CC BY
150
РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ
Дифференциация норм в систематизации административного процесса
СУХАРЕВА Наталья Владимировна,
старший научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса ИЗиСП, кандидат юридических наук
В целях эффективной организации любого процесса необходимо сформировать четкую структуру всех компонентов, составляющих целостную систему. Успех выполнения этой задачи зависит от многих параметров, при этом важное значение имеет правильное группирование всех компонентов, т. е. оптимальная дифференциация единого целого. И административный процесс не является исключением из этого правила.
Исторически административный процесс в России был ориентирован только на рассмотрение дел, связанных с совершенными правонарушениями. В настоящее время основное мнение административистов склоняется к систематизации административно-процессуальных норм в двух крупных плоскостях:
1) процесс, регламентирующий порядок реализации органами, гражданами и юридическими лицами своих статусов в административной сфере;
2) процесс, устанавливающий порядок рассмотрения правовых споров, возникающих из административных правоотношений.
В зависимости от законодательного закрепления дифференциации административного процесса будет развиваться и систематизация административно-процессуальных норм. В региональном законодательстве можно встретить действующие ко-
дексы об административных право-нарушениях1 законы об административной ответственности в сфере благоустройства, санитарии, дорожного движения и т. д.2 Границы нормативного регулирования точно не определены, и дублирование или отступления от федеральных норм соседствуют с неиспользованием прав субъектов РФ.
Задача по кодификации административного процессуального федерального законодательства России стоит достаточно остро, и одним из важнейших законопроектов последнего времени можно назвать проект систематизированного акта «Об административном судопроизводстве», в котором предполагается закрепить единые принципы и порядок осуществления административного судопроизводства. Однако проект не охватывает весь адми-нистративно-юрисдикционный процесс, он систематизирует лишь часть норм, регулирующих только порядок рассмотрения административного дела в суде. Следует ли из этого, что, по замыслу авторов проекта, нормы, регламентирующие досудебный процесс, будут предметом ведения субъекта РФ либо они должны быть охвачены иным федеральным законом, пока не ясно.
Административный процесс, находясь в соответствии с Конституци-
1 См. Закон г. Москвы от 21 ноября 2007 г. № 45 «Кодекс города Москвы об административных правонарушениях».
2 См. Закон Московской области от 11 января 2008 г. № 1/2008-вЗ «Об обеспечении тишины и покоя граждан в ночное время на территории Московской области».
ей РФ в сфере совместного ведения, может осуществляться как федеральными органами исполнительной власти по федеральным актам, так и органами исполнительной власти субъектов РФ по правилам, установленным самим субъектом РФ. Проблема здесь может решаться только через установление общих основ.
Несмотря на различные подходы к пониманию административного процесса, высказываемые в научной литературе3, так или иначе практически все ученые признают, что одной из его частей является процесс рассмотрения обращений граждан. Это объясняется и тем, что Конституция РФ наряду с другими правами и свободами человека и гражданина в ст. 33 установила, что «граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». Практически во всех конституциях и уставах субъектов РФ данная конституционная норма в том или ином виде продублирована.
Отдельно стоит упомянуть и развитие российского законодательства по нормоконтролю. Систематизация норм, регламентирующих нормо-контроль, как и нормативное регулирование самого процесса по нор-моконтролю, также имеет свои особенности. Так, одним из видов ад-
3 См.: Махина С. Н. Административный процесс: проблемы теории, перспективы правового регулирования. Воронеж, 1999; Панова И. В. Административно-юрисдикци-онный процесс. Саратов, 1998; Сорокин В. Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб., 2002; Сухарев А. С. Проблемы формирования понятийного аппарата в теории административного права // Административное право и процесс. 2009. № 3; Сухарева Н. В. Вопросы развития административно-процессуального законодательства: актуальные проблемы административного права и процесса // Административное право и процесс. 2009. № 4.
