies in organizing first aid.
Keywords: management of organizing first aid, organizational and legal system of management, functions of the Internal Affairs, duties of policeman.
Управление организацией оказания первой помощи как разновидность социального управления представляет собой многоуровневую систему. В рамках этой организационно-правовой системы осуществляется подзаконное властное воздействие административного, исполнительно-распорядительного, организующего характера субъектов управления (исполнительно-распорядительных органов публичной власти, их структурных подразделений и должностных лиц, а также общественных объединений и бизнес-структур) на объект управления (организованные и индивидуальные участники оказания первой помощи), имеющее целью стабильное и полноценное развитие института первой помощи. Важную роль в данной системе играют органы внутренних дел, т.к. их функциональная направленность связана с юридическими факторами, требующими организации деятельности по оказанию первой помощи. Однако в связи с тем, что на практике такую деятельность нельзя назвать эффективной, представляется необходимым рассмотреть препятствующие этому проблемы административно- с правового характера. к
Примечательно, что в системе организации управления оказанием первой р
а
помощи органы внутренних дел играют двойственную роль, т.к. одновремен- в
п
но входят и в число субъектов управления, и в число управляемых объектов. | Нами будут рассмотрены органы внутренних дел как управляемые объекты, У принимающие непосредственное участие в организации оказания первой по- п
—I
мощи. В состав органов внутренних дел входят: центральный аппарат МВД н
н
России (за исключением Главного командования внутренних войск МВД Рос- й
сии), территориальные органы МВД России, образовательные учреждения, д
научно-исследовательские, медико-санитарные и санаторно-курортные органи- с
зации системы МВД России, окружные управления материально-технического |
снабжения системы МВД России, представительства МВД России за рубежом, кад
а также иные организации и подразделения, созданные для выполнения задач и
и
и осуществления полномочий, возложенных на органы внутренних дел. Далее № нами будут выявлены те структурные подразделения органов внутренних дел, 1 принимающие непосредственное участие в организации оказания первой помощи ) и на этом основании отнесенные к управляемым объектам. 5
Наиболее значимую роль в организации оказания первой помощи в составе органов внутренних дел играет полиция. Статья 12 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции»1 устанавливает обязанности полиции по оказанию первой помощи лицам, пострадавшим от преступлений, административных правонарушений и несчастных случаев, а также лицам, находящимся в беспомощном состоянии либо в состоянии, опасном для их жизни и здоровья, 143
если специализированная помощь не может быть получена ими своевременно или отсутствует. Для выполнения возложенных на полицию обязанностей создаются соответствующие подразделения, организации и службы.
Определяющим условием создания любого подразделения выступают закрепленные в ст. 2 Федерального закона «О полиции» основные направления деятельности полиции2. Они же положены в основу Указа Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 250 «Вопросы организации полиции»3. Среди подразделений, организаций и служб, входящих в состав полиции, наиболее значительную роль в организации оказания первой помощи играют структуры, на которые возлагаются: выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, розыск лиц, совершивших преступления, а также иных лиц; обеспечение безопасности граждан и общественного порядка, в т.ч. в местах проведения публичных и массовых мероприятий, а также при чрезвычайных ситуациях и осложнениях оперативной обстановки; обеспечение безопасности дорожного движения; осуществление оперативно-розыскной деятельности, оперативно-поисковых и специальных технических мероприятий; государственная охрана объектов, а также охрана имущества граждан и организаций.
