CC BY
49Проблемы реализации поселенческого и территориального принципов организации местного самоуправления в российском законодательстве и судебной практике
Андрей Максимов
В науке муниципального права принято выделять поселенческий и территориальный принципы, на которых основывается организация местного самоуправления в Российской федерации. эти принципы вытекают из Конституции Рф, однако они по-разному воплощены и конкретизированы в различных федеральных законах и иных нормативных правовых актах, а также законах и иных нормативных правовых актах субъектов федерации. В статье излагается авторское понимание поселенческого и территориального принципов организации местного самоуправления, проводится анализ их реализации в федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-фЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации». Указанные вопросы рассматриваются с учетом исторического развития понятий «поселение» и «населенный пункт», а также с учетом соотнесения правовых статусов различных территорий муниципального образования и различных категорий земель. такой подход позволяет не только обозначить существующие сегодня противоречия в действующем законодательстве и судебной практике, но и выявить причины такого положения дел. наконец, автор высказывает некоторые предложения по совершенствованию федерального законодательства.
^ Поселение; территория; административно-территориальное устройство; территориальная организация местного самоуправления; населенный пункт; муниципальное образование; категории земель.
Конституция Российской Федерации закрепила так называемые «поселенческий» и «территориальный» принципы территориальной организации местного самоуправления: «Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций» (ч. 1 ст. 131). Положения, в соответствии с которыми правом на местное самоуправление наделяются поселения и конкретные территории (сообщества их жителей), рассматриваются учеными в качестве важнейших конституционно установленных принципов муниципальной организации1.
Очевидно, что поселенческий принцип обеспечивает закрепление права осуществления местного самоуправления за исторически
сложившимися территориальными общностями людей, сформировавшимися, прежде всего, в местах их компактного проживания. Однако конкретный порядок разграничения (определение состава, территориальных пределов) местных сообществ не стал предметом конституционного регулирования и должен устанавливаться текущим законодательством.
Термин «поселение» имеет очень широкое значение. В Словаре русского языка С. И. Ожегова слово «поселение» трактуется как «населенный пункт, а также вообще место, где кто-нибудь живет, обитает»2, при этом под «населенным пунктом» понимается «общее название мест с постоянными жителями», используемое, как правило, в офи-
циальных публикациях. Подобная трактовка термина «поселение» (не используемого в официальной речи синонима населенного пункта) до принятия Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131-Ф3) носило, пожалуй, общеупотребительный характер.
Термин «населенный пункт» появился в нормативных правовых актах СССР со времен административно-территориальной реформы 1928—1930 годов, а начал широко использоваться в годы Великой Отечественной войны. До этого времени традиционным для нормативных правовых актов Российской империи и Советского государства было применение термина «населенное место»3. В Большой советской энциклопедии «населенное место» определялось как «населенный пункт, первичная единица расселения людей в пределах земельного участка, где сосредоточиваются также материальные формы их обитания». Можно предположить, что именно военный оттенок термина «населенный пункт» стал основой для вытеснения слова-синонима «населенное место». В результате в советских законодательных актах послевоенного времени основным термином, используемым для обозначения первичной единицы расселения, стало уже слово «населенный пункт»4.
Термин «поселение» начали широко употреблять в нормативных правовых актах только после принятия 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации, причем вплоть до 2003 года — как синоним населенного пункта. Как отмечает А. Н.Дементьев, термины «поселение» и «населенный пункт», применяемые в законодательстве, имели практически одно и то же значение и обозначали географические и градостроительные объекты5. Так, в первоначальной редакции Федерального закона от 18 декабря 1997 года № 152-ФЗ «О наименованиях географических объектов»6 в число географических объектов включались «города и иные поселения». Градостроительный кодекс Российской Федерации от 7 мая 1998 года № 73-ФЗ к числу поселений относил городские (города и поселки) и сельские (села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы, стойбища, заимки и другие) поселения (ч. 2 ст. 5). Аналогичное понимание термина «поселение» характерно
и для ранее действовавшего Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» 1995 года. Хотя в его статье 1 «Основные понятия и термины» определение понятия «поселение» и не дается, Закон употребляет его в значении населенного пункта, население которого не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления и которое может приобрести статус муниципального образования. При этом в Законе устанавливалось, что муниципальным образованием может быть «городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория». Таким образом, право на осуществление местного самоуправления исторически сложившейся (естественной) территориальной общностью людей указанный Закон связывал, прежде всего, с такой единицей расселения, как поселение (населенный пункт).
