CC BY
229
9.3. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА В СФЕРЕ НОТАРИАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Антюшина В.И. Должность: преподаватель. Место работы: Университет Российской академии образования, Нижегородский филиал.
Аннотация: В представленной работе на основе анализа мнений отечественных ученых юристов и положений действующего законодательства, предпринята попытка сформулировать понятие контроля и надзора в сфере нотариальной деятельности.
Ключевые слова: контроль, надзор, нотариат, нотариальная деятельность, контрольно-
надзорная деятельность, нотариус.
CONCEPT AND NATURE OF CONTROL AND SUPERVISION IN NOTARIAL ACTIVITIES
Antyushina V.I. Position: lecturer. Place of employment: University of Russian educational academy, Nizhniy Novgorod branch.
Annotation: There is an attempt to formulate the notion of control and oversight of notarial activity based on analysis of the views of domestic scientists and lawyers of the existing legislation in the present study.
Keywords: control, supervision, notaries, notary work, control and supervisory activities, the notary.
Государственная власть это разновидность социальной власти, осуществляющей социальное управление в государственно-организованном обществе, в том числе, посредством контрольно-надзорной деятельности.
В настоящее время роль государственного контроля и надзора становится все более значимой. Это обусловлено тем, что от них зависит не только поддержание строгой законности в системе государственной власти, но и обеспечение успешного функционирования стратегии государственного управления, создание эффективных механизмов использования основной ресурсной базы государства - общественных фондов.
В послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 1 декабря 2010 года в качестве одной из основных приоритетных целей и ценностей развития российской государственности выделяется обеспечение реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в Конституции1. Однако поставленная задача не может быть решена без нормативно-правового совершенствования контрольно-надзорной функции как одной из функций государственной власти, которая хотя и носит производный по отношению к функциям характер, вместе с тем представляет собой основные направления деятельности всех органов государственного механизма.
Необходимо отметить, что важнейшей частью правового регулирования деятельности системы нотариата в Российской федерации является закрепление в законодательстве действенных форм контроля и надзора.
Несомненно, что нотариальная деятельность как и любая другая нуждается в контроле и надзоре со сто-
1 Послание Президента РФ. Д.А. Медведева Федеральному собранию РФ // Российская газета. 2010 1 декабря.
роны компетентных органов государства. Такая необходимость вызвана тем, что в ходе правоприменительной деятельности могут возникать проблемы, выявление и устранение которых возможны лишь с помощью контрольных и надзорных действий.
Особенно важной представляется роль контроля в предотвращении и разрешении конфликтных ситуаций. Всякий контроль должен выполнять и предупредительную функцию. Чем раньше будут выявлены отклонения, тем значимее будут результаты контроля2.
Вопросам контрольной деятельности в сфере нотариата посвящена глава 7 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате. По нашему мнению, упущением законодателя является то, что в указанной главе отсутствует четкая регламентация принципов и целей контрольной деятельности. Если же говорить про надзор, то в «Основах законодательства Российской Федерации о нотариате» законодатель использует слово надзор всего несколько раз, говоря о территориальном органе федерального органа исполнительной власти, осуществляющего правоприменительные функции и функции по контролю и надзору в сфере нотариата.
Перед тем как сформулировать понятия контроля и надзора в сфере нотариальной деятельности следует разобраться в сущности терминов «контроль» и «надзор».
По нашему мнению контроль относится к числу объективно необходимых явлений общественной жизни государства. Это обусловлено тем, что его существование и особенности проявления порождены комплексом социально-экономических факторов, которые отражают важнейшие особенности социального развития общества. Именно поэтому для эффективного использования возможностей контроля в решении стоящих перед ним задач важное значение имеет правильное понимание его сущности.
Сам термин «контроль» с момента его появления употреблялся для обозначения определенного сличения, проверки. Так, если в Толковом словаре русского языка Д. Ушакова контроль (франц. сог^го!е) определяется, как наблюдение, надсмотр над чем-нибудь с целью проверки3, то у Владимира Даля контроль определяется как - учет, поверка счетов, отчетности, присутственное место, занимающееся поверкою отчетов4. В словаре русского языка С.И. Ожегова «Контроль это:
1) проверка, а так же наблюдение с целью проверки;
2) лица, занимающиеся этим делом - контролеры»5.