Эту обязанность полиция осуществляет через своих сотрудников в пределах их компетенции в соответствии с занимаемой должностью. Сотрудником полиции является гражданин Российской Федерации при одновременном соблюдении двух условий: гражданин осуществляет служебную деятельность на должности федеральной государственной службы в органах внутренних дел; гражданину в установленном порядке присвоено специальное звание сотруд-° ник. Сотрудник полиции считается проходящим службу в полиции также в д следующих случаях: нахождения в распоряжении федерального органа испол-™ нительной власти в сфере внутренних дел, территориального органа, организа-| ции, входящей в систему указанного федерального органа; прикомандирования | к государственным органам, а также к организациям на условиях и в порядке, | устанавливаемых Президентом РФ. Законом установлена территориальная ° юрисдикция деятельности сотрудника полиции (ч. 3 ст. 25 Федерального зако-
0
| на «О полиции»). Это означает, что он выполняет свои служебные обязанности | по должности и реализует должностные права на территории обслуживаемого >§ органа, где он проходит службу. Однако это положение не распространяется на | основные обязанности сотрудника полиции, которые он выполняет независимо | от замещаемой должности, места нахождения и времени суток. К этой кате-& гории обязанностей сотрудника полиции согласно ст. 27 Федерального закона '§ «О полиции» в т.ч. относится оказание первой помощи гражданам, постра-ё давшим от преступлений, административных правонарушений и несчастных § случаев, а также гражданам, находящимся в беспомощном состоянии либо в
1 состоянии, опасном для их жизни и здоровья.
| Отдельно необходимо остановиться на функции органов внутренних дел
по организации контроля и надзора за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения, в числе которых функция по оказанию первой помощи пострадавшим в дорожно-транспортных происшествиях. Исполнение данной функции имеет крайне важное значение, т.к. сотрудники органов внутренних дел в 144 профессиональной деятельности часто первыми оказываются на месте ДТП,
в котором есть пострадавшие. Организация исполнения вышеназванной государственной функции осуществляется органами управления и подразделениями Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел РФ (Госавтоинспекции), которые образуют систему Госавтоинспекции. В данную систему входят федеральный орган управления Госавтоинспекции, органы управления Госавтоинспекции министерств внутренних дел по субъектам РФ, подразделения Госавтоинспекции управлений (отделов) внутренних дел по районам, городам и иным муниципальным образованиям, в т.ч. по нескольким муниципальным образованиям, подразделения Госавтоинспекции управлений (отделов) внутренних дел в закрытых административно-территориальных образованиях, а также специализированные и иные подразделения Госавтоинспекции, научно-исследовательские учреждения Госавтоинспекции и их филиалы.
Обратимся к Положению о государственной инспекции безопасности дорожного движения министерства внутренних дел РФ, утвержденному Указом Президента РФ от 15 июня 1998 г. № 7114. Данное Положение конкретизирует функции Госавтоинспекции по организации оказания первой помощи. Согласно п. «и» ст. 11 к ним относятся: «Осуществление на месте дорожно-транспортного происшествия неотложных действий по спасению людей, в том числе принятие мер по эвакуации людей и оказанию им первой медицинской помощи, оказание в соответствии с законодательством Российской Федерации первой доврачебной помощи пострадавшим, а также содействие в транспортировке поврежденных транспортных средств и охране имущества, оставшегося без присмотра».
В
Порядок действий сотрудников органов внутренних дел, связанных с реа- Т
__н
лизацией указанной государственной функции, устанавливается Приказом С
МВД России от 2 марта 2009 г. № 185 «Об утверждении административного |
регламента министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения К
государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участни- г
о
ками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности д
а
дорожного движения»5 (п. 30): «В случае необходимости оказания помощи и в (или) при соответствующих обращениях сотрудник содействует участникам н
„ о
дорожного движения: ... в оказании или организации оказания первой помощи
пострадавшим и доставления их в лечебные учреждения при обнаружении и
лиц, находящихся в бессознательном состоянии, а также с явно выраженны- о
к
ми тяжелыми травмами на место вызывается скорая медицинская помощь». а
В соответствии со ст. 211 указанного документа «до прибытия следственно- | оперативной группы на место дорожно-транспортного происшествия, в котором | пострадал человек, сотрудник: вызывает скорую медицинскую помощь, а при № необходимости - сотрудников Министерства Российской Федерации по делам ~ гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий ~ стихийных бедствий и до их прибытия оказывает пострадавшим первую по- 5 мощь, удаление поврежденных транспортных средств с проезжей части осуществляется после извлечения из них пострадавших».
