CC BY
565
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ ^^
Актуальные проблемы административного права
ПОНЯТИЕ И СТАТУС ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА В АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В.Б. ОРЛОВ,
начальник Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Воронежской области,
государственный советник юстиции РФ I класса Научная специальность: 12.00.14 — административное право; административный процесс
E-mail: [email protected]
Аннотация. Представлены элементы административно-правового положения судебного пристава как составные части сложного, многогранного юридического явления, которое позволяет с помощью административно-правовых норм определить социальное назначение судебного пристава, его правовое состояние, место и роль в механизме государственного управления.
Ключевые слова: административно-правовое положение, судебный пристав, административная правосубъектность, государственная служба.
CONCEPT AND THE STATUS OF THE OFFICIAL OF ADMINISTRATIVE LAW OF THE RUSSIAN FEDERATION
V.B. ORLOV,
the Head of department of the Ministry of Justice of the Russian Federation across the Voronezh region,
the state adviser of justice of the Russian Federation of the I class
Annotation. The author presents the elements of administrative-law status of court marshal as the elements of a complex, many-sided juridical phenomenon, which allows with the help of administrative-law norms to determine social task of a court marshal, legal status thereof, the place and role in the mechanism of state management.
Keywords: administrative-law status, court marshal, administrative legal personality, state service.
В современной административно-правовой науке требуется уточнение элементов административно-правового статуса должностных лиц судебной и законодательной власти в РФ, которые имеют свои особенности по отношению к должностным лицам исполнительной власти, заключающиеся в том, что:
♦ административно-правовой статус должностных лиц судебной и законодательной власти (права, обязанности, административные полномочия, ограничения и ответственность) устанавливается специальным законодательством, как правило, применительно к конкретной должности. Так, например, полномочия председателя федерального суда субъекта Российской Федерации определяются ФКЗ от 7 февраля 2011 г. № 1-ФКЗ (в ред. от 1 июня 2011 г.) «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации», Законом РФ от 26 июня 1992 г. № 3132-1 (в ред. от 8 декабря 2011 г.) «О статусе судей в Российской Федерации»;
♦ административные полномочия сочетаются со специальными полномочиями (судебными или депутатскими). Так, например, председатель федераль-
ного суда субъекта Российской Федерации, помимо организационно-управленческих функций, возглавляет президиум суда, рассматривает жалобы, выполняет иные судебные функции и др.
Важно также отметить, что административно-правовой статус раскрывается именно в отношениях между органом управления или должностным лицом и другими субъектами права, а применительно к законодательной и судебной власти в качестве управляемых субъектов фактически выступают лица, наделенные особым правовым статусом (судьи и депутаты), что влияет на характер публичных управленческих отношений в этой сфере. Поэтому важно иметь в виду то, что административно-правовой статус определяется не только правами, обязанностями, право-ограничениями и ответственностью, но и неуправленческими полномочиями того или иного должностного лица и правовым статусом управляемых субъектов, что необходимо учитывать при изучении административно-правового статуса должностных лиц законодательной и судебной власти.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
Административно-правовой статус должностных лиц органов власти определяется занимаемой ими должностью, а также ролью этой должности в органе государственной власти. Административно-правовой статус закрепляется в законодательстве и иных документах, регулирующих полномочия и функции должностного лица.
Статус должностного лица определяется не только полномочиями, но и особым порядком назначения на должность и усложненной процедурой отстранения от занимаемой должности. Более того, лица, замещающие определенные должности, должны соответствовать установленным требованиям, вытекающим из должностной компетенции, представляющей собою устойчивый комплекс обязанностей и прав, юридически закрепленный и ориентированный на одного служащего, который должен осуществлять свою деятельность в государственном органе.
Таким образом, под правовым статусом должностного лица следует понимать урегулированное нормами права положение должностного лица, выражающееся в наличии у него дополнительных прав и обязанностей, необходимых для осуществления служебной деятельности в органах государственной власти, иных государственных органах, органах местного самоуправления, а также в других организациях независимо от формы собственности, и определяющее пределы его ответственности [5, с. 3]. При этом принципиально важным является выявление составных элементов правового статуса.
К элементам правового статуса относят также трудовую правосубъектность работников, основные трудовые права, обязанности и их гарантии, а также ответственность за невыполнение установленных обязанностей.