В последующем содержание термина «контроль»
получило более широкое толкование. На это повлияло то, что его стали использовать для обозначения одной из функций управления обществом.
Если говорить о науке управления, то здесь контроль рассматривается как одна из составляющих частей. Поэтому, в среде специалистов в данной области знаний, наиболее широкое распространение получило определение, согласно которому контроль это система наблюдения и проверки процесса функционирования
2 См.: Тарасов А.М. Технология государственного (президентского контроля) элементы эффективности // Право и политика. 2001. № 12. С. 58.
3 Толковый словарь русского языка: В. 4. Т.1 / Под ред. Проф. Д.Ушакова. - М. 1996. С. 725.
4 Владимир Даль. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. 2 - М. 1979. С. 401.
5 Большая Советская Энциклопедия. Изд. 3-е. Т. 13. М. - 1973. С. 70.
КОНТРОЛЬ И НАДЗОР В НОТАРИАЛЬНОЙ СФЕРЕ
Антюшина В.И.
соответствующего объекта в целях устранения его отклонений от заданных параметров6.
Справедливым представляется мнение Е.В. Шори-ной которая считает, что процесс осуществления контроля включает в себя три стадии: стадию констатации, т.е. установления фактического состояния дел; стадию анализа, т.е. сравнения фактического положения с заданным режимом и оценки характера допущенных отклонений; стадию разработки мероприятий по улучшению и корректировки процесса управления, принятия мер к их реализации7.
В.Г. Бессарабов отмечает, что существенной особенностью контроля является то, что в процессе управления он используется не столько в качестве средства регулирования общественных отношений, сколько в качестве средства организации, создания предпосылок для такого регулирования8.
Бесспорно то, что контроль необходим в любой области общественной деятельности. Однако он не является самоцелью, его прямое предназначение в том, чтобы обеспечить своевременное и качественное выполнения принятых решений. Следует отметить, что преувеличение роли контроля способно привести к принижению других функций.
Анализируя термин «надзор», мы обращаемся к Толковому словарю русского языка Д. Ушакова, в котором надзор определяется, как действие по глаголу надзирать. Устанавливать надзор за кем-чем-нибудь. Быть под чьим-нибудь надзором, а надзирать - это заниматься наблюдением, присмотром, неся за это ответственность9. У Владимира Даля термин «надзор» не выделяется, но указано, что «надзирать» значит иметь надзор, присмотр, насматривать, наблюдать, нагляды-вать10. У С.И. Ожегова «надзор» - это наблюдение с целью присмотра, проверки11.
Таким образом, проанализировав вышеизложенное получается, что понятия «контроль» и «надзор» довольно близки по смыслу. Так, у С.И. Ожегова смысл рассматриваемых понятий идентичен, т.е. и то и другое означает наблюдение с целью проверки. Однако у В.И. Даля имеются некоторые различия.
По нашему мнению, реальным содержанием этих понятий является наблюдение, проверка исполнения, и в необходимых случаях оказание организационно-корректирующего воздействия на управляемый объект. Но несмотря на это, разграничение данных понятий необходимо.
Мы разделяем точку зрения В.Г. Бессарабова, который видит различие контроля и надзора в широте, охватываемой обследованием сферы деятельности, а так же в специфике методов и правовых форм воздействия. Для контроля характерна та особенность, что он не ограничивается кругом вопросов, связанных с соблюдением обязательных предписаний - законов и других нормативных актов. Органы контроля интересуются не только тем, не нарушил ли субъект управ-
6 Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. - М.: Политиздат, 1973. - С. 240.
7 Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М.: Наука, 1981. С. 23.
8 Бессарабов, В.Г. Прокуратура в системе государственного контроля РФ : дис.... д-ра юрид. наук / В.Г. Бессарабов. — М., 2001.С. 60.
9 Толковый словарь русского языка: В. 4. Т.1 / Под ред. Проф. Д.Ушакова. - М. 1996. С. 170.
10 Владимир Даль. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. 2 - М. 1979. С. 401.
