CC BY
59
9. Пирожков В.Ф. Законы преступного мира молодежи. Криминальная субкультура. - Тверь, 1994. - С. 206.
10. Преступники и преступления. - М., 1998. - С. 22.
11. Законы преступного мира. Блатной телеграф. Тюремные архивы/составитель А.В. Кучинский. - Д.: Сталкер, 1998. - С. 14.
А.Л. Монгуш, Н.А. Ондар
ПОНЯТИЕ И СПЕЦИФИКА ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ПРАВОНАРУШЕНИЙ, СОВЕРШАЕМЫХ НА ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ
ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЯХ
Статья посвящена анализу определений экологического правонарушения. Отмечается, что в настоящее время законодательство не содержит единого понятия, либо определения правонарушений в данной области. Для обозначения всей совокупности правонарушений в этой области предлагается использовать понятие эколого-правовых нарушений, как более корректное.
Mongush A.L., Ondar N. A.
The definition and specifics of ecological infringements taken place in the protective territories The article analyzes definitions of ecological infringements of the law. There is no particular definition of infringements in this field of legislation. The author offers to use the term "ecological law" as a correct one.
Правонарушения в сфере экологии характеризуются высокой степенью общественной опасности, на что неоднократно обращалось внимание российским научным сообществом[1]. Немаловажно и то, что Российским государством также придается большое значение предотвращению данного вида правонарушений, что, в частности, следует из постановления Пленума Верховного суда РФ от 5 ноября 1998 г. № 14[2]. Прослеживается тенденция увеличения государственного финансирования природохранных мероприятий[3], усиления государственного экологического контроля[4]. Некоторые авторы на основе статистических данных делают вывод, что сохранение приоритета административных наказаний в сфере юридической ответственности за правонарушения в сфере экологии, тоже является одним из средств обеспечения государством экологической безопасности [5].
Данное утверждение представляется верным, однако оно требует более глубокого обоснования. Действительно, среди общей массы составов правонарушений в сфере экологии и защиты окружающей среды административные являются наиболее многочисленными. Возросшее в последнее время воздействие административного права на экологические правоотношения связано с закреплением мер ответственности за правонарушения в сфере экологии в Кодексе РФ об административных правонарушениях[6] и законодательстве субъектов РФ об административных правонарушениях.
Представляется, что объединение значительной массы правонарушений именно в данном акте помимо других имело и следующую причину. Как было указано ранее, административная ответственность применяется
широким кругом субъектов, а производство по делам, вытекающих из административных правонарушений осуществляется на основе принципов экономичности и оперативности. Данные особенности определяют большую эффективность применения административной ответственности по сравнению с уголовной, применению которой препятствует целый ряд причин[7], в целях предупреждения и оперативного пресечения правонарушений в сфере экологии и защиты окружающей среды. Для последних временной фактор имеет большое значение, а сжатые сроки применения административной ответственности, установленные для субъектов административной юрисдикции, способствуют своевременному реагированию уполномоченных органов на выявленные правонарушения[8].
Вместе с тем ряд вопросов теоретического и практического характера до сих пор остаются нерешенными. Отсутствует единая точка зрения по вопросу формулировки определения правонарушений в сфере экологии и защиты окружающей среды. Ранее ст. 81 Закона РФ «Об охране окружающей природной среды» (далее - Закон «об охране окружающей природной среды»)[9] содержало дефиницию экологического правонарушения, под которым понималось «виновное, противоправное деяние, нарушающее природоохранительное законодательство и причиняющее вред окружающей природной среде и здоровью человека». Определение было небесспорным и подвергалось обоснованной критике. В частности указывалось, что противоправное деяние не всегда должно быть виновным (например, в случае причинения вреда источником повышенной опасности), не во всех случаях влечет за собой наступление вреда[10] и т.д.