Закон № 131-ФЗ принципиально изменил толкование термина «поселение». Закон усматривает основной его смысл в том, что это — вид муниципального образования, территория которого включает один или несколько населенных пунктов на части территории муниципального района. Таким образом, Закон отходит от понимания поселения как естественной единицы расселения и рассматривает его уже как специально сформированное на основе юридических норм объединение граждан, связанных общностью территории места жительства. Следовательно, в юридической терминологии происходит размежевание понятий «поселение» и «населенный пункт». Первое теперь имеет значение территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, второе — первичной единицы расселения, а также градостроительной, земельно-правовой и административно-территориальной единиц.
Дифференциация юридических терминов «поселение» и «населенный пункт», в бытовом языке выступающих как синонимы, после принятия Закона № 131-ФЗ стала источником понятийной путаницы в нормативных правовых актах. Так, если в муниципальном законодательстве поселение рассматривалось только как вид муниципального образования, то в земельном, градостроительном законодательстве и законодательстве о географических объектах данный термин актив-
но использовался как синоним словосочетания «населенный пункт» вплоть до конца 2008 года. В градостроительном законодательстве эти термины были четко «разведены» с принятием Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ7: «земли поселений», как категория земель, были переименованы в «земли населенных пунктов» посредством внесения изменений в Земельный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2006 года8, а при перечислении категорий географических объектов слово «поселение» было заменено словосочетанием «населенный пункт» только 27 октября 2008 года9. К настоящему времени терминологическое единство нормативных правовых актов в этой части в основном достигнуто.
Вместе с тем анализ законодательных актов позволяет и сегодня выявить двоякий смысл нагрузки понятия «поселение». А. Н. Дементьев отмечает необходимость различать употребление термина «поселение» в территориально-географическом (физическом) смысле от термина «поселение», используемого для установления статуса муниципального образования10. Хотя данная позиция была высказана еще до обозначенного выше изменения терминологии законодательства о географических объектах11 и в первую очередь могла быть продиктована его различиями в понятийном аппарате с законодательством о местном самоуправлении, следует отметить, что в самом Законе № 131-Ф3 (в ред. от 25 декабря 2008 года) термин «поселение» используется не всегда однозначно. Так, согласно части 2 статьи 11 данного Закона, «при наделении городского поселения статусом городского округа учитываются перспективы развития городского поселения, подтвержденные генеральным планом данного городского поселения». Очевидно, что здесь имеются в виду перспективы развития не муниципального образования как управленческой единицы или территориальной общности людей, а именно градостроительные перспективы, планируемый рост застроенной территории населенного пункта и возможное укрепление его инфраструктуры. Аналогичный подход зафиксирован и в пункте 3 части 1 статьи 11 Закона № 131-Ф3, где говорится о «землях для развития поселения».
Не случайно учеными предпринимаются попытки синтезировать юридические понятия «поселение» и «населенный пункт». «Если термин "населенный пункт" в Законе используется в общепринятом значении ("место, где живут люди"), то понятие "поселение" дополняется новым содержанием. Поселение — это не просто то "место, где живут люди", но "место, в границах которого живущие люди осуществляют местное самоуправление". При этом в границы поселения могут быть включены несколько населенных пунктов»12. Такой подход фиксирует правовую связь между поселениями (населенными пунктами) как естественно сформировавшимися территориальными общностями и поселениями как наделенными соответствующим правовым статусом муниципальными образованиями, что позволяет соотнести и (в известной мере) соединить их друг с другом.
