CC BY
437
Салов Владислав Юрьевич
аспирант кафедры конституционного права
Института международного права, экономики, гуманитарных наук и управления им. К.В. Россинского
(тел.: +79034510501)_
Основания и порядок установления границ и статуса муниципального образования
В статье автор подробно разбирает процесс проведения реформы местного самоуправления на основании Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, в котором органам государственной власти субъектов Российской Федерации было предписано до 1 марта 2005 г. установить в соответствии с требованиями Закона границы муниципальных образований и наделить муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района.
Ключевые слова: органы местного самоуправления, местные бюджеты, муниципальный район, муниципальное образование, городской округ.
V.Yu. Salov, Post-graduate of a Chair of Constitutional Law of the Institute of International Right, Economy, Humanitarian Sciences and Governing of K.V. Rossinskiy; tel.: +79034510501. Basis and order of establishment of verge and status of the municipal formation In the article the author dwells on the process of local government reform on the basis of the Federal law «About General principles of organization of local government in the Russian Federation» from October 6, 2003 № 131-FL, in which the state authorities of the subjects of the Russian Federation were ordered before March 1, 2005 to set in accordance with the requirements of the Law of the borders of municipal formations providing relevant existing municipalities status of urban, rural settlement, urban district, municipal district.
Key words: local governments, local budgets, municipal region, municipal formation, city district.
В процессе становления в нашей стране института местного самоуправления в контексте его территориального развития основное внимание законодателем уделено порядку (процедуре) изменения границ муниципального образования и преобразования муниципальных образований (соответственно, ст. 12 и 13 ФЗ № 131). Вместе с тем, законодатель вывел за пределы основного текста закона основания и порядок первоначального установления границ и наделения территории соответствующим муниципально-правовым статусом. Между тем данный вопрос представляется настолько важным, что, как будет показано ниже, имеются основания для того, чтобы соответствующие нормы перенести из переходных положений ФЗ № 131 в основной текст этого правового акта и внести некоторые коррективы.
Действующий ФЗ № 131 исходит из необходимости максимального сохранения сложившегося ранее муниципального деления. Изменение границ и преобразование муниципальных образований, существовавших на день вступления в силу гл.12 ФЗ № 131 (т.е. на 8 октября 2003 г.), в период до 1 января 2006 г. допускалось исключительно в порядке и по основаниям, установленным данной главой.
При этом если территориальная организация муниципального образования, существовавшего на 8 октября 2003 г., не отвечала требованиям ФЗ № 131, то она должна была быть приведена в соответствие с ними путем изменения границ или реорганизации муниципального образования (ст. 12 и 13 ФЗ-131). Эти статьи закона предусматривают в ряде случаев необходимость согласия населения по вопросу реорганизации муниципального образования проведением голосования в соответствии со ст. 24 указанного федерального закона. Но ст. 24 вступила в силу только с 1 января 2006 г. Ясность отчасти была внесена поправками в декабре 2004 г. Так, в ст. 83 появилась ссылка на ст. 25 (о сходе граждан), однако для ст. 24 был сохранен прежний порядок вступления в силу.
Реорганизация муниципальных образований осуществлялась органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Этим органам временно были предоставлены широкие полномочия по созданию «муниципальной карты» каждого региона и в соответствии с ней -обновленной организационной основы местного самоуправления. Вместе с тем, введение в действие ст. 24 ФЗ № 131 в переходный период реформы ставило ход территориальной реорганизации муниципальных образований в за-
80
висимость от местной политической конъюнктуры, поскольку не исключались использование голосования и манипулирование прямым волеизъявлением населения для формального одобрения проводимых исключительно с целью определенных интересов изменения границ, преобразования муниципальных образований. Такой подход искажает демократическую природу института голосования и с конституционно-правовой точки зрения противопоставляет волеизъявление населения отдельно взятого муниципального образования закрепленной в законе воле всего российского народа. Имевшие место в 2004 г. попытки досрочно ввести в действие ст. 24 ФЗ № 131 предпринимались без учета того, что в ряде субъектов Российской Федерации территориальная реорганизация муниципальных образований уже была проведена без применения института голосования. Произведенное установление границ и наделение статусом муниципальных образований, очевидно, необходимо было бы признать нелегитимным. Второе свидетельствовало бы об изменении правовой основы проводимой территориальной реорганизации муниципальных образований до завершения данной стадии реформы. Вызывает сомнения возможность применения ст. 24 ФЗ № 131 к правоотношениям, возникшим в оставшийся период муниципальной реформы (до 1 января 2006 г.). Все действия в рамках установления новой территориальной основы местного самоуправления должны были завершиться не позднее 1 марта 2005 г., после чего органы государственной власти субъектов РФ обеспечивали формирование органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований именно в границах, установленных на основании п. 1 ч. 1 ст. 85 ФЗ № 131. Таким образом, законодатель не дал четкого ответа на вопрос, каким образом нужно было устанавливать границы муниципальных образований в переходный период [1, с. 28].
