CC BY
1014
щих реализацию прав и обязанностей граждан в сфере управления физической культурой и спортом.
1 См.: Алексеев С.В. Спортивное право России: учебник. М., 2012. С. 867.
2 См.: Шевченко О.А. Актуальные вопросы охраны труда спортсменов и тренеров в Российской Федерации// Пятая международная научно-практическая конференция «Спортивное право: перспективы развития». М., 2011. С. 188.
3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 31, ст. 3803; 2010. № 50, Ст. 6606.
4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 1, ч. 1, ст. 18.
5 См.: Полянский С.Е. Страхование спортсменов // Материалы II Международной научно-практической конференции «Спортивное право: перспективы развития». М., 2009. С. 106.
6 См.: Алексеев С.В. Указ. раб. С. 674.
7 Доступ из справ.-правовой системы«Гарант».
8 См.: Алексеев С.В. Указ. раб. С. 388-389.
9 См.: Алексеев С.В. Указ. раб.; Братановский С.Н. Административно-правовое регулирование организации спортивных соревнований// Научный потенциал развития социальной сферы: сборник научных трудов. Пенза, 2011; Мейтин А.А. Необходим футбольный закон// Футбол, хоккей. 2005; Сараев В.В. Вопросы борьбы со спортивным хулиганством // Спорт: экономика, право, управление. 2011. № 1. С. 13.
10 См. : Изаак С.И., Аристова Л.В. К вопросу о совершенствовании законодательной базы обеспечения общественного порядка и общественной безопасности при проведении официальных спортивных соревнований // Спорт: экономика, право, управление. 2013. № 1; Шахрай С.М. Идея замечательная, но нуждается в доработке // Спорт: экономика, право, управление. 2013. № 1 и др.
11 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 50, ст. 6242; 2016. № 27, ч. I, ст. 4217.
12 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 10, ст. 964;Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 23.05.2016).
13 См.: Алексеев С.В. Указ. раб. С. 390-393.
И.Н. Дехтярь
ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА
В статье исследуется вопрос о понятии и сущности административного процесса. Анализируются его «широкая» и «узкая» трактовки, позиции различных ученых по вопросу о понятии административного процесса.
Ключевые слова: административный процесс, юридический процесс, понятие, управленческая концепция, юрисдикционная концепция.
I.N. Dekhtyar
THE CONCEPT AND ESSENCE OF ADMINISTRATIVE PROCESS
The article is devoted to researching the question of the concept and essence of the administrative process. This paper attempts to analyze "broad" and "narrow" interpretation of the administrative process and gives critical assessment of the positions of various scientists in question about the concept of the administrative process.
Keywords: the administrative process, the legal process, the concept, the concept of management, jurisdictional concept.
Рассмотрение вопроса о понятии административного процесса необходимо начать с выявления соотношения административного процесса с более общим понятием «юридический процесс». Большинство ученых, изучавших категорию
© Дехтярь Иван Николаевич, 2016
Аспирант кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected]
юридического процесса, в качестве особых признаков, отличающих его от иных видов социальных процессов, указывают следующие:
1) представляет собой деятельность, направленную на реализацию субъектами публичной власти своих полномочий;
2) его цель состоит в достижении определенного юридического результата;
3) свойство процесса — наличие последовательности стадий, урегулированных нормами права1.
Деятельность субъектов публичной власти направлена не только на решение позитивных задач, но и на применение в определенных законом случаях мер принуждения. Указанные обстоятельства служат причиной неоднозначности подхода к понятию «административный процесс». В настоящее время вопрос о его понятии и сущности является весьма дискуссионным. В результате спора сложились следующие концепции: административный процесс в широком смысле — т.н. «управленческая концепция»: административный процесс в узком смысле — юрисдикционная концепция.
Среди представителей широкого подхода отсутствует единство взглядов. Некоторые исследователи понимают под административным процессом порядок деятельности, урегулированный нормами права. Так, по определению А.Е. Лунева, административный процесс является порядком правоприменительной деятельности, осуществляемой органами управления государства2. Аналогичной точки зрения придерживается В.Д. Сорокин. По его мнению, административный процесс определяется как порядок разрешения индивидуальных дел в сфере публичного управления исполнительно-распорядительными органами и з другими субъектами3.