Аналогичный подход наблюдается и в некоторых решениях высших судебных инстанций. Так, Верховный Суд Российской Федерации при рассмотрении дела № 71-ГО7-35 (Калининградская область) увязал определение статуса поселения как исторически сложившегося населенного пункта и как муниципального образования. Согласно материалам дела, 21 июня 1994 года был утвержден генеральный план города Балтийска, по которому в городскую черту Балтийска вошел город Приморск, а постановлением главы администрации Калининградской области № 342 от 15 августа 1994 года был образован «Балтийский городской округ»13, в состав которого включены город Приморск, поселки Дивное, Цветное, Крыловка, Черемухи-но, Нивы, Тихореченское, Парусное, Лунино, Танкиттено. В этих административных границах и было создано муниципальное образование «Балтийский городской округ», включающее все перечисленные населенные пункты. Законом Калининградской области от 31 марта 2005 года № 522 населенный пункт Приморск отнесен к категории поселков.
Анализируя указанные акты, суд пришел к выводу, что Балтийский городской округ образован как единое поселение — город с пригородными поселками. Имевший статус города поселок Приморск, являющийся наиболее крупным поселком из пригородных населенных пунктов, был лишен этого статуса
и включен в городскую черту города Балтийска. Таким образом, на территории Балтийского городского округа фактически образовано городское поселение, включающее в себя один город и пригородные поселки с небольшой численностью населения.
Как представляется, подобная практика является проявлением реально существующей правовой связи территории муниципального образования-поселения с территориями исторически сложившихся населенных пунктов. Закон № 131-ФЗ (в ред. от 25 декабря 2008 года) хоть и разделил их территории, но положил именно населенные пункты в основу территориальной организации местного самоуправления. Это можно проиллюстрировать рядом положений данного Закона:
1) поселение — это всегда один или несколько объединенных общей территорией населенных пунктов (абз. 2 и 3 ч. 1 ст. 2);
2) территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения (п. 12 ч. 1 ст. 11);
3) территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, а также прилегающие к ним иные земли: земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения (п. 3 ч. 1 ст. 11);
4) населенный пункт может не наделяться статусом поселения и не входить в состав поселения только при наличии специально оговоренной совокупности исключительных условий: расположение его на установленных Правительством Российской Федерации территориях с низкой плотностью населения или в труднодоступных местностях; при численности населения менее 100 человек и сельском статусе населенного пункта; при наличии соответствующего решения, принятого на сходе проживающих в нем граждан (п. 1, 9 ч. 1 ст. 11);
5) отнесение населенного пункта к территории иного муниципального образования (поселения, городского округа, муниципального района) осуществляется только с согласия населения данного населенного пункта, в то время как изменение границ муниципального образования в иных формах требует только учета мнения населения соответствующих муниципальных образований, вы-
раженного их представительными органами; таким образом, статус населенных пунктов в этой части, по сути, приравнен к статусу поселений (ч. 2, 4 ст. 12);
6) объединение городского поселения с городским округом осуществляется одновременно с изменением административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, в результате которого происходит объединение города, находящегося на территории городского округа, и города (поселка), находящегося на территории городского поселения и являющегося его административным центром (абз. 2 ч. 3.1 ст. 13).
Таким образом, важнейшим критерием определения территории осуществления местного самоуправления, вытекающим из положений Закона № 131-ФЗ (в ред. от 25 декабря 2008 года), является ее привязка к территориям и сообществам жителей конкретных населенных пунктов. Думается, законодатель именно таким путем попытался обеспечить учет поселенческого принципа организации местного самоуправления, закрепленного в Конституции РФ и предполагающего организацию местного самоуправления на основе исторически сложившихся территориальных общностей людей. Само понятие «местное самоуправление» этимологически прочно связано с терминами «место», «населенное место», то есть оно отражает организацию жителей конкретных населенных пунктов (естественных поселений).
Анализ Закона № 131-ФЗ (в ред. от 25 декабря 2008 года) позволяет предположить, что поселение как муниципальное образование является своего рода «проекцией» населенного пункта (градостроительной единицы, единицы расселения) в плоскость муници-пально-правовую. Здесь проследим следующую логику:
1) населенные пункты как территориальные общности людей дают согласие на наделение их статусом или включение в состав поселения (либо в отдельных случаях на включение в состав межселенных территорий);
2) создание поселений как муниципального образования в составе нескольких населенных пунктов означает формирование нового субъекта права, которому оказываются переданы (делегированы) права населенных пунктов (их территориальных общностей) на осуществление местного самоуправления;
3) территориальные сообщества населенных пунктов, тем не менее, сохраняют право на дальнейшее определение (переопределение) своей юридической судьбы, иначе говоря, территории конкретных населенных пунктов без их согласия не могут быть отнесены к территории иного муниципального образования (независимо от вида — поселения, городского округа или муниципального района).