Сказанное выше касается и другого аспекта -нерешенности указанного вопроса и в настоящее время. Как отмечается в докладе Российского научного центра государственного и муниципального управления, подготовка рекомендаций по реализации требований новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к формированию территорий муниципальных образований и структур органов местного самоуправления ФЗ № 131 почти не содержит четких количественных критериев, которыми можно руководствоваться при определении территорий муниципальных образований, но требование следовать таким критериям есть. В связи с этим специалисты Российского научного центра государственного и
муниципального управления предлагают в качестве главных критериев применять следующие: выделение территорий с низкой плотностью населения; пешеходную и транспортную доступность, людность опорных населенных пунктов и поселений; обеспеченность их инфраструктурой и налоговой базой [2].
Л.Н. Дементьев предлагает следующий перечень основных требований, которые должны учитываться при установлении границ территорий, находящихся под юрисдикцией муниципальных образований: отнесение территории муниципального образования к территории с низкой либо высокой плотностью населения; отнесение территории муниципального образования к категории труднодоступной местности; вид населенного пункта; статус муниципального образования; возможность наделения муниципального образования отдельными государственными полномочиями (для городского округа и муниципальногорайона); наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения (для городского округа и муниципального района); временная доступность административного центра муниципального образования от самого отдаленного населенного пункта (критерий пешей и транспортной доступности) [3, с. 22-24].
Однако автор не указывает, какой орган должен формировать такие требования. Очевидно, что это должен в итоге делать законодательный орган субъекта Федерации, но обсуждение обязательно должно проходить при участии выбранных органов заинтересованных муниципальных территорий.
Федеральный закон № 131 содержит ряд ограничений и допущений, которые должны быть также соблюдены при определении границ и состава территорий муниципальных образований. К числу ограничений относят следующие положения: территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения; границы поселения и муниципального района не могут пересекаться границами населенного пункта; территории городского округа не входят в состав территории муниципального района. К числу допущений, установленных ФЗ № 131, относят следующие: а) в составе территорий муниципальных районов с низкой плотностью населения могут быть меж-селенные территории; сельские поселения могут создаваться вокруг сельского населенного пункта с числом жителей менее 1 000 человек; требование о транспортной доступности муниципального района до административного центра может не применяться; к городским и сельским поселениям применяется требование о пешеходной доступности до административ-
81
ных центров; б) для территорий муниципальных районов со средней (высокой) плотностью населения: межселенные территории отсутствуют; вся территория района должна состоять из территорий поселений, входящих в состав муниципального района; сельские поселения могут создаваться вокруг сельского населенного пункта с числом жителей более 1 000 (3 000) человек и с включением близлежащих сельских населенных пунктов с числом жителей менее 1 000 (3 000) человек; образование городских поселений происходит на базе одного города или одного поселка на территории, в состав которой входят сельские населенные пункты, которые не могут быть муниципальными образованиями; применяется требование о транспортной доступности до административного центра муниципального района; к городским и сельским поселениям применяется требование о пешеходной доступности до административных центров [4, с. 84-85]. Данная систематизация осуществлена на основе гл. 2 ФЗ № 131.
Как нам представляется, в настоящее время наука муниципального управления еще не готова к тому, чтобы предложить оптимальные критерии при установлении границ муниципальных образований. Полагаем, что здесь нужно учитывать исторически складывающееся положение, также важно руководствоваться здравым смыслом. Необходимо хотя бы рекомендательно определить основной критерий, которым следует руководствоваться при установлении границ муниципальных образований и наделении их соответствующим статусом.
Речь идет, в частности, о размерах поселения, городского округа, района, за пределами которых граждане не будут испытывать чувства территориальной общности, без которого местное самоуправления будет чисто формальным и неэффективным. Так, на примере муниципального образования в виде городского округа Н.Л. Пешин рассуждает следующим образом: «Особенности городских округов должны заключаться не в объединении района и поселения и не в механическом сложении городских (поселенческих) и районных полномочий, а в разделении собственно города на территориальные единицы, по отношению к которым город мог бы выполнять функции района. Совершенно нереально представить себе в качестве поселений со статусом муниципального образования такие города-миллионники, как, например, Новосибирск, Екатеринбург, Ростов-на-Дону или Нижний Новгород. Население каждого из этих поселений сопоставимо с численностью небольших европейских государств. Какие могут быть объединяющие один миллион человек вопросы местного значения? Как справедливо и неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, местное самоуправление
только тогда эффективно, когда оно максимально приближено к населению, т.е. когда как можно большее число жителей может реально и непосредственно участвовать в решении вопросов местного значения» [5, с.
144].
