CC BY
442
А.А. Стребкова
Административный процесс как юридическая категория:
понятие и сущность
Одной из актуальных проблем отечественной юридической науки является проблема рассмотрения административного процесса в качестве отдельной юридической категории, определения сущности данного вида процесса и выделение его специфических черт. Автор статьи предлагает свой взгляд на данный феномен с учетом современной конъюнктуры.
Научная разработка концепции административного процесса началась в середине 1960-х годов и продолжается по настоящее время. Надо сказать, что в научной литературе лишь отдельные ученые исследовали вопросы административного процесса в комплексе: это, прежде всего, работы В.Д. Сорокина, И.В. Пановой, И.Ш. Килясханова и некоторых других. В основном предметом изучения выступали лишь отдельные виды административных производств. В частности, в последние годы различными авторами написано много научных статей, монографий, диссертаций, в которых исследовались проблемы производства по делам об административных правонарушениях. Но административный процесс - более широкое понятие, включающее в себя не только производство по делам об административных правонарушениях. Как отмечает В.Д. Сорокин: «...в структуру административного процесса входят производства, имеющие уже определенное законодательное закрепление, а именно: 1) производство по принятию нормативных актов государственного управления; 2) производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления; 3) производство по административно-правовым жалобам и спорам; 4) производство по делам о поощрениях; 5) производство по делам об административных правонарушениях; 6) производство по дисциплинарным делам; 7) регистрационное производство; 8) лицензионное производство; 9) исполнительное производство» [1, с. 558-559].
В настоящее время в российском законодательстве представлено несколько видов процессов. Исходя из юридического содержания, объема и уровня правового регулирования выделяют следующие виды процессов: конституционный, законодательный, уголовный, гражданский, арбитражный, административный, бюджетный и другие.
Современный административный процесс, за исключением производства по делам об административных правонарушениях, не обеспечивается должным правовым регулированием. Уровень регулирования производств, составляющих административный процесс, неоднократно негативно оценивался в отечественной юридической литературе.
Надо сказать, что начиная с 1940-1950 годов в учебниках по административному праву уже имеются отдельные главы, посвященные анализу действовавшего в тот период советского законодательства, регулировавшего названный вид процесса. Сегодня практически все учебники по административному праву включают в себя целые разделы по административному процессу.
Однако в данной учебной литературе отсутствует анализ научно-теоретических проблем административных производств, дается лишь краткое изложение действующих нормативных актов, содержащих административно-процессуальные нормы. Вместе с тем сделана попытка сформулировать саму проблему административного процесса и определить основные подходы к определению его понятия.
Прежде чем перейти к определению понятия и сущности административного процесса, необходимо дать определение понятию «процесс».
Слово «процесс» толкуется в словаре русского языка как «ход какого-либо явления, последовательная смена состояний, стадий развития» [2, с. 417].
Наиболее точное толкование, на наш взгляд, дает И.В. Панова: «Процесс - древнейший регулятор, определенная совокупность действий и событий, приводящих к известному результату, итогу. То есть в нем есть динамика, неоднократность, результат, четкая фиксация и внешнее оформление» [3, с. 17].
Формирование понятия «административный процесс» предполагает, с позиции системного подхода, его соотношение с общим понятием «юридический процесс».
Структура юридического процесса может рассматриваться с нескольких позиций. Рассмотрим этот вопрос с точки зрения содержания и развития процесса.
Юридический процесс является комплексным образованием, включающим пять самостоятельных, обладающих своими особенностями процессов: конституционный, уголовный, гражданский, арбитражный и административный. Различия между ними обусловлены, прежде всего, теми особенностями, которыми обладают соответствующие отрасли материального права. В связи с этим необходимо учитывать и следующие обстоятельства:
во-первых, отраслей материального права намного больше, чем процессуальных;
во-вторых, в рамках одной отрасли материального права различные нормы обладают особенностями, которые требуют определенных различий в процедуре их обеспечения;
в-третьих, нередко возникает необходимость учитывать особенности и конкретных дел.
Это приводит к тому, что в рамках одной процессуальной отрасли или одного вида юридического процесса появляются различные виды процессуального производства. Так, в гражданском процессе существуют следующие виды производств: исковое производство, связанное с рассмотрением споров участников правоотношений; производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений; особое производство, связанное с необходимостью судебного удостоверения каких-либо фактов, по которым нет споров (например, о признании гражданина безвестно отсутствующим или объявлении его умершим) и др.