министративных споров, порядок рассмотрения по которым должен регулироваться административным процессуальным законом, можно назвать признание закона субъекта РФ противоречащим федеральному закону и признание иного акта органов государственной власти субъекта РФ или органов местного самоуправления недействительным. Проверка на соответствие одного акта другому является мерой судебного контроля за нормотворчеством и сферой управления субъектов РФ и муниципальных образований, а также мерой (способом) защиты прав физических и юридических лиц. Эта категория дел возникает из административно-правовых отношений. Немаловажен и юрисдикци-онный процесс, осуществляемый по так называемому спору о компетенции. Спорное правоотношение может складываться как между Российской Федерацией и ее субъектами, так и между самими субъектами РФ. Эта категория споров нетипична для судебных органов общего и арбитражного процесса. Однако внесение данной категории споров в перечень дел, на которые распространяются полномочия судов общей юрисдикции и арбитражных судов, вызвано практической потребностью общества. Отсутствие законодательно урегулированного механизма рассмотрения компетенционных споров должно быть восполнено в акте, регламентирующем административное судопроизводство. Поэтому, на наш взгляд, необходима систематизация единых правил рассмотрения дел, условно названных компетен-ционными.
Если обратиться к германскому процессуальному законодательству, то можно найти аналог нормативного урегулирования подобных вопросов. Так, параграф 78 Закона от 25 мая 1976 г. «Об административном производстве» устанавливает, как разрешаются противоречия по компетен-ционным «горизонтальным» (между равноуровневыми по полномочиям
органами) и «вертикальным» (разноуровневыми по полномочиям органами) спорам:
1) если возникает сомнение, какая норма права подлежит применению, то в случае, когда по принятым во внимание правилам соответствующей компетенцией обладает несколько федеральных административных органов в сфере деятельности нескольких высших органов Федерации, решение принимает федеральное правительство, в иных случаях решение выносит компетентный высший орган Федерации;
2) если возникает сомнение, какая норма права подлежит применению, то в случае, когда по принятым во внимание правилам соответствующей компетенцией обладает федеральный административный орган и административный орган земли и высшие органы власти Федерации и земли не могут прийти к согласию, решение о том, какая норма подлежит применению, принимают совместно федеральное правительство и правительство земли.
В качестве основы любого процессуального закона необходимо установить четкий порядок рассмотрения дел. И дела, возникающие из административных правоотношений, не должны быть исключением. Дифференциация порядка административного судопроизводства в зависимости от категорий дел, предмета и основания спора, сложности установления обстоятельств дела, презумпции «бесспорности» дела (обычного или упрощенного производства) и других значимых факторов должна стать не только основополагающей при моделировании процессуального закона, но и обязательной для всех органов правосудия. Только при подобном подходе может быть реализован принцип равенства прав граждан и организаций на судебную защиту.
Большое значение для систематизации административно-правовых норм в России имеет классическая концепция условной дифферен-
циации административного процесса на процедурный и юрисдикционный, где первый призван регламентировать непосредственно исполнительно-распорядительную деятельность органов исполнительной власти, а второй, соответственно, — устанавливать порядок рассмотрения и разрешения индивидуально-конкретных дел с участием субъектов, наделенных государственно-властными полномочиями.
Процедурный процесс иногда в научной литературе называется позитивным, так как он не связан с разрешением правовых конфликтов и может быть инициирован любым субъектом административного правоотношения.
Юрисдикционный, соответственно, можно называть «негативным» процессом, так как он связан с рассмотрением и разрешением административно-правового спорного дела, инициируемого также любым субъектом административного правоотношения, однако вопреки воле другого субъекта. Например, дело об административном правонарушении инициируется субъектом, наделенным государственно-властными полномочиями (далее — властным субъектом), а дела об обжаловании решений должностных лиц государственных органов инициируются лицами, не наделенными государственно-властными полномочиями (далее — безвластными субъектами).