0
? Другая группа авторов под административным процессом предлагает по-
3 нимать саму управленческую деятельность. Например, В.М. Манохин опреде-| ляет административный процесс как деятельность государственных органов,
1 направленную на разрешение индивидуальных дел в сфере государственного | управления, а также порядок реализации административных норм4. Д.Н. Бах! рах считает, что административным процессом является деятельность по рас-§ смотрению споров и применению мер принуждения, а также деятельность, на-| правленная на реализацию регулятивных норм5. С точки зрения И.В. Пановой, | административным процессом охватывается часть управленческой деятельности, подлежащей урегулированию нормами права. Ученый предлагает сложную
| структуру административного процесса, выделяя как отдельные виды админи-| стративного процесса административно-нормотворческий, административно-правонаделительный и административно-юрисдикционный процессы6. В рамках приведенной концепции представляют интерес идеи П.И. Кононова, который ё определяет административный процесс в качестве внешней правопримени-§ тельной деятельности органов и учреждений исполнительной власти, исполни-| тельных органов местного самоуправления, а также других уполномоченных | государством административных органов. Данная деятельность направлена на разрешение индивидуальных юридических дел, которые возникают на основе различных материальных норм права в пределах их компетенции и, будучи урегулированной нормами процессуального права, осуществляется в особых несудебных формах (процедурах)7. Несмотря на развернутость указанного определения, не проведено разграничение процедурных и процессуальных норм. В силу 86 этого происходит отождествление административного процесса и администра-
тивных процедур. Однако административные процедуры отличаются особыми признаками, заключающимися в отсутствии процессуальной формы и стадий, в силу чего не могут быть включены в содержание административного процесса.
Попытка объединить обе концепции административного процесса предпринята Г.И. Петровым. Согласно его определению административный процесс в широком смысле является процессом исполнительной и распорядительной деятельности органов публичного управления. Административный процесс в узком смысле представляет собой процесс деятельности органов государственного управления, направленной на рассмотрение индивидуальных административных дел, которые отнесены законом к их компетенции8. Подобный подход к административному процессу является последовательным, поскольку в нем отражено разнообразие сфер деятельности публичной власти. Вместе с тем первое определение представляется слишком широким, поскольку фактически в нем отождествляются административный процесс и государственное управление, в то время как административный процесс является лишь одной из частей многообразной исполнительно-распорядительной деятельности государственного управления. Государственное управление — более широкое понятие, чем административный процесс, включающий в себя лишь ту часть исполнительной и распорядительной деятельности органов публичного управления, которая осуществляется в правовых формах.
Представляется, что понимание административного процесса как деятельности субъектов публичной власти наиболее справедливо и соответствует определению юридического процесса, приведенному выше.
Особой точки зрения придерживается С.С. Студеникин, который определил ад- е министративный процесс через понятие совокупности процессуальных правил, и на основе которых осуществляется исполнительно-распорядительная деятель- а ность публичной власти9. Однако следует отметить некоторую терминологиче- о скую неточность данного определения. Совокупность правил, направленных на К урегулирование порядка деятельности органов государственного управления, о
с
представляет собой административно-процессуальное право, в то время как а административный процесс — это деятельность, урегулированная указанными в
е
процессуальными правилами. о
В свою очередь, сторонники узкого подхода к административному процессу ю
Т5
включают в его определение рассмотрение отдельных категорий администра- |
тивных дел. Юрисдикционная концепция рассматривает административный К
процесс в качестве порядка разрешения споров, применения мер администра- а
тивного принуждения и ответственности10. |
Понятие административного процесса в узком смысле глубокую разработку ии
получило в работах Н.Г. Салищевой. Ученый определяет административный №
процесс как деятельность, направленную на разрешение совокупности споров 1
между сторонами, которые не находятся между собой в отношениях служебного )
11 м
подчинения, а также на применение административно-принудительных мер11. 6 В данном случае административный процесс рассматривается лишь в границах административной юрисдикции, сугубо в сфере неслужебных отношений. Однако вряд ли можно согласиться с указанным понятием административного процесса. Ю.М. Козлов при анализе юрисдикционной концепции Н.Г. Салищевой приходит к выводу, что споры, возникающие между сторонами, находящихся друг с другом в отношениях служебного подчинения, разрешаются на иной 87
основе, чем административный процесс. Однако указанный вывод противоречит действительности, т.к. эти споры могут быть одинаковыми по своему характеру и содержанию (например, по жалобе государственного служащего и жалобе гражданина). В обоих случаях административно-правовые отношения регламентированы едиными административно-процессуальными нормами12. Кроме того, Н.Г. Салищева сужает административный процесс до рассмотрения некоторых категорий дел об административных правонарушениях и административных спорах. Однако указанные сферы представляют собой лишь часть публичного управления, которое охватывает разнообразные формы организационной работы.
В рамках юрисдикционной концепции административного процесса существует также мнение о том, что административный процесс представляет собой исключительно судебную деятельность. Так, А.Ф. Клейнман подчеркивает, что административный процесс существует лишь в судебных органах, когда они рассматривают административно-правовые дела13. Высказанная позиция несколько непоследовательна, поскольку некоторые категории административно-правовых дел могут быть рассмотрены не только судебными органами, но и органами исполнительной власти в соответствии с их компетенцией.
Отождествляет административный процесс с административной юстицией и Ю.Н. Старилов, определяя административный процесс как систему судебных и квазисудебных органов, рассматривающих административные дела, возбуждаемые по искам граждан, считающих, что действиями и решениями органов управления и государственных служащих нарушены их права и свободы14. Данное определение административного процесса не учитывает то обстоятельство, что административный процесс представляет собой одну из форм деятельности публичной власти и оставляет без внимания порядок рассмотрения органами публичной власти иных дел.