В уголовном процессе выделяют следующие производства: общее (наиболее распространенное), по делам несовершеннолетних, по применению принудительных мер медицинского характера и др.
Содержание юридического процесса можно рассмотреть и с других позиций, отметив определенные юридические комплексы, входящие во все процессуальные производства. Тогда можно назвать следующие элементы процесса: процессуальные правоотношения, процессуальное доказывание и процессуальные акты.
Особое значение имеет выделение стадий юридического процесса, отражающих его эволюцию. По каждому делу процесс в установленных случаях начинается (это делается по решению управомоченных органов), развивается также на основе закона, соответствующим образом проходя те или иные стадии, и находит в результате определенное завершение.
Некоторые исследователи, в том числе Д.Н. Бахрах, считают, что юридический процесс характеризуется следующими признаками:
- является сознательной, целенаправленной деятельностью;
- состоит в реализации властных полномочий субъектами публичной власти;
- запрограммирован на достижение определенного юридического результата, решение индивидуально-конкретных дел (избрание губернатора, принятие закона, решение спора, наказание виновного и др.);
- имеет документальное подтверждение: промежуточные и окончательные итоги процесса отражаются в официальных документах;
- имеется развернутая детальная регламентация этой деятельности юридическими нормами [4, с. 300].
По мнению А.В. Юсупова, юридический процесс как разновидность социального процесса является нормативно-властной юридической деятельностью, осуществляемой в процессуальной форме, которая включает в себя судебные и иные процессы в публичных интересах [5, с. 201].
С.Н. Махина подчеркивает, что юридический процесс:
- это разбирательство (рассмотрение) определенного юридического дела, то есть такого обстоятельства, которое разрешается (рассматривается) на основании закона, а его последствия осуществляются во исполнение закона;
- это деятельность по совершению операции с нормами права. При осуществлении любой властной управленческой деятельности органы государства обязаны не только руководствоваться правовыми установлениями, но и практически использовать предписания нормы права для разрешения конкретных юридических дел;
- это правовая форма деятельности уполномоченных на то органов государства и должностных лиц. Деятельность субъектов управленческого процесса осуществляется только в правовой форме посредством издания правовых актов управления, заключения административных договоров или совершения юридически значимых действий;
- это деятельность, результаты которой обязательно оформляются в соответствующих процессуальных документах. Природа, содержание и структура этих документов обычно закрепляются законодательством, хотя в настоящее время единой системы таких законодательных актов пока еще нет;
- это деятельность, вызывающая объективную потребность в процедурно-процессуальной регламентации. Управленческой процессуальной деятельности должна быть свойственна четкая и всесторонняя регламентация, обеспечивающая, с одной стороны, эффективность деятельности субъектов-организаторов управленческого процесса, а с другой - атмосферу благоприятствования участникам процесса, непосредственно заинтересованным в его результатах;
- это деятельность, непосредственно связанная с необходимостью использования методов и средств юридической техники [6, с. 42-44].
Анализ вышеизложенных взглядов на понятие юридического процесса позволяет нам выявить следующие отличительные особенности юридического процесса:
1. Это деятельность, которой присущ властный характер.
2. Это деятельность, имеющая полную регламентацию юридическими процессуальными нормами.
3. Это деятельность, направленная на достижение юридического результата, на решение юридических дел.
Поэтому административный процесс как особый вид юридического процесса характеризуется следующими признаками: 1) стадийность процесса, то есть наличие системы взаимосвязанных, последовательно совершаемых действий, составляемых документов и принимаемых решений; 2) четкая формулировка принципов и целей деятельности; 3) круг участников процессуальных отношений; 4) наличие властных актов, принимаемых в ходе разрешения юридических дел; 5) соблюдение установленных сроков совершения процессуальных действий; 6) подведомственность дел; 7) использование определенных видов и источников доказательств; 8) гарантии соблюдения процессуальных норм, законности и обоснованности принимаемых актов; 9) применение процессуальных и иных санкций за нарушение соответствующих правил.
Но анализ любого правового явления не может сводиться только к его определению, в котором концентрируется внимание на главных чертах исследуемого правового явления. На наш взгляд, для того чтобы выявить сущность административного процесса, следует обратиться к дискуссии на понятие административного процесса, так как только проанализировав различные научные подходы, можно прийти к определенному знаменателю.