Следуя данной логике, в Законе № 131-ФЗ закрепляется статус поселений как «базовых» муниципальных образований, разграничение территорий которых служит основой территориальной организации местного самоуправления:
1) вся территория субъекта Российской Федерации (за исключением отдельных территорий с низкой плотностью населения) разграничивается между поселениями (п. 6 ч. 1 ст. 11);
2) городской округ является разновидностью городского поселения (абз. 6 ч. 1 ст. 2);
3) территория муниципального района определяется через территории поселений и только применительно к территориям с низкой плотностью населения — через территории поселений и межселенных территорий (абз. 5 ч. 1 ст. 2);
4) территория поселения не может входить в состав территории другого поселения (п. 12 ч. 1 ст. 11);
5) территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района (п. 16 ч. 1 ст. 11);
6) изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений к территориям других муниципальных районов, может осуществляться только с согласия населения данных поселений (ч. 2 ст. 12);
7) преобразование и упразднение поселений возможно только с согласия их населения (ст. 13, 13.1).
Таким образом, в действующем федеральном законодательстве введенный Конституцией РФ поселенческий принцип организации местного самоуправления в целом был реализован. Вместе с тем нельзя не отметить некоторые недостатки, которые отмечаются в части закрепления этого принципа в Законе № 131-ФЗ.
Во-первых, остается неясным сам статус населенного пункта, который единообразно
законодателем не определен и имеет различные отраслевые конкретизации.
Следует отметить, что территориальные единицы — населенные пункты сложились в условиях советской правовой системы и перешли в правовую систему Российской Федерации как элемент административно-территориального устройства (Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 года «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР»). В таком качестве они являются элементами не только системы расселения, но и системы административно-территориального устройства, призванной обеспечить пространственную структуризацию государственной власти на началах эффективности и целесообразности при возможном, но вовсе не обязательном учете местной инициативы.
Сегодня существование и границы населенных пунктов учитываются:
— в законодательстве о наименовании географических объектов (населенный пункт14 обозначен в качестве одного из видов географических объектов: преамбула Федерального закона от 18 декабря 1997 года № 152-ФЗ «О наименованиях географических объек-тов»15);
— в земельном законодательстве (населенный пункт — это территория такой категории земель, как земли населенных пунктов: ст. 7—8, 83—85 Земельного кодекса РФ от 25 октября 2001 года);
— в градостроительном законодательстве (населенный пункт отображается в генеральных планах поселений, городских округов, а применительно к межселенным территориям — в схемах территориального планирования муниципальных районов с обозначением его границ: ст. 23 Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 года);
— в законодательстве об административно-территориальном устройстве большинства субъектов Российской Федерации (населенный пункт, как правило, обозначается в качестве низовой административно-территориальной единицы, за исключением городов с внутренним территориальным делением);
— в законодательстве о местном самоуправлении (сельские и городские поселения структурируются путем распределения между ними населенных пунктов, а также прилегающих к населенным пунктам территорий);
— в бюджетном законодательстве (населенный пункт рассматривается как возможная внутренняя территориальная единица муниципального образования, имеющая свою смету: ст. 6, 9, 15 Бюджетного кодекса РФ от 31 июля 1998 года).
Изложенное позволяет сделать вывод о многоплановости правового статуса населенного пункта: он — и градостроительная (единица застройки), и административно-территориальная единица, и элемент территориального устройства муниципального образования. К сожалению, в законодательстве нередко наблюдается путаница в использовании термина «населенный пункт» в том или ином ракурсе. Отсюда неразбериха и в применении права, и в правотворчестве субъектов Российской Федерации. Так, согласно части 1 статьи 84 Земельного кодекса РФ, установлением или изменением границ населенных пунктов является утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения (на межселенных территориях — схемы территориального планирования муниципального района), иными словами, определение территорий населенных пунктов находится в ведении муниципальных образований. В то же время специалисты по градостроительному законодательству полагают, что «утверждение и изменение границы городских, сельских населенных пунктов осуществляется органами государственной власти субъектов РФ», поскольку населенные пункты являются их административно-территориальными единицами, а генеральный план (схема территориального планирования) лишь отображают эти границы16.
