CC BY
6DOI: 10.24412/2076-1503-2023-11-165-169 NIION: 2018-0076-11/23-876 MOSURED: 77/27-023-2023-11-876
ФОМКИН Дмитрий Юрьевич,
магистр института государственной службы и управления РАНХиГС при Президенте РФ, e-mail: fomkin_dyu@gov.ru
Научный руководитель: КОНДЖАКУЛЯН Карен Манвелович,
кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин ИГСУ РАНХиГС при Президенте РФ, e-mail: kondzhakulyan-km@ranepa.ru
ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ ПУБЛИЧНО ЗНАЧИМЫХ ФУНКЦИЙ В РАМКАХ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «О ПОРЯДКЕ РАССМОТРЕНИЯ ОБРАЩЕНИЙ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ».
Аннотация. В рамках данной статьи проводится этимологический анализ термина публично значимые функции. Отмечается, что формулировка «публично значимые функции» была предложена Конституционным Судом Российской Федерации. При этом отмечено, что «публично значимые функции государственных и муниципальных учреждений» являются основным критерием распространения данного закона на конкретные общественные отношения, а более предметно на те субъекты правоотношений, на которые будет возложена обязанность отвечать на разного рода обращения граждан. Получается, что обязанность рассмотрения обращения граждан возникает только для тех субъектов, кто осуществляет публично-значимые функции государственных и муниципальных учреждений. Исходя из анализа данных критериев, возникает множество вопросов, и в первую очередь, что понимать под термином «публично-значимые функции», так как от этого зависит точность предмета правового регулирования Федерального закона «О порядке рассмотрения обращения граждан Российской Федерации». При этом, неопределённость правовых норм специального закона порождает и неоднородную судебную практику, что в частности отражается и в официальной позиции Верховного Суда Российской Федерации, так как отсутствует четкое определение публично-значимых функций.
Ключевые слова: понятие и сущность, публично значимые функции, специальный закон, порядок рассмотрения, обращение.
FOMKIN Dmitry Yuryevich,
Master of the Institute of Public Administration and Management of the RANEPA under the President of the Russian Federation
Supervisor:
KONJAKULYAN Karen Manvelovich,
Candidate of Law, Associate Professor of the Department of State and Legal Disciplines of the IGSU RANEPA under the President of the Russian Federation
THE CONCEPT AND ESSENCE OF PUBLICLY SIGNIFICANT FUNCTIONS WITHIN THE FRAMEWORK OF THE FEDERAL LAW "ON THE PROCEDURE FOR CONSIDERING APPEALS OF CITIZENS OF THE RUSSIAN FEDERATION".
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2023
Annotation. Within the framework of this article, an etymological analysis of the term publicly significant functions is carried out. It is noted that the wording "publicly significant functions" was proposed by the Constitutional Court of the Russian Federation. At the same time, it was noted that "publicly significant functions of state and municipal institutions" are the main criterion for extending this law to specific public relations, and more specifically to those subjects of legal relations who will be charged with the duty to respond to various kinds of citizens' appeals. It turns out that the obligation to consider citizens' appeals arises only for those subjects who carry out publicly significant functions of state and municipal institutions. Based on the analysis of these criteria, many questions arise, and first of all, what is meant by the term "publicly significant functions", since the accuracy of the subject of legal regulation of the Federal Law "On the procedure for considering appeals of citizens of the Russian Federation" depends on this. At the same time, the uncertainty of the legal norms of the special law also generates heterogeneous judicial practice, which in particular is reflected in the official position of the Supreme Court of the Russian Federation, since there is no clear definition of publicly significant functions.
Key words: concept and essence, publicly significant functions, special law, review procedure, appeal.
В рамках данной статьи представляется целесообразным провести этимологический анализ термина публично значимые функции. Так слово публичный означает открытый, гласный, общественный, находящийся в распоряжении общества, а в юриспруденции всякое правоотношение, где одной из сторон является государство (публичная власть или должностное лицо), значимый означает, имеющий свойство что-то выражать, значить, представляющий ценность, функция подразумевает обязанность, круг деятельности чего-то, кого-то; работа, производимая органом, организмом и т.п.
Так, анализ части 4 статьи 1 Федерального закона устанавливает интересное положение, согласно которому «публично значимые функции государственных и муниципальных учреждений» являются основным критерием распространения данного закона на конкретные общественные отношения, а более предметно на те субъекты правоотношений, на которые будет возложена обязанность отвечать на разного рода обращения граждан. Получается, что обязанность рассмотрения обращения граждан возникает только для тех субъектов, кто осуществляет публично-значимые функции государственных и муниципальных учреждений. Исходя из анализа данных критериев, возникает множество вопросов, и в первую очередь, что понимать под термином «публично-значимые функции», так как от этого зависит точность предмета правового регулирования Федерального закона «О порядке рассмотрения обращения граждан Российской Федерации» [1].