В связи с этим полагаем, что, во-первых, в ст. 12 ФЗ № 131 необходимо включить положения, определяющие условия и порядок установления границ муниципальных образований. Разумеется, жестких критериев с точностью до километров или численности жителей, как предлагают А.В. Иванникова и Н.Л. Пешин, быть не должно, поскольку условия могут очень сильно различаться и между субъектами Российской Федерации, и в самом субъекте Российской Федерации. На наш взгляд, целесообразно отметить, что установление границ муниципального образования и определение вида муниципального образования осуществляются с учетом разумного определения территории, где предстоит сформировать муниципальное образование, и численности проживающего там населения, позволяющего людям ощущать себя единым территориальным сообществом и иметь заинтересованность вместе решать вопросы местного значения. Ведь смогли же в свое время федеральные законодатели разумно отказаться от идеи сделать местное самоуправление в масштабе всей Москвы и всего Санкт-Петербурга так же, как и в других городах, и установить для них статус субъекта РФ. В этом контексте, конечно, могут быть экспертные (но не законодательные!) рекомендации, и в качестве таковых мы могли бы, например, предложить слдедующие: в городах численностью свыше 150 000 жителей рассматривать возможность установления границ муниципального образования в виде городского округа, внутри которого целесообразно предусматривать городские районы, имеющие статус муниципальных образований.
Если иметь в виду основание и порядок изменения границ муниципальных образований, то этот аспект исследован в муниципально-правовой литературе уже довольно подробно, также подробно он отрегулирован в ФЗ № 131 (ст. 12, 13). В связи с этим в данном контексте мы затронем лишь некоторые проблемные вопросы.
Прежде всего, следует отметить, что в целом ФЗ № 131 ограничился установлением общего порядка преобразования и изменения границ самих муниципальных образований. Но изменение границ населенных пунктов, расположенных внутри муниципальных образований, не являющихся муниципальными единицами, он не определяет. Этот вопрос оказался в юрисдикции регионов. Они вправе изменить границы сел, деревень и поселков внутри
82
сельских поселений, а также границы сельских населенных пунктов с численностью населения менее 100 человек на территориях с низкой плотностью населения. В литературе отмечается, что без федеральных гарантий соответствия изменения таких границ демократическим принципам самоуправления они могут пойти в сторону от целей, которые стоят перед муниципальной реформой. Например, в Законе Московской области об административно-территориальном устройстве Московской области в редакции от 19 февраля 2005 г. установлено, что образование и преобразование районов, городов областного подчинения производится законом Московской области, а образование и преобразование городов районного подчинения, поселков, сельских округов, сельских населенных пунктов - губернатором
1. Кулясова Н., Рауткина Н., Миронов Н. Как выбирать, если муниципальное и избирательное законодательство не стыкуются? // Российская Федерация сегодня. 2005. № 7.
2. Подготовка рекомендаций по реализации требований новой редакции Федерального закона № 131-Ф3 от 6 окт. 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к формированию территорий муниципальных образований и структур органов местного самоуправления: аналитический доклад Центра фискальной политики // URL: http:// www.economy.gov.ru.
3. Дементьев Л.Н. Установление границ и преобразование муниципальных образований. Обнинск, 2004.
4. Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М., 2007.
5. Васильев В. И. Административно-территориальное устройство региона и территориальное устройство местного самоуправления //Журнал российского права. 2006. № 3.
6. Аникеева Т. В. Территориальные основы местного самоуправления в Калужской области // Реформа муниципальной собственности в контексте реформы местного самоуправления. Опыт Калужской области. М., 2005.
Московской области (ст. 1.1 и 1.2 Закона) [6, с. 9]. В Калужской области решили, что статус муниципального образования должен соответствовать статусу административно-территориальной единицы. Причем вопрос об административно-территориальном устройстве Калужской области при переименовании и территориальных изменениях обсуждался с каждым муниципальным образованием [7, с. 86].
Такой подход заслуживает поддержки, поскольку он, на наш взгляд, создает более стройную систему территориального устройства и регламентирует порядок изменения границ и определения вида муниципальных образований, а также использует более демократические методы. Полагаем, что подобного рода нормы нужно включить и в ФЗ № 131.
1. Kulyasova N., Rautkina N., Mironov N. How to choose ifmunicipal and electoral legislation does not dock? // The Russian Federation today. 2005. № 7.
2. Preparation of recommendations on realization of the requirements to new editing of the Federal law № 131-FL from Oct. 6, 2003 «About the general principle of the organizations of the local home rule in Russian Federation» to shaping territory of municipal formation and structures organ local home rule: analytical report of the Centre fiscal policy //URL: http: //www.economy.gov.ru.
3. Dementiev L.N. Demarcation and transformation of the municipalities. Obninsk, 2004.
4. Peshin N.L. The State power and local government in Russia: problems of the development constitutional-legal model. M., 2007.
5. Vasiliev V.I. Administrative-territorial device of the region and territorial device of the local government // Journal of russian right. 2006. № 3.
6. Anikeeva T.V. The Territorial bases of the local home rule in Kaluzhskaya area // Reform of municipal property in context of the reform of the local government. Experience of Kaluzhskaya area. M, 2005.
83