11 Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Политиздат, 1984. С. 322
ления действующее законодательство, но и тем, насколько правильно, целесообразно и эффективно он использовал все представленные ему полномочия. Специфика надзора проявляется в ограничении пределов го компетенции проверкой только законности действий конкретного объекта 2
Возвращаясь к контролю и надзору в сфере нотариальной деятельности следует отметить, что цели контроля характеризуются неоднозначным характером и определяются спецификой самой нотариальной деятельности. Эта специфика определяется особенностью нотариальных актов и документов. Ведь в основном такие акты действуют без ограничения во времени. Характерными примерами могут являться:
а) свидетельство о праве на наследство, оно будет действовать до тех пор, пока наследник не пожелает распорядиться полученным имуществом,
б) нотариально удостоверенные договоры будут действовать до тех пор, пока не будет заключена другая сделка.
Таким образом, допущенные в нотариально удостоверенных документах ошибки могут быть выявлены через несколько лет.
Представляется, что с одной стороны, необходимо четко разграничить понятия контроля и надзора, с точки зрения их субъектного обеспечения, т. е. отказаться от сопоставления этих терминов как общего и частного в функциональном аспекте. С другой стороны, анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод о том, что контроль нуждается в правовой регламентации в такой же степени, как надзор.
Отличительными чертами надзора в сфере нотариата является то, что он всегда осуществляется государственными органами и то, что органам надзора предоставлены особые властные полномочия нетипичных для органов контроля. Таким образом, можно сказать, что органы контроля и надзора в сфере нотариата, по сути, - это разноплановые органы по характеру и содержанию, целям, задачам и направленности деятельности.
С учетом изложенного полагаем, что контроль в сфере нотариата следует рассматривать в качестве функционального направления управленческой деятельности органов исполнительной власти, в то время как надзор - в качестве одного из основных полномочий этих органов. То есть получается, что надзор это более узкое понятие, чем контроль и их можно определить как отношение родового понятия (контроль) и вида (надзор).
В связи с тем, что не выработаны единые понятия государственного контроля и надзора в целом в административном праве, отсутствует и единое мнение по поводу толкований понятий государственного контроля и надзора в сфере нотариата.
Следует учесть, что Основы законодательства Российской Федерации о нотариате охватывают лишь специфическую сферу общественных отношений, связанных именно с осуществлением нотариальных действий. Таким образом, общественные отношения связаны с осуществлением контрольных и надзорных функций в области нотариата, нуждающихся в отдельной правовой актуализации, с учетом их субъектной и динамической составляющих.
12 Бессарабов, В.Г. Прокуратура в системе государственного контроля РФ : дис.... д-ра юрид. наук / В.Г. Бессарабов. — М., 2001.С. 64.
Подводя итоги, хотелось бы отметить, что государственный контроль в сфере нотариальной деятельности в широком смысле это специфический вид деятельности специально уполномоченных государственных органов, целью которых является обеспечение законности в сфере нотариальной деятельности.
В узком смысле это вид деятельности государственных органов, рассматриваемый как система наблюдения за фактическим состоянием и процессом функционирования органов нотариата в Российской Федерации с целью оценки обоснованности и эффективности принятых им управленческих решений и результата их выполнения, выявления отклонений от требований, сформулированных в этих решениях, устранение неблагоприятных последствий их исполнения и информирования о них компетентных органов.
Тогда как надзор в сфере нотариата это контроль, осуществляемый уполномоченными органами предполагающий использование особых властных полномочий.
Список литературы:
Основы законодательства Российской Федерации о нотариате, утвержденные Верховным Судом РФ 11.02.1993 № 4462-1) // РГ. — 1993.
Послание Президента РФ. Д.А. Медведева Федеральному собранию РФ // Российская газета. 2010 г. 1 декабря.
Андреева Ю.А. Контроль и надзор Министерства юстиции нотариата: административно правовой аспект. Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2009.
Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. - М.: Политиздат, 1973.
Бессарабов, В.Г. Прокуратура в системе государственного контроля РФ : дис д-ра юрид. наук / В.Г. Бессарабов. — М., 2001.
Большая Советская Энциклопедия. Изд. 3-е. Т. 13. М. -1973.
Владимир Даль. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. 2 - М. 1979.
Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Политиздат, 1984.
Тарасов А. М. Технология государственного (президентского контроля) элементы эффективности // Право и политика. 2001. № 12.