Наряду с точкой зрения относительно реальности административного процесса, которая разделяется представителями самых разных подходов к правовой процессуальной деятельности в целом, высказывалось мнение и о том, что административного процесса не существует вообще. Результаты многолетних научных исследований свидетельствуют о расхождениях в трактовке понятия «административный процесс». Одни ученые считают, что административный процесс охватывает весь комплекс мер по осуществлению компетенции органов государственного управления (от принятия правового акта управления до наложения административных взысканий); другие полагают, что административным процессом является только производство по делам об административных правонарушениях.
По мнению А.А. Демина, административный процесс представляет собой процедуру трехстороннего разрешения споров, вытекающих из властных отношений (т.е. административных и дисциплинарных споров), в любом органе государства и при любом способе организации такого рассмотрения (эти способы будут составлять разновидности административного процесса). При этом, считает автор, в области права понятие процесса неразрывно связано с разбирательством спора. «При отсутствии спора государственный орган действует в рамках не юридического процесса, а материально-правовой процедуры его функционирования. Наличие административно-процессуальных отношений возможно только при трехстороннем характере отношений: две стороны и арбитр». Таким образом, содержанием административного процесса, по его мнению, являются спор о праве и деятельность государственного органа по разрешению такого спора со всеми необходимыми для этого действиями [7, с. 10—11].
Д.Н. Бахрах считает, что административный процесс - это, прежде всего, властная деятельность государственной администрации, которая осуществляется в рамках административно-процессуальных форм и состоящая в решении определенных дел путем принятия и исполнения административных актов [4, с. 306].
Е.В. Додин, в свою очередь, отмечает, что административный процесс - это, прежде всего, порядок правоприменительной деятельности органов государственного управления [9, с. 9].
Анализ подходов к административному процессу в отечественной юридической литературе позволяет сделать вывод, что его понятие употреблялось в двояком смысле: административный процесс в широком понимании и административный процесс в узком понимании. Рассмотрим основные взгляды представителей обеих точек зрения.
По мнению Г.И. Петрова, административный процесс в широком смысле - это процесс исполнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления. Административный процесс в узком смысле - это процесс деятельности органов государственного управления по рассмотрению индивидуальных дел, относящихся к их компетенции [10, с. 30]. Представляется, что первое определение административного процесса весьма широко: в данном случае процесс исполнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления отождествляется с государственным управлением вообще.
Например, по мнению А.Ф. Клейнмана, административный процесс существует только в судебных органах при рассмотрении административно-правовых дел [11, с. 12].
Однако такое понимание административного процесса, по нашему мнению, неприемлемо, потому что в данном случае административный процесс выносится за пределы государственного управления и становится одной из форм судебной деятельности.
Н.Г. Салищева также придерживается юрисдикционной трактовки административного процесса и отмечает, что это особый вид исполнительной и распорядительной деятельности, связанный непосредственно с возможностью реализации в принудительном порядке соответствующих административно-правовых актов, определяющих права и обязанности участников материального административного отношения. По мнению исследователя, если нет спора между сторонами административного правоотношения или, если не решается вопрос о применении принуждения, нет и административного процесса [12, с. 11-12].
В. М. Горшенев справедливо указывал на то, что узкая трактовка административного процесса не соответствует общему методологическому пониманию процесса как формы существования самого материального закона. Из этого следовало, что административное право, устанавливая отношения в сфере управления, то есть каждодневного позитивного труда служащих по управлению во всех областях жизни, не соответствует юрисдикционной форме практического осуществления управленческих действий. Более того, в рамках административного процесса применяются процедуры как нормотворческого характера, так и правоприменительного значения, которые еще предстоит совершенствовать в течение ближайших лет. Таким образом, административный процесс едва ли возможно свести к установленным правовым путем процедурам применения принуждения [8, с. 2122].
Так, второй подход к определению административного процесса состоит в том, что в административный процесс, помимо отношений по осуществлению принуждения, включаются так называемые отношения положительного управленческого характера, которые возникают при применении регулятивных норм материального права, т.е. в данном случае административный процесс не ограничивается рамками принудительных юрисдикционных действий и мероприятий, а включает в себя всевозможные управленческие действия, реализуемые с целью осуществления функций и целей управления, решения его задач.
В.Д. Сорокин полагает, что административный процесс, как бы его ни рассматривать - узко или широко, в юрисдикционном или управленческом плане, несомненно, является процессуальной формой исполнительной власти [1, с. 447].