В настоящее время законодательство не содержит единого понятия, либо определения правонарушений в данной области. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» (далее - ФЗ «Об охране окружающей среды»)[11] в ст. 75 говорит о «нарушениях в области охраны окружающей среды» и указывает на различные виды ответственности: имущественную, дисциплинарную, административную и уголовную. Уголовный кодекс Российской Федерации (далее - УК РФ)[12] оперирует понятием «экологические преступления», КоАП РФ - «административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования». Такое разнообразие в формулировках не может быть вызвано тем, что объектом данных правонарушений выступает не только окружающая среда, но и природно-ресурсный потенциал и право каждого человека на благоприятную окружающую среду[13], поскольку окружающая среда, в смысле, придаваемом данному понятию ФЗ «Об охране окружающей среды» включает в себя и человека. Как отмечает В.В. Петров, «постепенный переход от охраны окружающей природной среды к охране окружающей среды делает человека непосредственным объектом охраны. В отличие от природных объектов, предметом охраны здесь выступает не сам человек, а его права и интересы. Точнее, экологические права и интересы»[14]. Следовательно, приведение законодательных дефиниций к единообразию не только возможно, но и необходимо.
В научной литературе предпринимаются попытки обобщить все правонарушения данного рода под одним понятием - экологические правонарушения[15], правонарушения в сфере экологии[16] и др. Несмотря на то, что вышеуказанные дефиниции являются общераспространенными, с ними нельзя полностью согласиться. Экология - это наука, изучающая закономерности взаимоотношений организмов с окружающей средой, наука, исследующая структуру, динамику и историческое развитие надорганизменных систем, видов, биогеоценозов и биосферы в целом[17]. Сферой - признается область, место, пределы, в которых существует, действует, развивается, применяется что-нибудь[18]. Правонарушения же входят в предмет науки экологическое право, либо правовой экологии[19], следовательно, понятие «правонарушений в сфере экологии» точно не отражают природу изучаемого явления. По этой же причине не достаточно удовлетворительным является понятие «экологических правонарушений».
Нельзя согласиться с утверждением Л.А. Деревянко, приведенном в обоснование точности понятия «экологические правонарушения», о том, что «в современном понимании экологические отношения - это не только отношения по охране окружающей среды и природопользования, но и отношения по обеспечению экологических прав граждан»[20]. Проблемы названия данной отрасли[21] в полной мере распространяются и на ее элементы - правонарушения. Представляется, что распространенность понятия «экологические правонарушения» могут свидетельствовать о его неразработанности, а не достоверности.
Для обозначения всей совокупности правонарушений в этой области предлагается использовать понятие эколого-правовых нарушений, как более корректное. Примеры других наук подтверждают обоснованность такого подхода, в котором вторая часть является основой, а первая указывает на определенные факторы, влияющие на базисные категории[22]. Что касается определения данного рода правонарушения, то в научном сообществе существует несколько подходов. Наиболее распространенным является построение определения на основе традиционного понятия правонарушения как общественно вредного, противоправного, виновного деяния деликтоспособного лица[23].
Так, ученые Е.Н. Абанина, О.В. Зенюкова, Е.А. Сухова под экологическим правонарушением понимают противоправное, виновное деяние (действие или бездействие), причиняющее вред или несущее реальную угрозу причинения экологического вреда, либо нарушающее права и законные интересы субъектов экологического права[24]. Схожие определения с небольшими отличиями можно встретить в работах и других ученых, разрабатывающих проблемы экологического права[25].
Некоторые авторы учитывают позицию отдельных представителей науки теории государства[26] и дополняют это определение указанием на обязательное последствие эколого-правового нарушения в виде юридической ответственности[27]. Вместе с тем определения данной группы во многом идентичны тому, которое было в законе «об охране окружающей природной
среды» и содержат те же недостатки. Многие из них не упоминают о субъекте правонарушения, хотя последний является одним из элементов традиционного понимания правонарушения наряду с объектом, объективной стороной и субъективной стороной. Само «традиционное понимание» также вызывает множество дискуссионных вопросов.
