CC BY
0
ПОНЯТИЕ НАСЕЛЕННОГО ПУНКТА ДО СИХ НЕТ В ЗАКОНАХ О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ - А ДОЛЖНО БЫТЬ
И.В. Упоров, д-р ист. наук, канд. юрид. наук, профессор Краснодарский университет МВД России (Россия, г. Краснодар)
Б01:10.24412/2500-1000-2024-10-3-148-152
Аннотация. С начала 1990-х гг. в СССР (на завершающей стадии) и затем в Российской Федерации на основе Конституции 1993 г. стала формироваться новая модель института местной власти в виде местного самоуправления - вместо ранее функционировавших ранее местных Советов народных депутатов. С тех пор было принято немало соответствующих законов, во всех подробностях регулирующих различные аспекты местного самоуправления, в том числе пока еще действующий ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г., разработан и проект нового федерального муниципального закона, внесенный в Государственную Думу ФС РФ, кроме того, законы о местном самоуправления имеются в каждом субъекте Федерации. Однако при этом некоторые ключевые категории не нашли своего толкования. В статье рассматривается одна из таких категорий, а именно «населенный пункт». Это понятие активно используется, но не раскрывается в федеральных законодательных актах постсоветской России, что представляется неправильным, поскольку создает определенные сложности, и прежде всего для органов государственной власти субъектов Федерации, при формировании территориальной организации местного самоуправления. Представлен анализ ряда соответствующих нормативно-правовых актов советского государства, где этот вопрос был по-своему отрегулирован. Рассматриваются разные точки зрения по предмету исследования. Обосновываются авторские предложения по формулировке указанной категории «населенный пункт».
Ключевые слова: Россия, муниципальное право, населенный пункт, город, муниципальное образование, государство, местное самоуправление.
В законах о местном самоуправлении, издаваемых после распада СССР, активно используется термин «населенный пункт», в том числе пока еще действующем ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1]. Однако российский законодатель не раскрывает понятия населенного пункта (в предыдущем федеральном муниципальном законе с таким же названием 1995 г. также нет такого толкования). А ведь с точки зрении территориальной организации местного самоуправления это одна из ключевых категорий. В других федеральных законах также нет толкования данного понятия, а в законах субъектов Федерации оно очень разноречиво [2]. В этой связи в литературе отмечается, что одним из важнейших элементов муниципальных образований населенный пункт и его статус, однако законодатель упускает этот аспект из своего внимания [3, с. 24]. Ситуация в этом отношении усугубляется тем, что в настоящее время в
России функционируют две параллельные системы общероссийской классификации -ОКАТО и ОКТМО (Общероссийский классификатор объектов административно-территориального деления и Общероссийский классификатор территорий муниципальных образований), в каждой из которых соответствующие территории получают свои коды, при этом, например, город как населенный пункт имеет два статуса: как административно-территориальное образования (свой код) и как муниципальное образование в виде городского поселения (свой код).
Сравнительно недавно в контексте этой ситуации Комитет Государственной Думы ФС РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления в свое разъяснении указал, что населенные пункты - «это отдельные виды территориального деления и, соответственно, даже в случае совпадения территорий административно-территориальных единиц и муниципальных образований дан-
ные территориальные образования остаются самостоятельными и регулируются разными законодательными и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации» [4, с. 85]. Комитет признал, что здесь необходимо более четкое юридическое регулирование. Но этого не произошло.