В связи с этим административный процесс в широком смысле имеет следующие характерные признаки: 1) это составляющая часть управленческой деятельности в органах управления (государственных или муниципальных органах исполнительной власти), которая подлежит правовой регламентации. Ученые, исследующие данную проблему в настоящее время, выделяют три вида процесса: административно-нормотворческий (издание нормативных актов публичной власти), административно-правонаделительный (применение материальных норм позитивного характера), административно-юрисдикционный (правоохранительная деятельность субъектов); 2) это деятельность по применению норм различных отраслей права (в первую очередь, административного), осуществлению управленческих функций с использованием установленных процедур управления (принятие правовых актов управления и пр.); 3) это система разнообразных административных производств, разграниченных целями, задачами и предметом совершаемых управленческих действий; 4) это деятельность, характеризующаяся наличием многообразных, имеющих специфический материальный процессуально-правовой статус субъектов административно-процессуальной деятельности (органы управления, органы исполнительно-распорядительной деятельности, государственные и муниципальные служащие, должностные лица).
Надо отметить, что отождествление управленческой деятельности с административным процессом влечет за собой необходимость выявления юридико-процессуальной оболочки этой деятельности. Однако здесь обнаруживаются неясности и нерешенные проблемы. Анализ законодательства РФ и его субъектов, а также ведомственных нормативных правовых актов, устанавливающих определенные управленческие отношения, позволяет сделать вывод об отсутствии всесторонней правовой основы, которая регламентирует порядок совершения управленческих действий, то есть устанавливает управленческие процедуры. Кроме того, действующее российское законодательство и подзаконные акты не содержат доброкачественной юридической основы для того, чтобы можно было руководствоваться широким пониманием административного процесса. Речь может идти лишь о частичных вариантах регламентации тех или иных сторон повседневно осуществляемых управленческих действий, разнообразных по своему назначению, юридическому содержанию и последствиям. К тому же существующий нормативно-правовой материал, позволяющий объединить любые управленческие действия под эгидой административного процесса, крайне разрознен.
Принимая во внимание все вышеизложенное, можно заключить что, несмотря на единство административного процесса в целом и юридического процесса вообще, можно говорить о трех видах административных процессов: административно-нормотворческом, административно-правоприменительном и административно-юрисдикционном. Данная позиция, по-нашему мнению, наиболее точно отражает сущность административного процесса, так как показывает все многообразие
деятельности органов государственного управления по разрешению конкретных дел и отношений между участниками этой деятельности.
В качестве вывода можно отметить, что в законодательстве должен быть поставлен вопрос об административном процессе как отдельной юридической категории, так как данный вопрос достаточно детально рассматривается в научной литературе, а законодатели, хотя и выделяют административное производство (административную юстицию), до сих пор подвергают сомнению существование данной юридической категории. Специфика административного процесса, отличающая его, прежде всего, от процессов гражданского и уголовного, состоит в особенностях исполнительной власти, юридической формой которой и является административный процесс.
Литература
1. Сорокин В.Д. Избранные труды / Предисл. Д.Н. Бахрах, В.В. Денисенко. СПб.: Издательство Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2005.
2. Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Русский язык, 1984.
3. Панова И.В. Курс административно-процессуального права России / Научный редактор Э.Н. Ренов. Саратов: Изд-во «Науч. книга», 2003.
4. Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. М.: НОРМА - ИНФРА. 2000.
5. Юсупов А.В. Российское административное право: Курс лекций. Волгоград: Издательство Волгоградского института экономики, социологии и права, 2006.
6. Махина С.Н. Административный процесс: Проблемы теории, перспективы правового регулирования / Науч. ред. Ю.Н. Старилов. Воронеж: ВГУ, 1999.
7. Демин А.А. Понятие административного процесса и кодификация административно-процессуального законодательства Российской Федерации // Государство и право. 2000. № 11.
8. Горшенев В.М. Функции и содержание норм процессуального права по советскому законодательству // Проблемы правоведения: Материалы конференции по итогам научно-исследовательской работы Новосибирского факультета. Новосибирск, 1967.
9. Додин Е.В. Доказательства в административном процессе. М.: Юрид. лит., 1973.
10. Петров Г.И. О кодификации советского административного права // Советское государство и право. 1962. № 5.
11. Клейнман А.Ф. Вопросы гражданского процесса в связи с судебной практикой // Социалистическая законность. 1946. № 9.
12. Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М.: Юрид. лит., 1964.
