CC BY
277
О
(N
УДК 342.34 И.С. Суркова
ББК 67.400.83
ПОНЯТИЕ ОПРОСА ГРАЖДАН В МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Проводится анализ правового регулирования понятия «опрос граждан», закрепленного в муниципальных нормативных правовых актах, регулирующих порядок организации и проведения местного опроса. Выявляются недостатки, существующие в правовом регулировании. Предлагается собственная дефиниция опроса граждан в муниципальных образованиях Российской Федерации.
Ключевые слова: непосредственная демократия, формы участия населения в осуществлении местного самоуправления, опрос.
I.S. Surkova
PUBLIC OPINION POLL IN MUNICIPALITIES OF THE RUSSIAN FEDERATION: LEGAL REGULATION OF THE NOTION
ssi
Zsl
Д s =
Ин5|
Н£ї
н51
Ой"
%<ї ^ і
5s 1
^ П £
S I
8s! ИН 25 о
СнО!
£я§|
E40 I ЙИ-І See
H
H
о
H
PQ
CO
H
The article analyzes legal regulation of the notion «public opinion poll» used in municipal legal statutory acts which regulate the order of organizing and carrying out a local poll. The analysis shows deficiencies in legal regulation. The author proposes a new definition to public opinion poll in municipalities of the Russian Federation.
Keywords: direct democracy, forms of population’s participation in local government, public opinion poll.
Местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.
Одной из форм прямого волеизъявления граждан Российской Федерации при осуществлении местного самоуправления является опрос граждан. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2], в отличие от ранее действующего Федерального закона от
28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прямо предусматривает такую форму осуществления местного самоуправления как опрос граждан, однако понятие опроса граждан в муниципальных образованиях Российской Федерации не закрепляет. В ст. 31 названного Закона
© И.С. Суркова, 2011
«К1
2нё Д 5 =
КнИ
НД
ЬА
ОЙ"
^ 1
5к 1
^ Л £ ё§! ь Е
« ЦТ I
8Н! й§ о
ул* ЕнО а
£М1| МО I £И4
нее
И
н
н
о
н
м
со
Н
указывается лишь на то, что опрос граждан проводиться для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти.
В муниципальных правовых актах, регулирующих порядок организации и проведения местного опроса, дефиниция опроса граждан дается не всегда. Однако в муниципальных нормативных правовых актах, в которых отсутствует понятие опроса граждан, как правило, определяется его правовая природа через указания на то, что опрос является одной из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления. Такое указание содержится либо в пункте, в котором определяется предмет правового регулирования муниципального нормативного правового акта об опросе [6] либо в пункте «Общие положения» [4].
Помимо указания на правовую природу местного опроса большинство муниципальных нормативных правовых актов, в которых отсутствует дефиниция опроса, указывают на целевое назначение данной формы участия населения в осуществлении местного самоуправления. Так, например, в ч. 1 ст. 1 Положения об опросе граждан, утвержденного Решением окружного Совета города Якутска от 12 октября 2006 г. № РОС-45-14, закрепляется, что «опрос является одной из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления», а в ч. 3 этой же статьи устанавливается, что «опрос проводится для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти» [10].
В муниципальных нормативных правовых актах, в которых содержится понятие местного опроса, нет единообразного подхода к его определению. В ряде таких актах опрос граждан определяется как выявление мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления муниципального образования и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти [3]. Более часто в муниципальных нормативных правовых актах опрос граждан определяется как способ выявления мнения населения муниципального образования для его учета при принятии решений органами и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти [7]. В редких случаях в дефиниции местного опроса указывается не только на то, что опрос — это способ выявления мнения населения муниципального образования для его учета при принятии решений органами и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти, но и что это одна из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления. Так, например, в Положении об опросе граждан в муниципальном образовании «Город Майкоп», утвержденном Постановление Совета народных депутатов муниципального образования «Город Майкоп» под опросом граждан понимается одна из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, которая представляет собой способ выявления мнения жителей муниципального образования «Город Майкоп» по вопросам местного значения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления муниципального образования «Город Майкоп», а также органами государственной власти Республики Адыгея [9].