И соответственно в субъектах Федерации в данной сфере общественных отношений приходится обращаться к правовым актам советского государства. Речь идет прежде всего об Указе Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР» [5] (далее - Указ 1982 г.), который является единственным федеральным актом, действующим в части, не противоречащей Конституции России, нормативно определяющим признаки административно-территориальных единиц. Указ подразделяет все населенные пункты на городские и сельские. К населенным пунктам относятся города республиканского (Российской Федерации и автономных республик), краевого, областного, окружного и районного подчинения, рабочие, курортные и дачные поселки; к сельским
- все остальные населенные пункты. Там же устанавливаются критерии отнесения мест проживания людей к тем или иным их видам, исходя из многопараметровой оценки. Основными параметрами являются численность населения и структура его занятости. В то же время устанавливаются и другие критерии: уровень промышленной и социально-культурной инфраструктуры, перспектива дальнейшего экономического развития, рост численности населения. Так, населенный пункт мог быть городом (городом районного подчинения), если численность населения в нем составляла не менее 12 тысяч человек, из которых рабочие, служащие и члены их семей
- не менее 85%, при этом такой населенный пункт должен был быть промышленным и культурным центром. Обращает на себя внимание, что при этом о мнении населения ничего не говорится.
В данном контексте, как представляется, важное методологическое значение имел утративший свою силу Градостроительный кодекс РФ 1998 г. [6], который подразделял места постоянного проживания людей на городские (города и поселки) и сельские (села,
станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы, стойбища, заимки и иные) поселения. Критерий выделения того или иного вида поселения один - численность населения (людность), согласно которой определялись: сверхкрупные города - численность населения свыше 3 миллионов человек; крупнейшие города - от 1 миллиона до 3 миллионов человек; крупные города - от 250 тысяч до 1 миллиона человек и т.д. На наш взгляд, данный подход законодателя без достаточных на то оснований был им упразднен, и в новом, действующем ГрадК РФ 2004 г. [7] подобных критериев уже нет. Но заметим, что в обоих кодексах так и нет толкования населенного пункта.
В данной связи представляет интерес публикация Е.Г. Анимицы и Н.Ю. Власова, в которой, в частности, указывается, что каждое место проживания людей можно представлять и изучать как сложную систему, состоящую из множества неоднородных частей и элементов, выполняющих разнообразные, разнокачественные функции и связанных между собой сложными нелинейными обратными связями. Так, пространственная структура - это местоположение и расположение различных поселенческих элементов в пространстве для осуществления связей в процессе своего развития. Существенную роль играет коммуникационная сеть, обеспечивающая саму возможность связей между пространственными элементами города. Организационно-управленческая структура города - совокупность органов власти, лиц, сотрудников учреждений, средств, обеспечивающих функционирование и развитие поселения как сложной системы [8, с. 150].
Исходя из такого рода характеристики, как представляется, целесообразно определять признаки отнесения населенных пунктов к городским или сельским. По мнению И.В. Бабичева, населенные пункты по существенным для целей права признакам можно разделить на три основные группы - города, поселки (городского типа) и сельские населенные пункты. Сельские населенные пункты немноголюдны (не более 3000 жителей), при этом подавляющее большинство жителей работают именно в сельском хозяйстве. Основное отличие поселков от сельских населенных пунктов состоит не столько в большей численности населения в них (иногда по этому
показателю они совпадают с сельскими населенными пунктами и даже могут уступать крупным селам), но в специализации населения - большинство жителей не работают непосредственно в сельском хозяйстве [3, с. 25]. Однако с таким подходом трудно полностью согласиться.
Дело в том, что структура экономики в России изменяется таким образом, что большинство ранее функционировавших колхозов и совхозов, где было занято большинство трудоспособного населения в сельской местности, прекратили свое существование [9]. В литературе отмечается также, что во многих сельских районах разве что горожане-дачники (агрорекреанты) продолжают активную сезонную сельскохозяйственную деятельность в сельских населенных пунктах (в том числе пустующих деревнях) [10, с. 57]. Соответственно в сельской местности могут проживать люди, которые вообще не заняты в общественном производстве, а в сельхозпроизвод-стве, при современных технологиях, занято небольшое число работников. Тогда, по логике упомянутого выше И.В. Бабичева, такой населенный пункт следует считать поселком, то есть, городским населенным пунктом, а не сельским населенным пунктом.