Охрана окружающей природной среды - это задача всех органов как государственных, так и негосударственных, должностных лиц, функциональных работников, а также граждан, вытекающая из установленных ст. 58 Конституции РФ требований. Поэтому только совместными усилиями названных субъектов и при наличии на то твердой государственной воли может быть обеспечена экологическая безопасность в России[28]. Например, наступление юридической ответственности в отсутствии вины[29] (гражданско-правовая ответственность). Так, согласно статье 316 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации ответственность за ущерб от загрязнения с судов нефтью несет собственник судна, в том числе и при отсутствии его вины[30]. Большинство же указанных определений ориентированы на административные и уголовные правонарушения и поэтому виновность противоправного деяния является их обязательным элементом.
Название главы 8 КоАП РФ - «Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования» критикуется за то, что оно «не отражает социальной сущности данного вида правонарушений»[31] поскольку в качестве непосредственных объектов защиты необходимо рассматривать благоприятную среду обитания человека. Следует также указать, что и в самом законе «Об охране окружающей среды» нет понятия «окружающей природной среды», которое содержалось в ранее действующем законе от 19.12.91 № 2061-1, а есть два различных понятия окружающей, и природной среды. Под последней понимается совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов (статья 1 ФЗ РФ «Об охране окружающей среды»). Понятие окружающей среды наряду с перечисленными элементами, также включает в себя антропогенные объекты. Таким образом, в целях приведения законодательных формулировок к единообразию более корректным названием для главы 8 КоАП РФ было бы - «административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования». Кроме того, правонарушения, рассматриваемые в науке как «экологические», содержатся не только в упомянутой главе, а следовательно, необходима разработка единого понятия, которым бы охватывалась вся их совокупность.
В научном сообществе существует несколько точек зрения относительно понятия и определения данного вида административных правонарушений. Ряд авторов предлагают рассматривать эти правонарушения через основные характеристики понятия административного правонарушения[32].
Схожие определения, можно встретить и у других авторов[33]. Так, в работе под редакцией Ю.Е. Винокурова под административным
экологическим правонарушением признается «противоправное, виновное действие либо бездействие, посягающее на установленный в России экологический правопорядок, здоровье и экологическую безопасность населения, причиняющее вред окружающей природной среде или содержащее реальную угрозу причинения, за которое предусмотрена административная ответственность»[34]. Приведенные определения, основываются на традиционном понимании правонарушения и положениях КоАП РФ. Необходимо отметить, что они не только указывают на объект данного вида административного правонарушения, но и определяют такую характеристику, как его вредоностность. Тем не менее, в ряде из них не содержится указания на субъект правонарушения.
Представители второго подхода также строят определение на основе понятия административного правонарушения, с указанием эколого-правовых особенностей, но при этом не раскрывают признаки указанного понятия. В эколого-правовом словаре под экологическим административным правонарушением понимается, во-первых, вид экологического правонарушения, а во-вторых «родовой термин, применяемый для обозначения специфичной группы административных правонарушений -правонарушений в области охраны окружающей природной среды и природопользования, предусмотренных главой 8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»[35]. Например, В.Г. Абрамов говорит об «административно-экологическом правонарушении» характеризуя его как «экологическое правонарушение, за совершение которого нормами права предусматривается применение мер административной ответственности»[36].
Последний подход представляется более точным, поскольку признаки административного правонарушения останутся одинаковыми для любой сферы, в которой они совершаются, и не являются отличительными для правонарушения в области окружающей среды и природопользования.
Вместе с тем все вышерассмотренные подходы для обозначения данных видов правонарушений основываются на таких понятиях как «экология» и «экологическое», что, как было указано выше, является не совсем корректным. Поэтому предлагается понятие эколого-административного правонарушения для обозначения административных правонарушений, содержащихся в главе 8 КоАП РФ. При формулировке определения последнего необходимо подчеркнуть его характерные особенности, которые можно будет выделить после рассмотрения его элементов.
1. См.: Абрамов В.Г. Административно-экологическое правонарушение: Дисс...канд. юрид. наук. -Волгоград, 1999. С. 3; Агеев А.А. Природоохранная деятельность органов прокуратуры Российской Федерации. Дисс.канд.юр.наук - М., 1998.С.11; Савиченко И.А. Проблемы возбуждения уголовных дел по экологическим преступлениям // Сибирский юридический вестник, 2004. № 3. Сайт юридического института ИГУ (http://law.isu.ru/).