При этом важно отметить, что формулировка «публично значимые функции» была предложена Конституционным Судом Российской Федерации. Так, Конституционный Суд указывает, что следует исходить из того, что распространение предписаний Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»
на отношения, связанные с рассмотрением органами государственной власти и местного самоуправления обращений объединений граждан, в том числе имеющих статус юридических лиц, не препятствует распространению порядка рассмотрения обращений граждан, предусмотренного данным Федеральным законом, на отношения субъектов обращения с государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, на которые возложено осуществление публично значимых функций[2].
Размышляя относительно данного признака — «публично значимые функции», так как он является основным и определяющим для действия Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», мы не находим точной и ясной характеристики данного термина ни в научной литературе, ни в практике Конституционного Суда Российской Федерации. Более того, отсутствие ясности предмета правового регулирования данного закона создает определенную неясность и в обществе как среди индивидуальных, так и коллективных субъектов.
При этом в рамках огромного количества постановлений Конституционного Суда Российской Федерации[3], исходя из установок Конституционного Суда Российской Федерации, вытекает обращенное к законодателю требование определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования. Также в рамках правоприменительной деятельности самого Конституционного Суда Российской Федерации мы намечаем отсутствие определённости, ясности и однородности в системе нормативного закрепления признака публично-значимых функции для четкого определения предмета Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2023
Отметим, что такая очевидная неопределенность с учетом значимости предмета правового регулирования единственного специального законодательного акта федерального уровня, регулирующего отношения в сфере обращения граждан, подразумевает искажение конституционно-правовой природы права граждан на обращение, которое распространяется не только на граждан, но и на их объединения, включая юридических лиц, и тем самым, на наш взгляд, умаляет права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации в сфере обращения граждан.
Особо интересным представляется правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой «именно федеральный законодатель, реализуя правовые возможности, предоставленные ему статьей 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации для обеспечения полномочия по регулированию и защите прав и свобод человека и гражданина (статья 71, пункт «в», Конституции Российской Федерации), и исходя из необходимости соблюдения баланса конституционно значимых интересов, вправе возложить на определенные категории организаций в качестве условия осуществления ими публично значимых функций обязанность рассматривать обращения граждан и их объединений. Субъекты же Российской Федерации при отсутствии на федеральном уровне соответствующих законодательных установлений обязывать такие организации к рассмотрению обращений граждан и их объединений и, следовательно, осуществлять регулирование прав и свобод одних лиц, связанное с обременением других, не вправе»[4]. Более того, Конституционный Суд Российской Федерации признает важность публично значимых функции и устанавливает, что «в то же время, учитывая особенности и характер отношений, возникающих между гражданами (объединениями граждан) и возможными адресатами их обращений — организациями, деятельность которых является публично значимой и затрагивает права и свободы граждан, обязанность рассматривать такие обращения не противоречит их природе, притом что как сама эта обязанность, так и порядок рассмотрения должны быть установлены законодателем четко и определенно. Между тем соответствующее универсальное регулирование указанных отношений на федеральном уровне не предусмотрено».
Отдельно стоит отметить, что, по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, возникает обязанность по рассмотрению обращений граждан государственными и муниципальными учреждениями как организациями, осуществляющими социально-культурные или иные функ-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2023
ции некоммерческого характера муниципальных образований, поскольку на такие организации возложено исполнение государственных или муниципальных публично значимых функций в рамках компетенции создавшего их публично-правового образования. При этом, что именно следует понимать под государственными и муниципальными учреждениями как организациями, осуществляющими социально-культурные или иные функции некоммерческого характера, остается неясным.
В то же время Конституционный Суд Российской Федерации отмечает, что обязанность по рассмотрению обращений граждан государственными и муниципальными учреждениями как организациями, осуществляющими социально-культурные или иные функции некоммерческого характера муниципальных образований, «является одной из гарантий реализации гражданами не только права на обращение, но и других конституционных прав, в том числе на охрану здоровья и медицинскую помощь, на образование, на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям (статья 41, часть 1; статья 43, часть 1; статья 44, часть 2, Конституции Российской Федерации), тем более что обусловливающее ее установление право на обращение проистекает не только и не столько из статьи 33 Конституции Российской Федерации, а, по сути, во взаимосвязи с общеправовой гарантией, предусмотренной статьей 45 Конституции Российской Федерации, входит в качестве элемента в содержание иных конституционных прав, реализация которых предполагает необходимость взаимодействия с государственными и муниципальными учреждениями, и потому, будучи возложенной на эти учреждения, не может рассматриваться как чрезмерное их обремене-ние»[5].