Видимо, в силу указанных причин федеральные правовые нормы об изменении границ населенных пунктов учитываются по-разному и в законах субъектов Российской Федерации об административно-территориальном устройстве. Многие субъекты Федерации считают, что населенные пункты — это, прежде всего, административно-территориальные единицы, и вводят норму, согласно которой установление (изменение) границ населенных пунктов осуществляется законом субъекта Федерации (часто без учета мнения муниципальных образований и особенностей системы градостроительной организации территории). К числу таких субъектов Федерации относятся, в частности: Амурская, Астра-
ханская, Брянская, Вологодская, Ивановская, Кировская, Новосибирская области, Республики Мордовия и Марий Эл, Приморский край. Другая часть субъектов Федерации рассматривает населенные пункты в качестве градостроительных единиц и закрепляет норму, согласно которой определение границ населенных пунктов осуществляется генеральными планами поселений. Например, так обстоят дела в Краснодарском крае и Республике Северная Осетия — Алания. В Вологодской области и Республике Бурятия границы населенных пунктов устанавливаются законами субъекта Федерации вплоть до принятия генеральных планов.
Таким образом, коллизии федеральных правовых норм разной отраслевой принадлежности вкупе со сложившимся еще в советские времена пониманием правового статуса населенных пунктов как административно-территориальных единиц создают риск нивелирования поселенческого принципа организации местного самоуправления.
Это подтверждается и судебной практикой. Верховный Суд РФ в своем Определении от 24 мая 2006 года признает правомерным объединение города Балашихи и других населенных пунктов решением органов государственной власти Московской области (даже без учета мнения жителей или органов местного самоуправления, а также без соотнесения с генеральными планами), так как рассматривает населенный пункт только как административно-территориальную единицу субъекта Федерации.
Формирование муниципальных образований строго на базе населенных пунктов без универсализации правового статуса населенного пункта, без установления федеральным законодательством однозначного приоритета градостроительного планирования и учета мнения жителей при определении границ населенных пунктов может свести поселенческий принцип организации местного самоуправления к административно-территориальному.
При этом важно отметить, что применение исключительно административно-территориального принципа территориальной организации местного самоуправления вступало бы в противоречие с нормой части 1 статьи 131 Конституции РФ, которая прямо предусматривает осуществление местного
самоуправления в городских и сельских поселениях.
Во-вторых, соотношение между населенными пунктами и поселениями, установленное Законом № 131-ФЗ, недостаточно конкретно: например, не урегулировано количество населенных пунктов, которые могут составить поселение, не определено расстояние расположения их друг от друга, не установлены плотность контактов и степень единства их территориальных сообществ. Как отмечает В. И. Васильев, положения Закона № 131-ФЗ, определяющие территории поселений, оказались «в известной мере фор-мальными»17.
В-третьих, само разделение понятий «населенный пункт» и «поселение» породило слишком сложные для понимания и практического использования юридические конструкции, что влияет не только на восприятие местного самоуправления населением, но нередко порождает также двусмысленность толкования нормативных правовых актов и способствует появлению противоречивой судебной практики.
Территориальный (земельный) принцип. Согласно части 1 статьи 131 Конституции, местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется как в сельских и городских поселениях, так и на иных территориях. Следовательно, конституционно обеспечивается привязка местного самоуправления не только к населенным пунктам, но и к территориям (землям), независимо от их заселенности, расположения и направлений использования.
Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно отмечал, что вся территория России должна разграничиваться между территориями, в пределах которых осуществляется местное самоуправление. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 года № 15-П (Курская область)18 указывается, что «местное самоуправление является необходимой формой осуществления власти народа и составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. Любое изменение территориальных основ местного самоуправления не может приводить к отказу от него. Возможность же полного упразднения местного самоуправления на определенной территории... противоречит предписаниям Консти-
туции Российской Федерации и федеральных законов об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации как необходимого элемента конституционного механизма народовластия и нарушает волю многонационального народа Российской Федерации,закрепленную в Конституции Российской Федерации (статья 3, части 1 и 2; статьи 12 и 131, часть 1)».