Анализ функций органов внутренних дел в сфере первой помощи позволяет констатировать, что рассматриваемые управляемые объекты организационно-правовой системы управления оказанием первой помощи характеризуются высокой степенью организованности, обусловленной их структурным строе- 145
нием, что создает предпосылки для эффективной организации деятельности по оказанию первой помощи, включая финансовое, кадровое, информационное обеспечение такой деятельности. Однако имеющийся организационный потенциал органов внутренних дел в деятельности по оказанию первой помощи реализуется не полностью. Сотрудники органов внутренних дел крайне редко принимают участие в оказании первой помощи, несмотря на закрепленные обязанности. Так, в научной литературе приводится информация, что сотрудники ГИБДД МВД России оказывают первую помощь пострадавшим в ДТП лишь в 0,7% случаев6. Среди основных причин крайне редкого оказания первой помощи можно выделить две главные: низкий уровень подготовки по первой помощи и отсутствие необходимого материально-технического оснащения.
Низкий уровень подготовки сотрудников органов внутренних дел обусловлен следующими организационно-правыми причинами. Образовательный процесс в области первой помощи регламентируется примерной программой, утвержденной Главным управлением кадров МВД России 20 января 2004 г. Данная программа определяет содержание и структуру курса «Первая медицинская помощь» для обучения курсантов и слушателей образовательных учреждений МВД России и учебных центров МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ, УВДТ, РУБОП, а также сотрудников органов внутренних дел в системе служебной подготовки. Оценивая уровень правового содержания, отметим, что очевидным недостатком программы является противоречие терминологии Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»7. Противоречие содержится уже в самом названии курса «Первая медицинская помощь», т.к. единственным термином для обозначения помощи пострадавшим на догоспитальном этапе является термин «первая помощь». Также важным недостатком рассматриваемых программ является их противоречие в части мероприятий по оказанию первой помощи Приказу Минздравсоцразвития России от 4 мая 2012 г. № 477н «Об утверждении перечня состояний, при которых оказывается первая помощь, и перечня мероприятий по оказанию первой помощи»8, и включение в обучение мероприятий, требующих лицензию на осуществление медицинской деятельности исполнителями. Кроме того, отрицательно влияет на процесс обучения большое количество теоретического материала при недостаточном времени на отработку практических навыков.
Для иллюстрации оценки сотрудниками органов внутренних дел полученного обучения по первой помощи приведем данные анкетирования, проведенного автором. В данном анкетировании по вопросу готовности сотрудников МВД России к оказанию первой помощи принимали участие 310 работников органов внутренних дел областного и районного уровней различных субъектов РФ. Широкую выборку респондентов позволило обеспечить то, что анкетирование проводилось в Главном клиническом госпитале МВД России. Отметим, что подавляющее большинство респондентов (75 %) имеют стаж трудовой деятельности в МВД России более 10 лет (из них 30 % работают более 20 лет); 40 % респондентов закончили высшие учебные заведения; 45 % — имеют средне-специальное образование; 60 % — офицерское звание (из них 25 % являются старшими офицерами). Таким образом, профессиональный опыт, уровень образования и служебное положение респондентов были признаны автором достаточными для участия в анкетировании.
71 % респондентов оценили подготовку по первой помощи как относительно удовлетворительную, но, тем не менее, с целым рядом проблем. Например, подавляющее большинство опрошенных сотрудников МВД России сошлись во мнении, что практически во всех подразделениях МВД России их сотрудники не проходят переподготовку или проходят ее крайне нерегулярно. Очевидно, что это приводит к снижению уровня готовности сотрудников МВД России к оказанию первой помощи.