Ю.Н. Старилов характеризует правовой статус следующими элементами:
♦ осуществление деятельности на установленных законодательными актами Российской Федерации и ее субъектов принципах государственной службы;
♦ наименование должностного лица и место в организационной системе государственной службы;
♦ функции должностного лица — главные направления практического воздействия при выполнении задач по должности и реализации установленных в нормативных актах полномочий. Функции характеризуют предметную направленность деятельности и определяют компетенцию должностного лица;
♦ права и обязанности — это центральные элементы статуса, характеризующие юридическое состояние должностного лица;
♦ правовые формы и методы реализации функций и полномочий (убеждение и принуждение, предупреждение, пресечение, стимулирование, запреты и т.д.);
♦ гарантии реализации полномочий должностного лица;
♦ ответственность — неотъемлемый элемент правового статуса должностного лица, предполагающий создание обстановки взаимной требовательности, организованности, а также выполнения условий служебной дисциплины;
♦ льготы, гарантии и компенсации.
А.Ф. Ноздрачев, анализируя акты законодательства, пришел к выводу о том, что общее содержание статуса должностного лица образуют в основном следующие элементы: наименование должностного лица; функции; правомочия; гарантии реализации полномочий; ответственность [4, с. 195].
Таким образом, принимая во внимание высказанные точки зрения на указанную проблему, можно сделать вывод о том, что административно-правовой статус должностного лица составляют следующие элементы: должность, функции, полномочия и гарантии их реализации, ответственность.
Особенностью исследуемой проблемы в административно-правовом аспекте является то, что должностное лицо может быть одновременно индивидуальным и коллективным субъектом административного права и поэтому участвует в различных административно-правовых отношениях.
С точки зрения административной деликтоспо-собности должностные лица как специальные субъекты должностного административного правонарушения подразделяются на следующие группы: 1) публичные должностные лица, наделенные внешне властными полномочиями (представители власти); 2) руководители государственных и муниципальных учреждений; 3) должностные лица государственных и муниципальных учреждений, лица, находящиеся на военной службе, на службе в других войсках и воинских формированиях РФ, ответственные в силу занимаемой должности за обеспечение соблюдения специальных правил, технологической дисциплины, специальных обязанностей [3, с. 32—35].
Под должностным лицом в КоАП РФ понимается лицо, постоянно, временно или в соответствии со спе-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
циальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т.е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных силах РФ, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.
Нормы Особенной части КоАП РФ построены таким образом, что в отдельных случаях в диспозиции или в санкции тех или иных статей указываются конкретные должностные лица, выступающие в качестве субъектов административной ответственности. Так, например, в диспозиции ст. 5.29 «Непредставление информации, необходимой для проведения коллективных переговоров и осуществления контроля за соблюдением коллективного договора, соглашения» КоАП РФ в качестве субъекта правонарушения напрямую указывается работодатель, в диспозиции ст. 5.36 «Нарушение порядка или сроков предоставления сведений о несовершеннолетних, нуждающихся в передаче на воспитание в семью либо в учреждения для детей-сирот или для детей, оставшихся без попечения родителей» — руководитель учреждения, в котором находятся дети, в ст. 8.16 «Невыполнение правил ведения судовых документов» — капитан судна.
Субъектами административной ответственности могут быть должностные лица, наделенные контрольно-надзорными полномочиями.
Контрольно-надзорными полномочиями обладают органы исполнительной власти или должностные лица, действующие от имени и по поручению такого органа.
Административная ответственность в контрольно-надзорной сфере представляет собой особую разновидность юридической ответственности.
Характерные особенности ее заключаются в том, что она:
1) налагается за правонарушения, не представляющие высокой степени опасности;
2) является следствием противоправного действия либо органа государственной власти (юридического лица — коллективного субъекта контрольно-надзорной деятельности), либо должностного лица (индивидуального субъекта контрольно-надзорной деятельности);
3) наступает в сфере государственных интересов [1, с. 10].
В КоАП РФ содержится исчерпывающий перечень видов административных наказаний. Из этого перечня к должностным лицам могут применяться: предупреждение; административный штраф; лишение специального права, предоставленного физическому лицу; дисквалификация; административное приостановление деятельности. Законами субъектов РФ из закрепленных в КоАП наказаний может быть предусмотрена возможность применения только предупреждения и административного штрафа.
Лишение специального права применяется в отношении физических лиц. Законодатель не ограничивает круг физических лиц, на которых распространяется данное административное наказание, и не дает толкования термина «специальное право». Представляется, что этот вид наказания применим и в отношении коррумпированных должностных лиц, наделенных контрольно-надзорными полномочиями.