Нормы, регламентирующие административный процесс, возможно, на наш взгляд, систематизировать следующим образом. Исходя из определения административного процесса, что это совокупность всех исполнительно-распорядительных действий исполнительных органов государственной власти, а также юрисдикционная деятельность государственных органов по разрешению дел, возникающих из административно-правовых отношений, административный процесс следует дифференцировать на процедурный (осуществляемый исклю-
чительно органами исполнительной власти, не связанный с разрешением споров) и юрисдикционный (осуществляемый органами как исполнительной, так и судебной власти по разрешению индивидуально-конкретных споров). Соответственно, основанием такой дифференциации является юридическая сущность действий, осуществляемых органами исполнительной и судебной власти. В первом случае процесс направлен на формализацию порядка совершения исполнительно-распорядительных действий уполномоченными административными органами и назначение его в том, что административные процедуры должны осуществляться только на основе единого порядка, установленного административными правовыми нормами. Во втором случае процесс направлен на осуществление должностными органами функции правоохраны при совершении юрисдикционных действий по рассмотрению и разрешению индивидуально-конкретного дела. Результатом по такому делу является принятие решения, влекущее юридически значимые последствия.
Нормы, регламентирующие виды деятельности органов исполнительной власти, разрозненны в российском законодательстве, однако сама по себе регламентация видов деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц может служить одним из оснований для систематизации подгрупп процессуальных норм, направленных на формализацию порядка совершения исполнительно-распорядительных действий уполномоченными административными органами. Исходя из того, что деятельность органов исполнительной власти складывается из совокупности действий по осуществлению установленных объемов административных полномочий организационного, исполнительно-распорядительного и правоприменительного характера, нормы можно сгруппировать как регламен-
тирующие: организационную деятельность органов исполнительной власти; деятельность органов исполнительной власти исполнительно-распорядительного характера; деятельность органов исполнительной и судебной власти правоприменительного характера.
Как правило, процессуальное законодательство устанавливает действия, их последовательность, разрешая при этом такие вопросы, как стадийность процесса, цели и принципы деятельности, круг участников процессуальных отношений, их полномочия, процессуальные сроки, подведомственность дел, виды и источники доказательств, гарантии соблюдения законности и обоснованности принимаемых актов, меры обеспечения, возмещение расходов, связанных с осуществлением процессуальных действий и др.
Важной особенностью в систе-матизаторской работе является и анализ норм двух уровней, который связан с организацией территориального устройства любого государства. Так, база для системы норм Федерации и норм земель в Германии и системы федеральных норм и норм субъектов РФ в России могла бы быть схожей по своей сути. В начале 2000 г. в субъектах РФ существовало большое количество норм, конфликтующих с федеральными нормами, и по поручению законодателей юристами была проведена значительная работа по выявлению таких конфликтующих норм и выработке рекомендаций по приведению законодательства субъектов РФ в соответствие. Однако в настоящий момент эта работа продолжается по мере того, как выявляются несоответствия в регулировании административно-процессуальных действий различных органов исполнительной власти.
Довольно сложно объяснить такое правовое явление в системе российских административно-правовых норм, как отсутствие единого регулирования и правоприменительной
техники в отношении физических и юридических лиц. Если рассмотреть правовую природу и структуру юридического лица, то можно установить, что в конечном счете каждое юридическое лицо состоит из физических лиц. Это означает, что и физические, и юридические лица равны перед законом. Однако анализ норм ГПК РФ и АПК РФ (например, регулирующих процедуру обжалования) показывает, что правовое регулирование указанных лиц различно.
Противоречие в административно-процессуальном регулировании порождает и такой фактор, как отнесение административно-процессуального законодательства к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов4. По нашему мнению, процессуальные нормы в большей мере требуют единства законодательного установления даже в регулировании процедурных аспектов в рамках осуществления своих полномочий органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов РФ.
Российские нормы административного нормотворческого процесса «разбросаны» как в актах федерального законодательства, так и актах законодательства субъектов РФ. Рассмотрим факторы, влияющие на особенности их систематизации.