Особо важным представляется позиция Конституционного Суда, согласно которой часть 4 статьи 1 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», рассматриваемая с учетом приведенной правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации выше, не позволяет распространять положения специального федерального закона на гражданско-правовые отношения, возникающие между гражданами и юридическими лицами, в том числе созданными публично-правовыми образованиями[6].
Неопределённость правовых норм специального закона порождает и неоднородную судебную практику, что в частности отражается и в официальной позиции Верховного Суда Российской Федерации. Так, основанием для привлечения к административной ответственности на основании нормы статьи 5.59 Кодекса Российской Федера-
ции об административных правонарушениях послужили изложенные в обжалуемых актах выводы о том, что названным лицом, являющимся директором общества с ограниченной ответственностью «Управляющая компания «Шегарское», на обращение Агафоновой О.А., по вопросу замены канализационного стояка, возмещения причиненных убытков в установленный срок не дан письменный ответ, что является нарушением требований специального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Судебные инстанции сочли, что деятельность по управлению многоквартирными домами, которую ведет общество, затрагивает права и законные интересы значительного числа граждан, ввиду чего направлена на выполнение публично значимых функций.
При этом Верховный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что общество с ограниченной ответственностью «Управляющая компания «Шегарское», являющееся юридическим лицом, основной целью деятельности которого согласно уставу является извлечение прибыли и единоличный орган данной организации не могут быть привлечены к административной ответственности, так как на них не распространяется норма данного специального закона[7].
В этой связи представляется целесообразным нормативно закрепить, что под публично значимыми функциями понимается деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, включая всех иных субъектов в системе государственного управления чья деятельность распространяется на неопределенный круг субъектов правоотношений и носит многоразовый характер.
Список литературы:
[1]Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ (ред. от 27.12.2018) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 08.05.2006, N 19, ст. 767.
[2]Постановление Конституционного Суда РФ от 18.07.2012 N 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области» // Собрание законодательства РФ, 30.07.2012, N 31, ст. 4470.
[3]Постановление Конституционного Суда РФ от 15.07.1999 N 11-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона РСФСР «О Государственной налоговой службе РСФСР» и Законов Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федера-
ции» и «О федеральных органах налоговой полиции» // Вестник Конституционного Суда РФ, N 5, 1999; Постановление Конституционного Суда РФ от 27.05.2003 N 9-П «По делу о проверке конституционности положения статьи 199 Уголовного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан П.Н. Белецкого, Г.А. Никовой, Р.В. Рукавишникова, В.Л. Соколовского и Н.И. Таланова» // Сборник решений Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, ВАС РФ по вопросам деятельности ПФ РФ, ч. 1, 2004; Постановление Конституционного Суда РФ от 13.07.2010 N 15-П «По делу о проверке конституционности положений части первой статьи 188 Уголовного кодекса Российской Федерации, части 4 статьи 4.5, части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобами граждан В.В. Баталова, Л.Н. Валуевой, З.Я. Ганиевой, О.А. Красной и И.В. Эпова» // Вестник Конституционного Суда РФ, N 5, 2010; Постановление Конституционного Суда РФ от 18.07.2012 N 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области» // Бюллетень трудового и социального законодательства РФ, N 8, 2012.
[4] Постановление Конституционного Суда РФ от 18.07.2012 N 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области» // Собрание законодательства РФ, 30.07.2012, N 31, ст. 4470.
[5] Постановление Конституционного Суда РФ от 18.07.2012 N 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области» // Собрание законодательства РФ, 30.07.2012, N 31, ст. 4470.
[6]Определение Конституционного Суда РФ от 27.06.2017 N 1361-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Литовского Бориса Владимировича на нарушение его конституционных прав частью 4 статьи 1 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ, N 5, 2017.
[7]Постановление Верховного Суда РФ от 15.02.2019 N 88-АД19-2 «Об отмене актов о привлечении к ответственности, предусмотренной ст. 5.59 КоАП РФ, за нарушение установленного зако-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2023
нодательством Российской Федерации порядка рассмотрения обращений граждан должностным лицом организации, на которую возложено осуществление публично значимых функций. Решение: Производство по делу прекращено в связи с отсутствием в действиях руководителя организации состава вменяемого административного правонарушения» // СПС Консультант Плюс
Spisok literatury:
[1]Federal'nyj zakon ot 02.05.2006 N 59-FZ (red. ot 27.12.2018) «O poryadke rassmotreniya obrashchenij grazhdan Rossijskoj Federacii» // Sobranie zakonodatel'stva RF, 08.05.2006, N 19, st. 767.
[2]Postanovlenie Konstitucionnogo Suda RF ot 18.07.2012 N 19-P «Po delu o proverke konstitu-cionnosti chasti 1 stat'i 1, chasti 1 stat'i 2 i stat'i 3 Federal'nogo zakona «O poryadke rassmotreniya obrashchenij grazhdan Rossijskoj Federacii» v svy-azi s zaprosom Zakonodatel'nogo Sobraniya Ros-tovskoj oblasti» // Sobranie zakonodatel'stva RF, 30.07.2012, N 31, st. 4470.