Также достаточно часто в муниципальных нормативных правовых актах опрос граждан определяется как форма участия населения в осуществлении местного самоуправления в муниципальном образовании, имеющая своей целью выявление мнения населения и его учета при ^ принятии решений органами местного самоуправления муниципаль-
5^ ного образования, а также органами государственной власти [5]. Такое
понятие опроса граждан в муниципальных образованиях Российской Федерации представляется менее удачным, поскольку не достаточно четко раскрывает содержание данного института.
Приведенные дефиниции местного опроса, используемые в муниципальных нормативных правовых актах, не являются разнопорядковыми и базируются на положении ч. 1 ст. 31 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о том, что опрос граждан проводится для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти. Однако названные определения местного опроса не в полной мере раскрывают его содержание, так как в них, как правило, указывается лишь на цель проведения опроса граждан в муниципальных образованиях Российской Федерации, а по каким вопросам, в какой форме проводиться местный опрос не раскрывается. Представляется целесообразным при закреплении понятия опроса граждан в муниципальных нормативных правовых актах отразить следующие элементы: правовую природу опроса, предмет опроса, цель и форму проведения опроса.
Формы прямого волеизъявления, посредством которых граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление, неоднородны. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» говорит о формах непосредственного осуществления населением местного самоуправления и учас-; тия населения в осуществлении местного самоуправления. В качестве
основного отличительного признака этих двух форм прямого волеизъ-ой § явления граждан можно выделить характер воздействия воли жителей
^1 муниципального образования на принятие соответствующего решения
р?® | (правовой результат). Если формы осуществления местного самоуправ-
1 ления воздействуют на конечный правовой результат в императивном
в ^ | порядке, т.е. воля каждого обязательно воздействует на окончательный
§к§ правовой результат, то формы участия в осуществлении местного самого в управления предполагают выработку промежуточного правового резуль-
йо 1 тата (в виде проекта) и в консультативном (необязательном) порядке возка! действуют на этот результат [11, с. 9]. Местный опрос можно отнести к
формам участия населения в осуществлении местного самоуправления, поскольку в соответствии со ст. 31 названного Закона результаты мес-23 тного опроса носят рекомендательный характер и только учитываются
при принятии соответствующего решения органами местного самоуправления или органами государственной власти.
Из анализа ч. 3 ст. 31 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вытекает, что местные опросы могут проводиться к вопросам местного значения и вопросу изменения целевого назначения земель муници-
Нпального образования для объектов регионального и межрегионального значения. Вместе с тем, в ряде муниципальных правовых актах,
«К1
2нё Д 5 =
КнИ
НД
ЬА
ОЙ"
^ 1
5к 1
^ Л £ ё§! ь Е
« ЦТ I
8Н! й§ о
ул* ЕнО а
£М1| МО I £И4
нее
И
н
н
о
н
м
со
Н
регламентирующих порядок проведения местного опроса, при определении предмета местного опроса водиться критерии непосредственной заинтересованности жителей муниципального образования в решении вопросов местного значения, выносимого на опрос граждан. Так, например, в ч. 1 ст. 5 Положения о порядке проведения опроса граждан в Пожарском муниципальном районе, утвержденном Решением Пожарского районного Совета народных депутатов от 1 декабря 2004 г. № 292, установлено, что на опрос могут быть вынесены вопросы, непосредственно затрагивающие интересы жителей Пожарского района по месту их проживания и отнесенные законодательством Российской Федерации и Приморского края, Уставом Пожарского района к вопросам местного значения, а также вопросы об изменении целевого назначения земель Пожарского района для объектов регионального и межрегионального значения [8]. Закрепления критерия заинтересованности жителей муниципального образования в решении вопроса, выносимого на опрос, представляется вполне обоснованным и соответствует правовой природе опроса, как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления. Как представляется, не имеет смысла проводить местный опрос по вопросу, который не затрагивает интересы граждан, так как в противном случае опрос просто не состоится из-за отсутствия явки участников опроса.
В соответствии со ст. 31 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местный опрос проводится для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти. Проведение местного опроса дает возможность органам местного самоуправления и органам государственной власти посоветоваться с населением муниципального образования, узнать его мнение по соответствующему вопросу.