Очевидно, методологию целесообразно применять иную. Основной признак сельской местности - это привязка проживающих там людей к земле. Соответственно сельский населенный пункт отличается тем, что большинство людей проживает в индивидуальных жилых домах и имеют приусадебный земельный участок для личного подсобного хозяйства. Этот критерий, вероятно, должен быть основным. Доля работающих в промышленности или в сельхозпроизводстве как критерий разделения городских и сельских населенных пунктов является важным, но все же отодвигается на второй план и может расцениваться как дополнительный. Это тем более актуально с учетом тенденции, согласно которой все больше сельских жителей устраивается на работу в ближайших городах и поселках, и после работы возвращаются в свой сельский населенный пункт в ежедневном режиме [11, с. 20].
И эти работники - сельские жители, поскольку село - их постоянное место жительство, тогда как трудовая занятость гораздо в
большей степени подвержена изменчивости. При этом нужно подчеркнуть, что населенные пункты являются административно-территориальными единицами, имеющими юридическое закрепление, и которые обозначаются на картах соответствующих территорий, что имеет важнейшее значение с точки зрения учета населения, их регистрации, связи и т.д.
Заметим еще в региональных законах имеются свои толкования населенного пункта. Так, в Законе Вологодской области [12, с. 124125] населенный пункт определяется как административно-территориальная единица; однако такой подход не добавляет. В целом же обобщившие анализ регионального законодательства Н.Е. Коломеец и А.Н. Чертков отмечают, что в большинстве региональных об административно-территориальном
устройстве при выделении признаков населенного пункта выделяются следующие: это территория в пределах установленной границы (черты); это территория, имеющая сосредоточенную застройку; это территория, служащая местом постоянного проживания людей [13, с. 45]. Однако этих признаков, на наш взгляд, недостаточно. По мнению А.Б. Агапова, под населенным пунктом нужно понимать один из видов поселений, статус которых определен Градостроительным кодексом РФ [14]. Однако, как мы отмечали, в кодексе этого не сделано. Представляет интерес определение населенного пункта, которое дал Верховный Суд Российской Федерации -«под населенным пунктом понимается населенное место (поселение), первичная единица расселения людей в пределах одного застроенного земельного участка (город, поселок, поселок городского типа, село)» [15]. Но и здесь, как представляется, применительно к муниципальному праву недостаточно критериев.
Подытоживая, следует отметить, что понятие населенного пункта и их классификация на городские и сельские имеет важное значение с точки зрения территориальной организации местного самоуправления, учитывая, что населенные пункты являются первичной территориальной единицей. Однако в проекте нового федерального муниципального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной
власти», внесенном в Государственную Думу зования либо входящая в территорию с таким ФС РФ в декабре 2021 г. [16], данные вопросы статусом (город, поселок, село, станица, де-также не регулируются, что представляется ревня, кишлак, аул, хутор). При этом насе-ошибочным. Соответственно само понятие ленный пункт будет сельским, если в нем населенного пункта целесообразно опреде- большинство жителей проживает в индивиду-лять следующим образом: населенный пункт альных жилых домах с приусадебными зе-- это предназначенное для постоянного про- мельными участками и/или основная часть живания место, первичная единица расселе- работоспособного населения занята в сель-ния людей с сосредоточенной застройкой, скохозяйственной сфере в административных имеющая свое наименование и код в Обще- границах данного населенного пункта. Соот-российском классификаторе объектов адми- ветственно, если населенный пункт не отвеча-нистративно-территориального деления, ет таким критериям, тогда его следует отно-
установленные территориальные границы и сить к городским населенным пунктам. обладающее статусом муниципального обра-
Библиографический список
1. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-Ф3 (ред. от 08.08.2024) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 22.09.2024).
2. Фролова Т.А. Понятие «Город» в законодательстве субъектов Российской Федерации об административно-территориальном делении // Пролог: журнал о праве. - 2016. - № 3.
3. Бабичев И.В. Территории местного самоуправления и их юридические конструкции // Конституционное и муниципальное право. - 2009. - № 10. - С. 23-33.