2. Постановление Пленума Верховного суда Российской Федерации от 05.11.1998 № 14 «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1999. № 1.
3. По материалам Интернет-интервью Председателя Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по экологии Грачева В.А. от 12.12.2007// Сайт Garant.ru (http://www.garant.ru/)
4. См.: Боголюбов С.А. Экологическое право: Учебник для вузов. М.: НОРМА (НОРМА-ИНФРА-М), 2002. С. 192.
5. См.: Деревянко Л.А. Административные правонарушения в сфере экологии. Дисс...канд. юрид. наук. - М., 2003. С. 4.
6. Федеральный закон от 30.12.2001 N 195-ФЗ Кодекс РФ об административных правонарушениях // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002, N 1. Ст. 1
7. См.: Савиченко И.А. Указ. соч. Сайт юридического института ИГУ (http://law.isu.ru/).
8. См.: Мышко Ф.Г. Административно-правовые и организационные проблемы обеспечения экологической безопасности в Российской Федерации / Дисс... докт. юрид. наук. - М., 2004. - С. 192.
9. Закон РСФСР от 19.12.1991 N 2061-1 «Об охране окружающей природной среды»// Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992. N 10, Ст.457.
10. См.: Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды): Учебник для высших юридических учебных заведений. - М.: Юристъ, 1998. С.
11. Федеральный закон от 10.01.2001 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»// Собрание законодательства РФ, 2002. № 2. Ст. 133.
12. Федеральный закон от 13.06.1996 №63-ФЗ «Уголовный кодекс Российской Федерации» // Собрание Законодательства РФ, 1996. № 25. Ст. 2954.
13. Постановление Пленума Верховного суда Российской Федерации от 05.11.1998 № 14 «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1999. № 1.
14. См. Петров. В.В. Экологическое право России: Учебник. М.: БЕК, 1995.С. 119.
15. См.: Боголюбов С.А., Сиваков Д.О. Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ / Юстицинформ, 2007. ИПБ Консультант Плюс; Михайлова Е.С. Государственный контроль в области охраны атмосферного воздуха: Учебное пособие. - Оренбург: ГОУ ОГУ, 2004. С. 75. Черешнев В.А. Экологическая доктрина России: от замысла к пилотным проектам // Известия Уральского государственного университета, 2002. № 23. С.17.
16. См.: Деревянко Л.А. Указ. соч. С.4.
17. Новейший философский словарь: 3-е изд., исправл. - Мн.: Книжный Дом. 2003./ Электронная версия (с) Яндекс. (http://slovari.yandex.ru/)
18. Толковый словарь русского языка: В 4 т. / Под ред. Д. Н. Ушакова. - М.: Гос. ин-т "Сов. энцикл."; ОГИЗ; Гос. изд-во иностр. и нац. слов., 1935-1940. ./ Электронная версия (с) Яндекс. (http://slovari.yandex.ru/)
19. См.: Кузнецова Н.В. Экологическое право: Учебное пособие. - М. : Юриспруденция, 2000. С.18.
20. См.: Деревянко Л.А. Указ. соч. С.24.
21. См.: Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды): Учебник для высших юридических учебных заведений. - М.: Юристъ, 1998. С.
22. См.: Общая психология. Словарь / Под. ред. А.В. Петровского // Психологический лексикон. Энциклопедический словарь в шести томах / Ред.-сост. Л.А. Карпенко. Под общ. ред. А.В. Петровского. - М.: ПЕР СЭ, 2005. (понятие эколого-психологической экспертизы); Лопатников Л.И. Экономико-математический словарь: Словарь современной экономической науки. — 5-е изд., перераб. и доп. — М.: Дело, 2003. (понятие эколого-экономического моделирования).