Административно-территориальное устройство нашего государства влияет и на систему нормотворче-ского процесса, являющегося частью процесса административного. Нор-мотворческий процесс можно выделить в соответствии с уровнями государственных органов исполнительной власти и органов муниципальной власти. Так, можно говорить о единой систематизации норм в Основы, которые дают общие начала поста-дийного движения нормотворческо-го процесса от инициации, подготовки и экспертизы нормативных актов до их внедрения и разработки инструк-
4 См. п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ.
ций по правоприменению. Как указывает Ю. Г. Арзамасов5, особое значение в упорядочении общественных отношений имеет нормотворческий процесс, поскольку его результаты, т. е. нормативные документы (акты и договоры), напрямую отражаются на действиях различных правоприменителей. От уровня качества нормативных актов, и прежде всего от их содержания, а в отдельных случаях и от определенной формы, в значительной степени зависят судьбы людей, поскольку данными актами устанавливаются как различные запреты (административные, дисциплинарные и др.), так и субъективные права и юридические обязанности субъектов правоотношений. Действие социальных факторов находит свое отражение в нормативном правовом акте, а следовательно, он и есть конечный объект их применения.
В любом государстве нормотвор-ческий процесс взаимосвязан с социумом. Он направлен, с одной стороны, на систематизацию неких действий должностных лиц и поэтапное движение к созданию и внедрению в жизнь норм, регулирующих различные сферы жизни общественной деятельности, а с другой — на потребности общества в выработке общеобязательных правил.
Нормы, разработанные и принятые в процессе нормотворчества, должны быть эффективными и возможными для правоприменения.
Каким образом можно на текущий момент систематизировать правила нормотворческого процесса в России? Прежде всего следует указать на то, что государственные органы исполнительной власти осуществляют следующие виды нормотвор-ческого процесса:
законотворческий процесс;
нормотворческий процесс высших органов исполнительной власти, ре-
5 См.: Арзамасов Ю. Г. Ведомственный нормотворческий процесс: структура, содержание, перспективы развития // Представительная власть. 2007. № 4.
зультатом которого являются нормативные указы Президента РФ, постановления и другие нормативные акты Правительства РФ;
ведомственный нормотворческий процесс;
нормотворческий процесс органов государственной власти субъектов РФ;
нормотворческий процесс органов местного самоуправления.
Все перечисленные виды нормо-творческого процесса по сути не отличаются от такового в Германии, Франции и других европейских странах. Они имеют общие стадии (например, стадию нормотворческой инициативы), которые присущи как законотворчеству, так и нормотворче-скому процессу федеральных органов исполнительной власти. Однако содержание и форма нормотворческо-го процесса федеральных органов исполнительной власти и в России, и в Германии заметно отличаются от других видов нормотворческого процесса. Поэтому, на наш взгляд, целесообразно говорить о перспективах создания единой системы правотворческого процесса и об объединении норм в основы, из которых будет складываться подсистема норм, регламентирующих конкретные нор-мотворческие процессы.
Основным нормотворческим процессом, осуществляемым федеральными органами исполнительной власти, является процесс принятия актов, в основной массе направленных на развитие положений правовых актов, обладающих большей юридической силой, чем ведомственные нормативные акты, либо устанавливающих «первичные» правила поведения. Федеральные органы исполнительной власти также принимают нормативные акты, отменяющие и изменяющие нормы других ведомственных актов. Поэтому содержание и форма процесса, направленного на создание новых норм права, значительно отличаются от содержания и формы процесса отмены или изменения правовых норм.
Нормотворческий процесс начинается чаще всего с принятия решения о необходимости разработки ведомственного нормативного акта. На практике такое решение принимают федеральные министры или руководители (директора) ведомств, а также высшие органы государственной власти. Однако, согласно п. 9 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (это основной документ, регламентирующий ведомственный нормотворческий процесс в Российской Федерации), утвержденных постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 10098, «нормативные правовые акты подписываются (утверждаются) руководителем федерального органа исполнительной власти или лицом, исполняющим его обязанности».