4. Разъяснения Комитета ГД ФС РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления по положениям Ф3-131 // Местное право. - 2020. - № 1. - С. 83-105. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.mestnoepravo.com/docs/2020-1-008.pdf. (дата обращения: 17.08.2024).
5. Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 17.08.1982 г. «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР» // Ведомости Верховного Совета С РСФСР. 1982. N 34. Ст. 1271.
6. Градостроительный кодекс РФ от 07.05.1998 г. №73-ФЗ // Собрание законодательства РФ.
1998. N 19. Ст. 2069.
7. Градостроительный кодекс РФ от 29.12.2004 N 190-ФЗ (ред. от 08.08.2024) // СПС «Кон-сультантПлюс» (дата обращения: 31.10.2024).
8. Анимица Е.Г., Власова Н.Ю. Градоведение. - Екатеринбург: УГЭУ, 1998. - 433 с.
9. В России сократилось число сельхозорганизаций, КФХ и ЛПХ // Зерно Он-Лайн. 11.01.2022 г. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://www.zol.rU/n/35089 (дата обращения: 15.08.2024).
10. Яковлева С.И. Инфраструктурные системы: территориальное развитие и управление. -Тверь: Сивер, 2002. - 201 с.
11. Клечковская Л.Г. Трудовая миграция и занятость населения в Российской Федерации // Миграционное право. - 2010. - № 3. - С. 19-22.
12. Закон Вологодской области «О вопросах административно-территориального устройства Вологодской области» от 4 июня 1999 г. N 371-ОЗ (в ред. от 07.12.2012 г.) // Красный Север. -
1999. - N 124-125.
13. Коломеец Н.Е., Чертков А.Н. Территории административного подчинения в контексте решения проблем правового регулирования статуса населенных пунктов // Законодательство и экономика. - 2013. - № 9. - С. 43-46.
14. Агапов А.Б. Постатейный комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. - М.: Статут, 2002.
15. Определение Верховного Суда РФ «В удовлетворении иска о выселении из жилого помещения, признанного аварийным и подлежащим сносу, с предоставлением другого жилого помещения отказано правомерно, поскольку не имеется предусмотренных ст. 89 ЖК РФ оснований для удовлетворения иска; предоставляемое ответчикам в связи с выселением из аварийного жилого помещения, расположенного в населенном пункте - городе, - сельском поселении» от 09.11.2010 N 59-В10-14 // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс» (дата обращения -09.07.2024).
16. Законопроект № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» // СОЗД ГАС «Законотворчество». - [Электронный ресурс]. -Режим доступа: https://sozd.duma.gov.ru/bill/40361-8 (дата обращения: 16.04.2024).
THE CONCEPT OF A SETTLEMENT IS STILL NOT IN THE LAWS ON LOCAL GOVERNMENT - BUT IT SHOULD BE
I.V. Uporov, Doctor of Historical Sciences, Candidate of Legal Sciences, Professor Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia (Russia, Krasnodar)
Abstract. Since the early 1990s, in the USSR (at the final stage) and then in the Russian Federation, on the basis of the 1993 Constitution, a new model of the institution of local government began to be formed in the form of local self-government - instead of the previously functioning local Councils of People's Deputies. Since then, many relevant laws have been adopted regulating in detail various aspects of local self-government, including the still-in-force Federal Law "On General Principles of Organization of Local Self-Government in the Russian Federation" in 2003, and a draft of a new federal municipal law has been developed, submitted to the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation, in addition The laws on local self-government are in force in each subject of the Federation. However, some key categories have not been interpreted. The article considers one of these categories, namely "locality". This concept is actively used, but is not disclosed in the federal legislative acts of post-Soviet Russia, which seems to be incorrect, since it creates certain difficulties, and above all for the state authorities of the subjects of the Federation, when forming the territorial organization of local self-government. The analysis of a number of relevant normative legal acts of the Soviet state, where this issue was regulated in its own way, is presented. Different points of view on the subject of the study are considered. The author's proposals on the formulation of the specified category "locality" are substantiated.
Keywords: Russia, municipal law, locality, city, municipality, state, local government.