В отношении проблемы низкого уровня оснащенности как организационно-правовой проблемы, снижающей частоту и качество оказания первой помощи, необходимо констатировать следующее. Состав укладок для оказания первой помощи в установленном порядке в соответствии с п. 5.2.12 Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации9 утвержден только для сотрудников ГИБДД МВД России. При этом, несмотря на то, что с момента вступления в силу Приказа Минздравсоцразвития России от 10 августа 2011 г. № 905н «Об утверждении требований к комплектации изделиями медицинского назначения укладки для оказания первой помощи пострадавшим в дорожно-транспортных происшествиях сотрудниками Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации»10 прошло больше двух лет, наблюдается крайне медленное оснащение автомобилей ГИБДД МВД России данными укладками, вплоть до оспаривания данной обязанности ГИБДД в суде. Так, в октябре 2012 г. Верховным судом Республики Бурятия было вынесено определение по делу № 33-2281 «О возложении обязанности укомплектовать автомашины медицинскими укладками для оказания первой медицинской помощи пострадавшим в ДТП»11 по иску прокуратуры. Ответчик отказывался выполнить требование прокуратуры, ссылаясь на целый ряд оснований, включая несогласованность приказа Минздравсоцразвития России от 10 августа 2011 г. № 905н с МВД России, отсутствие достаточных финансовых средств, указаний со стороны МВД России, отсутствие в приказе Минздравсоцразвития России от 10 августа 2011 г. № 905н определенного места нахождения укладки. Схожие дела о понуждении укомплектовать укладками автомашины ГИБДД были рассмотрены в других районах Республики Бурятия12, а также в других регионах, например, в Республике Коми13.
На наш взгляд, следствием рассматриваемых организационно-правовых проблем является то, что за невыполнение обязанностей по оказанию первой помощи меры негативного стимулирования фактически не применяются. Характерным в данном контексте является то, что жалоба о привлечении к ответственности за неоказание первой помощи сотрудников полиции, исчерпав возможности реагирования внутри страны, была удовлетворена только Европейским судом по правам человека (Постановление ЕСПЧ от 17 декабря 2009 г. Дело «Денис Васильев (Denis Vasilyev) против Российской Федерации» (жалоба N 32704/04)14. Таким образом, существующие меры дисциплинарного воздействия и административного принуждения выступают незадействованным ресурсом, их применение должно быть завершающим этапом в процессе административно-правового обеспечения организации оказания первой помощи, связанным с гарантией качественного обеспечения обучения правилам оказания первой помощи и материально-техническим оснащением управляемых объектов.
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 7, ст. 900.
2 См.: Реформа МВД: тенденции и перспективы нормативно-правовых изменений в работе ГУВД по г. Москве (интервью с Л.В. Пантелеевой, начальником Правового управления ГУВД по г. Москве). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3 См.: Российская газета. 2011. 2 марта.
4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 25, ст. 2897.
5 См.: Российская газета. 2009. 7 июля.
6 См.: Петров Г.М. Система безопасности дорожного движения как фактор сохранения жизни и здоровья граждан // Предупреждение дорожно-транспортного травматизма среди детей и пешеходов: материалы научно-практической конференции (г. Сочи, 24-25 мая 2000 г.). М., 2000. С. 41-47.
7 См.: Российская газета. 2011. 23 нояб.
8 См.: Российская газета. 2012. 23 мая.
9 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 26, ст. 3526.
10 См.: Российская газета. 2011. 16 нояб.
11 URL: http://docs.pravo.ru/document/view/279743 93/ (дата обращения: 16.10.2013).
12 См., например: Определение Верховного суда Республика Бурятия от 2 июля 2012 г. URL: http://docs. pravo.ru/document/view/27078996/ (дата обращения: 16.10.2013).
13 См., например: Решение Сыктывдинского районного суда Республики Коми от 20 июля 2012 г. URL: http://www.gcourts.ru/case/10650855/ (дата обращения: 16.10.2013).
14 См.: Российская хроника Европейского суда. 2010. № 2.