В названном Законе не указывается форма проведения местного опроса. Как представляется, местные опросы могут проводиться только в форме голосования. Такая форма проведения местного опроса как голосование позволяет отграничить местный опрос как формы участия населения в решении вопросов местного значения от социологических опросов, которые могут проводиться в форме анкетного опроса в сети Интернет или средствах массовой информации, телефонного опроса или личной беседы на улице. Опрос граждан в форме голосования нацелен на сплошное участие граждан — они могут прийти на участок опроса, получить бюллетень и заполнением его определить свою позицию. При проведении социологических опросов общественного мнения имеет место выборочный охват так называемых респондентов, т.е. в опросе участвует небольшая часть населения, на основе мнения которой делаются обобщенные прогнозы о том, к чему склоняется большинство. Соответственно при опросе в форме голосования воля большинства, подержавшего какой-то вариант решения, выявляется однозначно [1, с. 416].
Основываясь на выделенных признаках можно предложить использовать следующую дефиницию опроса граждан в муниципальных образованиях Российской Федерации. Опрос граждан — это форма участия граждан в осуществлении местного самоуправления, осуществляемая посредством голосования, по вопросам непосредственно затрагивающих интересы граждан по месту их проживания и отнесенные законодатель-
ством Российской Федерации к вопросам местного значения, а также по вопросу изменения целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения, в целях выявления мнения граждан муниципального образования и уче-^ та его органами местного самоуправления и органами государственной
5^ власти при принятии соответствующего решения
Список использованной литературы
1. Авакьян С.А. Конституционное права России: учеб. курс: в 2 т. / С.А. Ава-кьян. — М.: Юристъ, 2005. — Т. 1. — 720 с.
2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 окт. 2003 г. № 131-Ф3 // Собрание законодательства РФ. — 2003. — № 40. — Ст. 3822.
3. Положение о порядке назначения и проведении опроса граждан в городском поселении город Белебей муниципального района Белебеевский район Республики Башкортостан: решение Совета городского поселения город Белебей муниципального района Белебеевский район Республики Башкортостан от
29 июля 2008 г. № 49 // Белебеевские известия. — 2008. — 5 авг.
4. Положение о порядке назначения и проведения опроса граждан на территории муниципального района «Княжпогостский»: решение Совета муниципального района «Княжпогостский» от 20 апр. 2007 г. № 21 // Княжпогостские вести. — 2007. — 15 мая.
5. Положение о порядке назначения и проведения опроса граждан на территории муниципального образования город Саяногорск: решение Саяногорского городского Совета депутатов 21 дек. 2005г. № 138) // Саянские ведомости. — 2005. — 28 дек.
6. Положение о порядке проведения опроса граждан в Баксанском муниципальном район: решение Баксанского районного Совета местного самоуправления от 8 февр. 2007 г. № 33-5 // Баксанский вестник. — 2007. — 14 февр.
7. Положение о порядке проведения опроса граждан в Мценском муниципальном районе: постановлением Мценского районного Совета народных депутатов от 29 апр. 2005 г. № 318 // Мценский край. — 2005. — 31 мая.
os f 8. Положение о порядке проведения опроса граждан в Пожарском муници-
Ид » пальном районе, утвержденном Решением Пожарского районного Совета на-
п^| родных депутатов от 1 дек. 2004 г. № 292 [Электронный ресурс]. — Доступ из
ой § справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
I 9. Положении об опросе граждан в муниципальном образовании «Город Май-
коп»: постановление Совета народных депутатов муниципального образования « «Город Майкоп» // Майкопские новости. — 2005. — 30 июня.
10. Положения об опросе граждан: Решение окружного Совета города Якутс-§ ^ | ка от 12 окт. 2006 г. № РОС-45-14 // Эхо столицы. — 2006. — 26 окт.
gg | 11. Уваров А.А. Местное самоуправление и гражданское общество / А.А. Ува-
ров // Конституционное и муниципальное право. — 2008. — № 15. — С. 9-13.