Кроме того, как справедливо отмечает Ю. Г. Арзамасов, в ряде случаев нормотворческий процесс может начинаться со стадии нормотворческой инициативы, которая в министерствах и ведомствах имеет свои особенности. Вследствие этого возникает вопрос: что же представляет собой эта стадия в министерствах и ведомствах? Как известно, в федеральном законодательстве отсутствует как дефиниция, определяющая понятие нормотворческой инициативы федеральных органов исполнительной власти, так и дефиниция, раскрывающая значение нормотворческой инициативы федерального министерства. Что касается практики, то с нормотворческой инициативой выступают подразделения и сотрудники федеральных министерств, а также граждане, поскольку существуют ведомственные нормативные акты не только внутреннего, но и внешнего действия. Как показал проведенный анализ, нормотворче-ская инициатива может быть выражена в следующих формах: инициативные проекты нормативных актов, различные концепции нормативных актов, предложения о разработке и
принятии какого-либо нормативного документа, предложения об изменениях и дополнениях в ведомственные нормативные акты.
Нормы процедурного процесса являются также большой составной частью административно-процессуального законодательства.
Деятельность органов исполнительной власти Российской Федерации на сегодня недостаточно четко регламентирована, и нормативно-правовое регулирование нуждается в систематизации. Особенности систематизации этой сферы определяет множество факторов. Рассмотрим их.
В настоящий момент понятием «административный процесс» охватываются все действия, которые совершают исполнительные органы власти, а также аппараты иных органов государственной власти при выполнении возложенных на них функций, что делает возможным теоретически обосновать и развить новое направление в регулировании управленческих действий (административных процедур), совершаемых государственной властью. Законодательное регулирование этих управленческих действий остается несистемным, фрагментарным и слабосвязанным.
Административная процедура представляет собой ориентированную на подготовку и принятие административного акта или внутри-организационного акта, закрепленную в законе или административном регламенте совокупность взаимосвязанных действий, совершаемых органом государственной власти или его аппаратом, а также органом местного самоуправления в целях, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Российской Федерации, конституциями, уставами, законами субъектов РФ.
Учитывая международный опыт, принципами административной регламентации деятельности органов
исполнительной власти могут быть: принцип законности и обязательности правового обоснования процедуры; приоритета прав и свобод граждан, недопустимости проявлений бюрократизма и волокиты при рассмотрении обращений граждан и организаций; разумной свободы усмотрения в деятельности органа исполнительной власти и должностных лиц; обязательности для всех граждан, организаций и должностных лиц совершения предусмотренных в установленном порядке административных процедур; своевременности учета в регламентируемой деятельности; равенства, взаимной ответственности и баланса интересов личности, общества и государства; основанности на четком разграничении компетенции государственных и иных публичных организаций, осуществляющих на законных основаниях административные процедуры; доступности и качества государственных услуг; стабильности.
При формировании административных процедур следует придерживаться запретов произвола и злоупотребления правом.
Конституция РФ наделяет Президента РФ полномочием (ч. 3 ст. 80) обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, включая право применения согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ (ч. 1 ст. 85). За истекший период Президент России последовательно указывал на необходимость установления четкого порядка работы органов власти, защиты прав, свобод и охраняемых законом интересов человека и гражданина, юридических лиц и их объединений от неправомерных действий (бездействия) и решений органов исполнительной власти, их должностных лиц. Потребность в формировании опирающегося на твер-
дые законные основания правового порядка, построенного на идее закрепления правил, регламентирующих вопросы принятия властных управленческих решений при рассмотрении и разрешении конкретных административных дел, нашла выражение в концепции административных процедур, юридически закрепленных в относительно новом для российского законодательства виде нормативных правовых актов — в административных регламентах.