В Законе № 131-ФЗ соответствующему конституционному принципу корреспондируют следующие положения:
1) вся территория субъекта Российской Федерации разграничивается между поселениями (в том числе городскими округами) и межселенными территориями, входящими в состав муниципальных районов (п. 1, 2, 9 ч. 1 ст. 11);
2) местное самоуправление организуется не только в территориальных пределах поселений (в том числе городских округов), но и в пределах иных территорий — территорий муниципальных районов (п. 2, 14, 15 ч. 1 ст. 11);
3) в состав территорий муниципальных образований входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения (п. 2, 4 ч. 1 ст. 11);
4) в состав территории муниципальных образований могут входить не только земли населенных пунктов, но и иные земли: для поселений в качестве таких земель обозначены прилегающие к населенным пунктам земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения; для городских поселений — предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (п. 3, 4 ч. 1 ст. 11).
Территориальный принцип организации муниципальных образований использовался также и в переходных положениях Закона № 131-ФЗ. Согласно части 3 статьи 85 данного Закона, «на территориях субъектов Российской Федерации, в которых исторически сложились традиционные формы отгонного животноводства, территории и границы муниципальных образований устанавливаются в соответствии с положениями статей 10—13 настоящего Федерального закона с учетом законодательства субъекта Российской Федерации, регулирующего порядок определе-
ния территорий и использования земель в целях отгонного животноводства, и особенностей расселения населения на указанных территориях».
Но реализация территориального принципа организации местного самоуправления в действующем федеральном законодательстве оказалась более противоречивой, чем ситуация с поселенческим принципом.
Закон № 131-ФЗ оперирует разновидностями земель, находящихся за пределами территорий населенных пунктов, которые не могут быть напрямую соотнесены с классификациями земель, используемыми в земельном или градостроительном законодательстве.
В соответствии со статьей 7 Земельного кодекса Российской Федерации19 (в ред. от 14 февраля 2009 года) земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории:
1) земли сельскохозяйственного назначения;
2) земли населенных пунктов;
3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;
4) земли особо охраняемых территорий и объектов;
5) земли лесного фонда;
6) земли водного фонда;
7) земли запаса.
В рамках каждой категории земель выделяются определенные территориальные зоны, применительно к которым градостроительным законодательством устанавливаются виды разрешенного использования этих земель. Однако земельное и градостроительное законодательство России к числу категорий земель или их территориальных зон не относит ни земли общего пользования, ни земли для развития поселения, его социальной, транспортной и иной инфраструктуры. Следовательно, их правовой статус становится неопределенным, а значит, соответствующие термины не должны использоваться в законодательстве о местном самоуправлении.
Статья 7 Земельного кодекса РФ и Федеральный закон от 7 мая 2001 года № 49-ФЗ
«О территориях традиционного природопользования Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»20 в качестве разновидности земель особо охраняемых природных территорий обозначает территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. Статьи 6—10 данного Закона в качестве разновидностей подобных земель называют земли традиционного природопользования федерального, регионального и местного значения. При этом даже такие земли местного значения могут находиться на территориях нескольких муниципальных образований. На территориях традиционного природопользования можно выделить следующие их части:
— поселения, в том числе имеющие временное значение и непостоянный состав населения, стационарные жилища, стойбища, стоянки оленеводов, охотников, рыболовов;
— участки земли и водного пространства, используемые для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни, в том числе оленьи пастбища, охотничьи и иные угодья, участки акваторий моря для осуществления рыболовства, сбора дикорастущих растений;
— объекты историко-культурного наследия, в том числе культовые сооружения, места древних поселений и места захоронений предков и иные объекты, имеющие культурную, историческую, религиозную ценность;
— иные части территорий традиционного природопользования, предусмотренные законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации.