23. См.: Комаров С.А. Общая теория государства и права. М., 1996; Теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. М., 2002. С. 43; Морозова Л.А. Теория государства и права: учебник. Изд. 2-е, перераб. и доп. - М.: Изд-во Эксмо, 2005. С.362.
24. См.: Абанина Е.Н., Зенюкова О.В., Сухова Е.А. Комментарий к Федеральному закону от 10.01.2001 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» 2-е изд. перераб. и доп. // ИПБ Консультант Плюс.
25. См.: Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2003. С. 354; Дубовик О.Л. Экологическое правонарушение: понятие и виды // Окружающая среда под охраной закона. Сб. статей. - М., 1982. С.99-107; Жевлаков Э.Н. Экологические правонарушения и ответственность. - М.: Интел Синтез. 1997. С. 12; Петров В.В. Указ. соч. С.271; Тарнавский А. Эффективность юридической ответственности в охране окружающей среды. - М., 1985; Шемшученко Ю.С. Правовые проблемы экологии. - Киев, 1989. С. 154; С. 7-24.
26. Марченко М.Н. Теория государства и права. Учебник. - М.: Юридическая литература, 1996. С. 419.
27. См.: Шемшученко Ю.С. Указ. соч. С. 154.
28. См.: Винокуров А.Ю. Проблемы совершенствования природоохранной деятельности прокуратуры Российской Федерации / Дисс... докт. юрид. наук. - М., 2006. - С. 7.
29. См.: Афанасьев В.С., Сунцова Е.А. Некоторые проблемы теории правонарушений и юридической ответственности // Право и политика, 2006. № 3. С. 17-23.
30. Федеральный закон от 30.04.1999 № 81-ФЗ «Кодекс торгового мореплавания Российской
Федерации» // Собрание законодательства РФ, 1999. № 18. Ст. 2207.
31. См.: Деревянко Л.А. Указ. соч. С. 25.
32. См.: Дубовик О.Л. Указ. соч. С. 137.
33. См.: Крассов О.И. Экологическое право. М., 2001. С. 400 - 407.
34. Экологическое право: Курс лекций и практикум / Под ред. Ю.Е. Винокурова. М.: Издательство
"Экзамен", 2003. С. 242.
35. См.: Голинченков А.К. Эколого-правовой словарь// Экологическое право, 2003 № 3-6; 2004, №1-6;
2005, № 1-4. ИПБ Консультант Плюс.
36. См.: Абрамов В.Г. Указ. соч. С. 67.
Е.К. Ондар
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ
МЕЖДУ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ И РЕГИОНАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
Правовой механизм взаимодействия органов публичной власти представляет собой совокупность федеральных и региональных законодательных и правовых норм, государсвтенных институтов, а также структур и учреждений федерального и регионального и муниципльного уровней. Создание органов местного самоуправления не должно привести к ослаблению государственной власти. Поэтому нужно установить принципы взаимоотноешний органов местного самоуправления с органими госуадсрвтенной власти.
Ondar E.K.
Improvement of the interaction between government bodies and local authorities
Juridical interaction of public authorities is a combination of federal and régional législative and law norms, states institutions as well as structures and organizations of federal, regional and municipal levels.
Решение проблем обеспечения согласованных действий органов публичной власти является актуальным практически для всех государств мира. Взаимодействие особенно важно при многоуровневой системе организации государственного устройства, которая существует в Российской Федерации, являющейся, согласно Конституции Российской Федерации [1], демократическим федеративным правовым государством. После достаточно продолжительного периода поиска эффективных управленческих решений Россия вступила в период относительно стабильного общественного развития. К настоящему времени в стране сформированы и функционируют государственные институты, образующие социально-экономическую, политическую и правовую систему Российского государства. Однако дальнейшее развитие государства невозможно без совершенствования форм и методов государственного управления, улучшения взаимодействия между органами публичной власти на всех уровнях. При территориально-национальном, экономическом и природно-климатическом многообразии России именно федерализм определяет универсальный подход к решению имеющихся проблем.
Политико-правовой механизм взаимодействия органов публичной власти представляет собой совокупность федеральных и региональных законодательных и правовых норм, государственных институтов, а также