Началом формирования системы нормативной базы о регламентах российских органов государственной власти и местного самоуправления как системы взаимоувязанных актов и норм является принятие Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Однако наличие множества актов не означает, что система регламентации административных процедур в России приобрела законченный вид. Имеют место и пробелы законодательства, и коллизии норм. Полезно изучение зарубежного опыта дифференциации по различным основаниям административных актов в целях их систематизации6. Вместе с тем сложность достижения названной цели заключается в необходимости учета разнообразия видов деятельности государственных органов и организаций, реализующих публичные функции. Решение подобной задачи может быть достигнуто посредством применения современных информационных технологий реализации административных процессов.
Понимание административной процедуры как системы объективно выражено в новом подходе к регулированию отношений органов власти
6 См.: Марку Ж. Административные акты России и других государств Европы // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2011. № 1. С. 30.
с гражданами и юридическими лицами, а также между собой.
Необходимо исходить из того, что действие законов во всех формах влияния направлено на соблюдение Конституции РФ и нуждается в четком процессуально-процедурном закреплении исполнения материальных норм. В этом смысле административные регламенты представляют собой новое явление в российской правовой и юридической действительности.
Необходимость в нормативном закреплении целей и принципов административной регламентации в России очевидна. Возможность использования опыта германских законодателей по систематизации административно-процессуальных норм неоспорима.
Отсутствие законодательного закрепления правил административной регламентации вызывает трудности не только в систематизации и правотворческом процессе, но и в правоприменительной практике. В связи с этим необходимо продолжить работу по подготовке и принятию ряда системообразующих актов. Тем более что предварительно платформа для этого подготовлена юристами-теоретиками7. Данное обстоятельство вынуждает Правительство РФ принимать регламен-тационные акты, устанавливающие порядок разработки и принятия административных регламентов исполнения (предоставления) государственных функций (услуг).
Для дифференциации норм, регламентирующих процесс осуществления властных полномочий, имеется множество оснований. Осуществляя свои полномочия в нормативно установленных пределах ведения, органы исполнительной власти уста-
7 См.: Байтин М. И., Яковенко О. В. Теоретические вопросы правовой процедуры // Журнал российского права. 2000. № 8. С. 93— 102; Тихомиров Ю. А. Нужен закон об административных процедурах // Право и экономика. 2001. № 6. С. 61—64.
навливают, утверждают, создают, оформляют и производят другие действия в соответствии с установленными правилами. При этом в ряде случаев процесс осуществления этих действий может различаться как на горизонтальном, так и на вертикальном уровне (т. е. в работе федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ)8.
Существование процессуального и регламентационного регулирования не должно порождать иллюзий в отношении общности их правовой природы, которая основывается на необходимости обеспечения реализации материальных норм российского права. На наш взгляд, необходимо исходить из того, что имеется два встречных движения. В первом случае идет объективное структурно выраженное развитие административного процесса, проявляющееся в отказе от подходов к рассмотрению административных дел исключительно как споров о праве и в переходе к моделированию государственно-управленческой деятельности в терминах и понятиях административного процесса. При этом за процессом признается сфера споров о праве. С другой стороны, развивается и сам институт административного процесса, в который включаются такие формы, как досудебное обжалование действий (бездействия) органов власти и должностных лиц.
На современном этапе для России важна организационная сила административных процедур, которая представляет собой способ более четкой организации деятельности органов исполнительной власти и аппаратов иных органов власти, влияющей на эффективность государственного управления, что обеспечивает прозрачность и сопоставимость, увеличивает управленческий потенциал, конкретизируя механизм защиты прав, свобод и охраняемых
8 См.: Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. М., 2001.
государством интересов физических и юридических лиц в отношениях с органами власти.
Становление института административной процедуры является одним из перспективных направлений, способным упорядочить управленческую деятельность власти в системе взаимоотношений между гражданами и организациями. Юридически закрепленные процедурные механизмы в арсенале общеправовых средств обеспечения исполнения Конституции РФ и законов Российской Федерации делают их основным элементом в нормативном регулировании общественных отношений, направленных на защиту прав и свобод человека и гражданина. Ряд ученых, исследуя вопросы регламентации административных процедур, указывают на необходимость поиска оптимальной модели соотношения по установлению «дозволений» и «запретов», т. е. административных процедур и административных барьеров9.