Следовательно, понятие «земли традиционного природопользования» является юридически определенным, однако в регулировании правового статуса таких земель налицо коллизии земельного законодательства и законодательства о местном самоуправлении. В Земельном кодексе РФ определение таких земель возможно только в местах проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, в то время как Закон № 131-ФЗ (в ред. от 28 декабря 2008 года) относит это ко всей территории страны. В земельном законодательстве речь идет о формировании подобных территори-
альных зон в пределах нескольких муниципальных образований и даже субъектов Федерации и наличии в пределах таких земель населенных пунктов, а не расположении земель традиционного пользования за рамками (вокруг) населенных пунктов. Иными словами, значение термина «территории традиционного пользования» в разных отраслях законодательства оказались различными.
Статья 98 Земельного кодекса определяет правовой статус земель рекреационного назначения, к которым относятся «земли, предназначенные и используемые для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан». В состав земель рекреационного назначения входят земельные участки, на которых находятся дома отдыха, пансионаты, кемпинги, объекты физической культуры и спорта, туристические базы, стационарные и палаточные туристско-оздоровительные лагеря, дома рыболова и охотника, детские туристические станции, туристские парки, учебно-туристические тропы, трассы, детские и спортивные лагеря, другие аналогичные объекты. На землях рекреационного назначения запрещается деятельность, не соответствующая их целевому назначению. Однако Земельный кодекс говорит об использовании рекреационных земель для «деятельности граждан» безотносительно к месту их проживания, в то время как Закон № 131-ФЗ (в ред. от 28 декабря 2008 года), по сути, говорит о землях, используемых для местной, внутрипоселенческой рекреации.
Статья 86 Земельного кодекса закрепляет статус пригородных зон, в состав которых могут включаться земли, находящиеся за границами населенных пунктов, составляющие с городом единую социальную, природную и хозяйственную территорию и не входящие в состав земель иных поселений. В пригородных зонах выделяются территории сельскохозяйственного производства, зоны отдыха населения, резервные земли для развития города. Как видим, здесь земельное законодательство вводит понятие «земли для развития», но употребляет его только применительно к городам, а не к другим населенным пунктам; использует не применяющееся в законодательстве о местном самоуправлении словосочетание «земли, находящиеся за границами населенных пунктов, составляющие
с городом единую социальную, природную и хозяйственную территорию». Кроме того, Земельный кодекс привязывает территории пригородных зон к территории поселения, в котором находится город, говоря о землях, не входящих в состав иных поселений.
Таким образом, в законодательстве о местном самоуправлении при определении территорий (земель), входящих в состав муниципального образования, используются термины, не соотнесенные с терминологией земельного и градостроительного законодательства.
Нельзя не отметить еще два недостатка правого регулирования в этой области. Закон № 131-ФЗ (в ред. от 28 декабря 2008 года) использует термин «земли, прилегающие к населенным пунктам» (п. 3 ч. 1 ст. 11), не давая никаких ограничительных характеристик для этого. Какие конкретно земли можно считать непосредственно прилегающими к населенным пунктам, остается совершенно неясным. Кроме того, само использование для определения территории поселений отсылок к разновидностям земель, выделяемых в зависимости от направлений их использования, входит в противоречие с нормой о том, что в состав поселения входят земли независимо от их целевого назначения (п. 4 ч. 1 ст. 11).
Все вышеперечисленное говорит о том, что определенность норм федеральных законов, в которых нашли свое выражение закрепленные в Конституции РФ поселенческий и территориальный принципы организации местного самоуправления, пока не достигнута. Налицо противоречивость правового регулирования, которая одновременно и ограничивает учет местных условий муниципальной самоорганизации, и не создает надлежащих условий для обеспечения права территориальных сообществ на осуществление местного самоуправления.
Как представляется, для исправления подобного положения дел необходимо совершенствовать законодательство по следующим направлениям.
Во-первых, необходимо в федеральном законе определить некоторые общие принципы административно-территориального устройства Российской Федерации, в частности урегулировать вопросы статуса и классификации населенных пунктов.