Представляется справедливой позиция С.Н. Махиной, согласно которой «административно-процессуальная деятельность не является в чистом виде ни позитивным процессом, ни юрисдикционным — в этом заключается ее специфика. Каждой из групп отношений, которые составляют предмет административного права, соответствует особый вид процесса»15. Однако ученый предлагает широкую фрагментацию процессуальной деятельности. По мнению С.Н. Махиной, существует три вида административно-процессуальной деятельности: управленческий, административно-юрисдикционный процесс и собственно административный процесс, который понимается как форма судопроизводства по административным делам. Первые два процесса предназначены обслуживать основные группы отношений, которые урегулированы материальным административным правом, а именно управленческие и юрисдикционные. Административный процесс служит средством судебной защиты нарушенного публичного права в сфере управленческих и юрисдикционных отношений16. Однако если под административным процессом понимать лишь судебную деятельность, то административно-юрисдикционная деятельность органов исполнительной власти окажется вынесенной за рамки административного процесса.
Нельзя согласиться и с определением А.В. Самойленко, который предлагает конструировать административный процесс по принципам давно устоявшихся систем — уголовного и гражданского процессов и включает в административный процесс порядок применения принудительных мер и административных взысканий17. Следует учитывать, что административный процесс обладает
особой спецификой, в частности, возможностью применения мер принуждения без решения суда. Так, в отличие от указанных процессов, административный процесс наряду с судебным порядком рассмотрения отдельных видов административных дел регулирует внесудебный порядок рассмотрения индивидуальных дел, осуществляемый органами и должностными лицами органов исполнительной власти.
Анализируя позиции сторонников узкого подхода к административному процессу, необходимо согласиться со словами В.М. Горшенева о том, что административный процесс не может быть сведен только к выполнению юрисдикци-онных задач. Обратное означало бы, что лишь юрисдикционной деятельности необходима правовая регламентация и строгая процессуальная форма, в то время как деятельность органов публичной власти, направленная на разрешение индивидуально-конкретных дел, не требует высокой организации18. Напротив, управленческая концепция соответствует необходимости урегулирования разнообразных форм деятельности органов государственного управления. Думается, что сущность административного процесса наиболее полно отражена в данной концепции. Административный процесс представляет собой урегулированную административно-правовыми нормами деятельность органов (должностных лиц) исполнительной и судебной (по отдельным категориям дел) власти. Являясь видом юридического процесса, административный процесс включает в себя как позитивное управление, осуществляемое органами публичной власти, направленное на обеспечение реализации законных прав и интересов граждан и юридических лиц, так и процессуальную деятельность по применению различных мер административного принуждения, т.е. юрисдикционную деятельность19. Такое
го
понимание административного процесса выражает структуру многоаспектной т
н
и динамичной управленческой деятельности, ее многоуровневый характер, С
учитывает особенности правовой реальности. а
т
о
1 См.: Бахрах Д.Н. Юридический процесс и административное судопроизводство // Журнал российского о права. М., 2000. № 9. С. 7. Ю
2 См.: Лунев А.Е. Вопросы административного процесса // Правоведение. 1962. № 2. С. 43. Д
3 См.: Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. М., 1972. С.128-129. р
4 См.: Манохин В.М. Органы советского государственного управления. Саратов, 1962. С. 44-45. В
5 См.: Бахрах Д.Н. Советское законодательство об административной ответственности. Пермь, 1969. н С. 267. о
6 См.: Панова И.В. Административно-юрисдикционный процесс. Саратов, 1998. С. 14-15. 5
7 См.: Кононов П.И. Административный процесс в России: проблемы теории и законодательного регу- д лирования. Киров, 2001. С. 32. Ч
8 См.: Петров Г.И. О кодификации советского административного права // Советское государство и К право. М., 1962. № 5. С. 30. |
9 См.: Студеникин С.С. Социалистическая система государственного управления и вопросы о предмете а советского административного права // Вопросы советского административного права. М., 1949. С. 44. е
10 См.: Административное право Российской Федерации: учебник для бакалавров / под ред. А.Ю. Со- | колова. М., 2016. С. 194. !
11 См.: Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964. С. 16. ¡§
12 См.: Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. М., 1967. С. 87-88. 11
13 См.: Клейнман А.Ф. Вопросы гражданского процесса в связи с судебной практикой // Социалистиче- 3 ская законность. М., 1946. № 9. С. 12. Т
14 См.: Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. М., 2001. С. 39. о
15 Махина С.Н. Административный процесс: проблемы теории, перспективы правового регулирования. т Воронеж, 1999. С. 20.
16 См.: Там же. С. 20-21.
17 См.: Самойленко А.В. Административные штрафы милиции как средство охраны советского правопорядка: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Киев, 1971. С. 7.
18 См.: Горшенев В.М. Функции и содержание норм процессуального права по советскому законодательству // Проблемы правоведения. Новосибирск, 1967. С. 21-22.
19 См.: Административное право Российской Федерации: учебник для бакалавров / под ред. А.Ю. Соколова. С. 195-196. 89