Административное наказание в виде дисквалификации (лишения права занимать руководящие должности) в соответствии со ст. 3.11 КоАП РФ и ст. 53 ГК РФ распространяется на определенный круг должностных лиц. На должностных лиц, наделенных контрольно-надзорными функциями, данная статья не распространяется. Дисквалификация устанавливается и назначается только в качестве основного административного наказания, в то время как лишение права занимать определенные должности применяется как в качестве основного, так и в качестве дополнительного вида наказания. Между тем дисквалификация характерна не только для правовой системы России. На протяжении более ста лет она применяется в других странах (в частности, в Германии), и опыт ее применения свидетельствует об эффективности данного средства государственного воздействия на субъекты экономической деятельности.
В целях повышения эффективности административной ответственности контрольно-надзорных органов власти, целесообразно дополнить п. 3 ст. 3.8 КоАП РФ положением о распространении действия указанной нормы на должностных лиц, осуществляющих контрольно-надзорную деятельность.
Административное приостановление деятельности также не распространяется на должностных лиц, наделенных контрольно-надзорными полномочиями. Однако для усиления ответственности органов конт-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
роля и должностных лиц этот вид наказания, по нашему мнению, должен распространяться и на указанные субъекты права [2, с. 32—35].
Представляется, что если государственный орган исполнительной власти в процессе реализации контрольно-надзорных полномочий совершает противоправное деяние, административную ответственность должен нести его руководитель, его должностное лицо.
В подзаконных актах — постановлениях Правительства, утверждающих положения о порядке осуществления контрольно-надзорной деятельности, установлен правовой статус контрольно-надзорных органов. В них содержатся только нормы, наделяющие эти государственные органы контрольно-надзорными полномочиями, административная же ответственность за правонарушения в области контрольно-надзорной деятельности нормами в этих актах не установлена. Отсутствуют отсылочные нормы, регулирующие этот институт. Действия должностных лиц федеральных служб, агентств согласно положениям могут быть обжалованы в судебном порядке. При этом подача жалоб и исковых заявлений не приостанавливает исполнения предписаний и требований, выданных федеральными службами и агентствами.
В заключение необходимо отметить, что для повышения ответственности должностных лиц, наделенных контрольно-надзорными полномочиями, необходимо включать все материальные и процессуальные нормы, касающиеся административных правонарушений, только в КоАП РФ, а тематические федеральные законы и подзаконные акты должны содержать отсылочные нормы к КоАП РФ.
Необходимо рассмотреть вопросы административной ответственности за нарушение антимонопольных правил. Так, согласно гл. 14 КоАП РФ за их нарушения привлекаются индивидуальные предприниматели, должностные лица органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, руководители организаций и хозяйствующие субъекты, но к субъектам административной ответственности не относятся должностные лица федерального антимонопольного органа, которые ранее могли привлекаться к ответственности за распространение сведений, содержащих коммерческую тайну.
Сложность в теоретическом плане вызывает привлечение к административной ответственности некоторых субъектов. Например, действующее законодательство не предусматривает наложения админи-
стративного наказания на коллегиальный орган исполнительной власти субъекта РФ, на орган местного самоуправления в случае совершения ими действий и принятия правовых актов, ограничивающих конкуренцию. В данном случае факт нарушения существует, а к административной ответственности привлечь нельзя из-за отсутствия правовых норм.
На взгляд автора, необходимо разграничить правовые критерии определения, в каких случаях привлекается к ответственности должностное лицо, в каких — юридическое лицо, а в каких возможно и необходимо одновременное привлечение к ответственности и должностного, и юридического лица. Представляется целесообразным регламентировать это в следующем порядке: в случае невыполнения обязанности и требований, предъявляемых антимонопольным органом к должностному лицу, привлекать к ответственности только должностных лиц; в случае возложения обязанности на юридическое лицо и установления вины в действиях конкретного должностного лица привлекать к ответственности одновременно и юридическое лицо, и виновное должностное лицо; если антимонопольным органом установлено невыполнение этим лицом его законных требований, но невозможно установить конкретных виновных лиц, привлекать к ответственности только юридическое лицо.
Подводя итог понятию должностного лица и его правового статуса, хотелось бы отметить, что внесение ясности в существо этого вопроса позволит активизировать правоприменительную деятельность контрольно-надзорных и правоохранительных органов.
Литература
1. Агапов А.Б. Административная ответственность: Учебник. М., 2011.
2. Золоторев В.Г., Лагутин И.Б. Административно-правовой статус должностных лиц судебной власти (на примере председателя федерального суда субъекта РФ) // Административное право и процесс. 2012. № 10.
3. Мартынов А.В. Проблемы ответственности должностных лиц, осуществляющих административный надзор в России // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 3.
4. Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник. М., 1999.
5. Хаманева Н.Ю. Перспективы развития науки административного права // Административное и информационное право (состояние и перспективы развития): Сб. ст.: ИГП РАН. М., 2003.