Толковый словарь русского языка: В. 4. Т.1 / Под ред. Проф. Д.Ушакова. - М. 1996.
Черемных Г.Г. Еще раз о правовом регулирования нотариальной деятельности / Г.Г. Черемных // Нотариус. — 2010. — № 3.
Черемных Г.Г. В современной России должного нормативного правового регулирования в сфере нотариата не было и нет / Г.Г. Черемных // Нотариус. — 2009. — № 4.
Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М.: Наука, 1981.
Literature list:
Fundamentals of Russian Federation legislation on notaries, approved by the Supreme Court of the Russian Federation 11.02.1993 № 4462-1) / / WG. - 1993.
Message from the President of the Russian Federation. D.A. Medvedev to the Federal Assembly of Russia / / Russian newspaper. 2010 December 1.
Andreev Y.A. Control and supervision of the Ministry of Justice Notaries: administrative and legal aspects. Dis. ... Candidate. Juridical. Science. - M., 2009.
Afanasyev V.G. The scientific management of society. - M. Politizdat, 1973.
Bessarabov V.G. The prosecutor's office in the state control of the Russian Federation: dis .... Dr. Juridical. Science / V.G. Bessarabov. - M., 2001.
Great Soviet Encyclopedia. Ed. 3rd. V. 13. M. - 1973.
Vladimir Dahl. Explanatory Dictionary of the live great Russian language. Volume 2 - M. 1979.
Ozhegov S.I. Dictionary of Russian language. M. Politizdat, 1984.
Tarasov A.M. Technology of the state (presidential control) elements of performance / / Law and politics. 2001. № 12.
Dictionary of Russian: V. 4. V.1 / ed. Prof. Dmitry Ushakov. - M., 1996.
Cheremnykh G.G. Once again, the legal regulation of notarial activities / G.G. Cheremnykh / / Notary. - 2010. - № 3.
Cheremnykh G.G. In modern Russia proper legal standard-setting regulation of notaries has been no / G.G. Cheremnykh / / Notary. - 2009. - № 4.
Shorin E.V. Control over the activities of the general government in the USSR. Moscow: Nauka, 1981.
Рецензия
на статью «Понятие и сущность контроля и надзора в сфере нотариальной деятельности» подготовленную преподавателем Нижегородского филиала НОУ ВПО «Университет Российской академии образования» В. И. Антю-шиной
Научная статья на тему «Понятие и сущность контроля и надзора в сфере нотариальной деятельности» подготовленная В.И. Антюшиной выполнена на актуальную тему.
Нотариат является неотъемлемой составной частью любой правовой системы, ибо, с одной стороны, он позволяет государству успешнее осуществлять его правоохранительные, фискальные и судебно-юрисдикционные функции, а с другой - является важным правовым инструментом обеспечения стабильности имущественных отношений складывающихся в государстве.
Несомненно, что нотариальная деятельность как и любая другая нуждается в контроле и надзоре со стороны компетентных органов государства. Такая необходимость вызвана тем, что в ходе правоприменительной деятельности могут возникать проблемы, выявление и устранение которых возможны лишь с помощью контрольных и надзорных действий. Возвращаясь к контролю и надзору в сфере нотариальной деятельности, следует отметить, что цели контроля характеризуются неоднозначным характером и определяются спецификой самой нотариальной деятельности.
Для организации и проведения эффективного контроля и надзора принципиальное значение имеет изучение законодательства о нотариате, закрепление в действующих нормативных правовых актах полномочий Минюста России по контролю и надзору.
В статье, автором предпринята на наш взгляд удачная попытка определить критерии разграничения контроля и надзора, даны понятия контроля (и в «узком», и в «широком» смысле) и надзора.
Для организации и проведения эффективного контроля и надзора принципиальное значение имеет изучение законодательства о нотариате, закрепление в действующих нормативных правовых актах полномочий Минюста России по контролю и надзору.
Можно констатировать, что рецензируемая работа проведена на достаточном теоретическом и методологическом уровне.
Вывод: научная статья «Понятие и сущность контроля и надзора в сфере нотариальной деятельности» подготовленная В.И. Антюшиной соответствует всем требованиям, предъявляемым к работам такого рода. Данная статья может быть рекомендована к публикации.
Доктор юридических наук
Профессор А.В. Агутин