Система норм, регламентирующая административные процедуры, сложна и многообразна. Разрозненность норм характеризуется особенностью, связанной с многогранной деятельностью органов исполнительной власти.
Определение правил систематизации с учетом четкой структуры оснований дифференциации позволит построить более логичную систему правил, определяющих административный процесс во всем его многообразии. Часть из этих правил может быть структурирована с учетом ныне устоявшихся систем иных правовых процессов. Так, В. И. Руднев указывает на возможность заимствования правил уголовно-процессуального законодательства. Он обосновывает это тем, что «уголовно-процессуаль-
9 См.: Хабриева Т. Я. Административные процедуры и административные барьеры: в поисках оптимальной модели соотношения // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2011. № 2. С. 4.
ное и административно-процессуальное законодательство имеют почти одинаковые задачи»10. Однако с этим мнением можно согласиться только в части структурирования норм по разрешению «конфликтных» дел, возникающих из административных правоотношений, и только в части, которая не охвачена Кодексом РФ об административных правонарушениях, но по предмету спора вытекает из отношений, связанных с правонарушением одной из сторон.
В современном мире уже существуют и новые виды систематизации — электронные. Можно ли назвать их в юридическом понимании систематизированными правовыми актами или нет? Существуют различные мнения на этот счет. Однако нельзя отрицать их большое значение в оптимизации структуры российского системного законодательства. Так, нормы административного процесса, систематизированные определенным образом, можно найти и в справочных правовых системах «Гарант», «КонсультантПлюс» и др. Эти электронные «систематизаторы» также претендуют на создание новаторских методов упорядочивания нормативно-правовой базы, однако в принципе что-то новое в этой сфере уже изобрести сложно. Цель систематизации административного процесса, как и любого другого «продукта систематизации», одна — это создание стройной системы нормативно-правовой базы, обладающей качествами полноты, доступности и четкости в логике ее построения. Решение этой задачи в электронных системах точно так же зависит от правильно-
10 Руднев В. И. Использование институтов уголовно-процессуального законодательства при разработке административно-процессуального законодательства // Административное право: теория и практика. Укрепление государства и динамика социально-экономического развития: матер. науч. конф. М., 2002. С. 373—374.
сти построения всех составляющих компонентов, оптимально сгруппированных по соподчиненности и последовательности нормативно-правового материала.
Библиографический список
Арзамасов Ю. Г. Ведомственный нормо-творческий процесс: структура, содержание, перспективы развития // Представительная власть. 2007. № 4.
Байтин М. И., Яковенко О. В. Теоретические вопросы правовой процедуры // Журнал российского права. 2000. № 8.
Марку Ж. Административные акты России и других государств Европы / Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2011. № 1.
Махина С. Н. Административный процесс: проблемы теории, перспективы правового регулирования. Воронеж, 1999.
Панова И. В. Административно-юрисдик-ционный процесс. Саратов, 1998.
Руднев В. И. Использование институтов уголовно-процессуального законодательства при разработке административно-процессуального законодательства // Административное право: теория и практика. Укрепление государства и динамика социально-экономического развития: матер. науч. конф. М., 2002.
Сорокин В. Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб., 2002.
Сухарев А. С. Проблемы формирования понятийного аппарата в теории административного права // Административное право и процесс. 2009. № 3.
Сухарева Н. В. Вопросы развития административно-процессуального законодательства: актуальные проблемы административного права и процесса // Административное право и процесс. 2009. № 4.
Тихомиров Ю. А. Нужен закон об административных процедурах // Право и экономика. 2001. № 6.
Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. М., 2001.
Хабриева Т. Я. Административные процедуры и административные барьеры: в поисках оптимальной модели соотношения // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2011. № 2.