[3]Postanovlenie Konstitucionnogo Suda RF ot 15.07.1999 N 11-P «Po delu o proverke konstitu-cionnosti otdel'nyh polozhenij Zakona RSFSR «O Gosudarstvennoj nalogovoj sluzhbe RSFSR» i Zako-nov Rossijskoj Federacii «Ob osnovah nalogovoj sistemy v Rossijskoj Federacii» i «O federal'nyh organah nalogovoj policii» // Vestnik Konstitucionnogo Suda RF, N 5, 1999; Postanovlenie Konstitucionnogo Suda RF ot 27.05.2003 N 9-P «Po delu o proverke konstitucionnosti polozheniya stat'i 199 Ugolovnogo kodeksa Rossijskoj Federacii v svyazi s zhalobami grazhdan P.N. Beleckogo, G.A. Nikovoj, R.V. Rukav-ishnikova, V.L. Sokolovskogo i N.I. Talanova» // Sbornik reshenij Konstitucionnogo Suda RF, Ver-hovnogo Suda RF, VAS RF po voprosam deyatel'nosti PF RF, ch. 1, 2004; Postanovlenie Konstitucionnogo Suda RF ot 13.07.2010 N 15-P «Po delu o proverke konstitucionnosti polozhenij chasti pervoj stat'i 188 Ugolovnogo kodeksa Rossijskoj Federacii, chasti 4 stat'i 4.5, chasti 1 stat'i 16.2 i chasti 2 stat'i 27.11 Kodeksa Rossijskoj Federacii ob administrativnyh pravonarusheniyah v svyazi s zhalobami grazhdan V.V. Batalova, L.N. Valuevoj, Z.YA. Ganievoj, O.A.
Krasnoj i I.V. Epova» // Vestnik Konstitucionnogo Suda RF, N 5, 2010; Postanovlenie Konstitucionnogo Suda RF ot 18.07.2012 N 19-P «Po delu o proverke konstitucionnosti chasti 1 stat'i 1, chasti 1 stat'i 2 i stat'i 3 Federal'nogo zakona «O poryadke rassmotreniya obrashchenij grazhdan Rossijskoj Federacii» v svyazi s zaprosom Zakonodatel'nogo Sobraniya Rostovskoj oblasti» // Byulleten' trudovogo i social'nogo zakonodatel'stva RF, N 8, 2012.
[4] Postanovlenie Konstitucionnogo Suda RF ot 18.07.2012 N 19-P «Po delu o proverke konstitucionnosti chasti 1 stat'i 1, chasti 1 stat'i 2 i stat'i 3 Federal'nogo zakona «O poryadke rassmotreniya obrashchenij grazhdan Rossijskoj Federacii» v svyazi s zaprosom Zakonodatel'nogo Sobraniya Rostovskoj oblasti» // Sobranie zakonodatel'stva RF, 30.07.2012, N 31, st. 4470.
[5] Postanovlenie Konstitucionnogo Suda RF ot 18.07.2012 N 19-P «Po delu o proverke konstitucionnosti chasti 1 stat'i 1, chasti 1 stat'i 2 i stat'i 3 Federal'nogo zakona «O poryadke rassmotreniya obrashchenij grazhdan Rossijskoj Federacii» v svyazi s zaprosom Zakonodatel'nogo Sobraniya Rostovskoj oblasti» // Sobranie zakonodatel'stva RF, 30.07.2012, N 31, st. 4470.
[6]Opredelenie Konstitucionnogo Suda RF ot 27.06.2017 N 1361-O «Ob otkaze v prinyatii k rass-motreniyu zhaloby grazhdanina Litovskogo Borisa Vladimirovicha na narushenie ego konstitucionnyh prav chast'yu 4 stat'i 1 Federal'nogo zakona «O poryadke rassmotreniya obrashchenij grazhdan Rossijskoj Federacii» // Vestnik Konstitucionnogo Suda RF, N 5, 2017.
[7]Postanovlenie Verhovnogo Suda RF ot 15.02.2019 N 88-AD19-2 «Ob otmene aktov o priv-lechenii k otvetstvennosti, predusmotrennoj st. 5.59 KoAP RF, za narushenie ustanovlennogo zakonodatel'stvom Rossijskoj Federacii poryadka rassmotreniya obrashchenij grazhdan dolzhnostnym licom organizacii, na kotoruyu vozlozheno osu-shchestvlenie publichno znachimyh funkcij. Reshe-nie: Proizvodstvo po delu prekrashcheno v svyazi s otsutstviem v dejstviyah rukovoditelya organizacii sostava vmenyaemogo administrativnogo pravonar-usheniya» // SPS Konsul'tant Plyus
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2023