Предусмотренная в Законе № 131-ФЗ система территориальной организации местного самоуправления основана на использовании терминов «населенный пункт», «город», «поселок», «сельские населенные пункты». Именно территории населенных пунктов различных видов являются определяющими, согласно положениям данного Закона, для установления или изменения границ муниципальных образований. Однако ни в этом, ни в каком-либо другом федеральном законе не дается определение этих терминов. При этом, как замечает В. И. Васильев, «в разных регионах они определяются неодинаково, и поэтому в ряде субъектов Федерации приходится «подгонять» их к требованиям федерального закона, не всегда эти требования со-блюдая»21. Тем самым подрываются и единство правового регулирования общих принципов организации местного самоуправления в России, и основы федерального правопорядка.
Имеет смысл на федеральном уровне четко «развести» различные ипостаси населенного пункта (как градостроительного объекта, административно-территориальной единицы, как муниципального образования или его части), четко распределив предметы регулирования (общественные отношения, связанные с функционированием населенного пункта) между отраслями законодательства. Стоит конкретизировать порядок создания и упразднения населенных пунктов, установления и изменения их границ, закрепить права жителей населенных пунктов при принятии тех или иных решений в сфере местного самоуправления.
Во-вторых, необходимо более четко определить порядок распределения между муниципальными образованиями территорий (земель), находящихся вне пределов населенных пунктов. Имеет смысл федеральным законом установить, земли каких категорий и видов разрешенного использования могут входить в муниципальные образования. При этом терминология и нормативное содержание различных отраслей федерального законодательства должны быть четко соотнесены друг с другом.
Наконец, в-третьих, с учетом чрезвычайного многообразия российских территорий абсолютно единообразное законодательное регулирование территориальных основ
местного самоуправления вряд ли возможно. В этой связи целесообразно определение в федеральном законе тех случаев, когда региональные особенности реализации поселенческого и территориального принципов муниципальной организации могут закрепляться законами субъектов Российской Федерации.
Максимов Андрей Николаевич - консультант, руководитель проекта анализа местного самоуправления Института современного развития.
maksimov77@ mail.ru
1 См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2008. С. 303; Пылин В.В. Некоторые проблемы и пути их решения в сфере территориальной организации местного самоуправления в России // Муниципальная служба. 2008. № 2. С. 47-52.
2 Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1990. С. 565.
3 См.: Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 1 августа 1932 года «Об устройстве населенных мест в РСФСР».
4 См.: Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 года «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР» // Ведомости Верховного Совета РСФСР 1982. № 34. Ст. 1271.
5 См.: Дементьев А. Н. Установление границ территорий и преобразование муниципальных образований. М., 2004. С. 10-12.
6 Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 51. Ст. 5718.
7 Российская газета. 2004. 30 декабря. № 290.
8 См.: Федеральный закон от 18 декабря 2006 года № 232-ФЭ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. 2006. 23 декабря. № 290.
9 См.: Федеральный закон от 27 октября 2008 года № 191-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О наименованиях географических объектов"» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 44. Ст. 4997.
10 См.: Дементьев А.Н. Указ. соч. С. 10-12.
11 См.: Федеральный закон от 27 октября 2008 года № 191-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О наименованиях географиче-
ских объектов"» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 44. Ст. 4997.
12 Лапин В. А., Любовный В.Я. Реформа местного самоуправления и административно-территориальное устройство России. М., 2005. С. 39—40.
13 В данном случае «Балтийский городской округ» — это только название муниципального образования, а не городской округ в значении вида муниципального образования, предусмотренного Законом № 131-ФЭ.
14 Следует отметить, что в отличие от земельного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности, в которых термин «поселение» (в значении населенного пункта, а не муниципального образования) заменен на «населенный пункт», Федеральный закон от 18 декабря 1997 года № 152-ФЗ «О наименованиях географических объектов» до сих пор использует термин «поселение» в значении «населенного пункта», что диссонирует с терминологией муниципального законодательства и вносит путаницу в регламентацию территориального устройства.
15 Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 51. Ст. 5718.
16 См.: Трутнев Э. К., Бандорин Л.Е. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации. М., 2008. С. 193.
17 Васильев В. И. Организационно-правовые проблемы местного самоуправления // Журнал российского права. 2008. № 11. С. 29-40.
18 Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 года № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 50. Ст. 4943.
19 Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 44. Ст. 4147.
20 Российская газета. 2001. 11 мая. № 88.
21 Васильев В.И. Муниципальное право России. М., 2008. С. 241.