МО £
See Bibliography (transliterated)
НН 1. Avak’yan S.A. Konstitutsionnoe prava Rossii: ucheb. kurs: v 2 t. /
S.A. Avak’yan. — M.: Yurist’, 2005. — T. 1. — 720 s
2. Ob obshchikh printsipakh organizatsii mestnogo samoupravleniya v
HRossiiskoi Federatsii: Federal’nyi zakon ot 6 Oct. 2003 g. № 131-FZ // Sobranie zakonodatel’stva RF. — 2003. — № 40. — St. 3822.
3. Polozhenie o poryadke naznacheniya i provedenii oprosa grazhdan v
H gorodskom poselenii gorod Belebei munitsipal’nogo raiona Belebeevskii raion
aa Respubliki Bashkortostan: reshenie Soveta gorodskogo poseleniya gorod Belebei
munitsipal’nogo raiona Belebeevskii raion Respubliki Bashkortostan ot 29 July CO 2008 g. № 49 // Belebeevskie izvestiya. — 2008. — 5 Aug.
H4. Polozhenie o poryadkenaznacheniya i provedeniya oprosa grazhdan na territorii munitsipal’nogo raiona «Knyazhpogostskii»: reshenie Soveta munitsipal’nogo
О
(N
raiona «Knyazhpogostskii» ot 20 Apr. 2007 g. № 21 // Knyazhpogostskie vesti. — 2007. — 15 May.
5. Polozhenie o poryadke naznacheniya i provedeniya oprosa grazhdan
na territorii munitsipal’nogo obrazovaniya gorod Sayanogorsk: reshenie
Sayanogorskogo gorodskogo Soveta deputatov 21 Dec. 2005g. № 138) // Sayanskie vedomosti. — 2005. — 28 Dec.
6. Polozhenie o poryadke provedeniya oprosa grazhdan v Baksanskom
munitsipal’nom raion: reshenie Baksanskogo raionnogo Soveta mestnogo
samoupravleniya ot 8 Febr. 2007 g. № 33-5 // Baksanskii vestnik. — 2007. — 14 Febr.
7. Polozhenie o poryadke provedeniya oprosa grazhdan v Mtsenskom
munitsipal’nom raione: postanovleniem Mtsenskogo raionnogo Soveta narod-nykh deputatov ot 29 Apr. 2005 g. № 318 // Mtsenskii krai. — 2005. — 31 May.
8. Polozhenie o poryadke provedeniya oprosa grazhdan v Pozharskom
munitsipal’nom raione, utverzhdennom Resheniem Pozharskogo raionnogo Soveta narodnykh deputatov ot 1 Dec. 2004 g. № 292 [Elektronnyi resurs]. — Dostup iz sprav.-pravovoi sistemy «Konsul’tantPlyus».
9. Polozhenii ob oprose grazhdan v munitsipal’nom obrazovanii «Gorod Maikop»: postanovlenie Soveta narodnykh deputatov munitsipal’nogo obrazovaniya «Gorod Maikop» // Maikopskie novosti. — 2005. — 30 June.
10. Polozheniya ob oprose grazhdan: Reshenie okruzhnogo Soveta goroda Yakutska ot 12 Oct. 2006 g. № ROS-45-14 // Ekho stolitsy. — 2006. — 26 Oct.
11. Uvarov A.A. Mestnoe samoupravlenie i grazhdanskoe obshchestvo / A.A. Uvarov // Konstitutsionnoe i munitsipal’noe pravo. — 2008. — № 15. — S.9-13.
Информация об авторе
Суркова Ирина Сергеевна — кандидат юридических наук, доцент, кафедра конституционного и административного права, Байкальский государственный университет экономики и права, г. Иркутск, e-mail: SurkovaIS@rambler.ru.
SSI
Kg г g|l'
НА
ОЙ"
%<s ^ 1
5s 1
S I
8s! ИН 25 о
СнО!
£яц
МО I See
К
н
н
о
н
PQ
со
Н
Author
Surkova Irina Sergeyevna — PhD in Law, Associate Professor, Chair of Constitutional and Administrative Law, Baikal State University of Economics and Law, Irkutsk, e-mail: SurkovaIS@rambler.ru.
