CC BY
94
Меры эколого-правовой ответственности за правонарушения и порядок их применения
В. И. Ивакин, к.ю.н., доцент,
Оренбургский ГАУ
Ученые выделяют различные меры экологоправовой ответственности. Так, в зависимости от природного объекта, на который посягает правонарушитель, можно говорить о применении особых эколого-правовых мер. Например, Р. К. Гусев выделял специальные лесоправовые меры экологической ответственности. Конкретными санкциями такой ответственности, по мнению исследователя, могли выступать: а) приостановление рубки леса; б) запрет отдельных видов лесопользования; в) восстановление леса (лесного участка).
Специфической мерой ответственности в водном законодательстве, считал исследователь, является лишение или прекращение права во-допользования[1].
Например, территориальные структуры федерального органа управления лесным хозяйством вправе вынести решение о приостановлении или ограничении права пользования участком лесного фонда, на котором арендатором допущены нарушения требований лесного законодательства РФ или условий лесорубочного билета, лесного билета. Такое решение выносится до момента устранения арендатором указанных нарушений. Если обстоятельства или условия, вызвавшие приостановление или огра-
ничение права пользования участком лесного фонда, устранены, право аренды может быть восстановлено.
В случае несогласия арендатора с решением территориального органа, федерального органа, управления лесным хозяйством о прекращении, приостановлении или ограничении права пользования арендованным участком он может обжаловать данное решение в судебном порядке.
Названные нормы закреплены в пп. 38—39 Положения об аренде участков лесного фонда, утвержденного постановлением Правительства РФ от 24 марта 1998 г.[2].
К мерам эколого-правовой ответственности следует отнести, на наш взгляд, и запрет на совершение определенных действий. Это может быть, например, запрет на посещение леса. Так, если вследствие установившейся сухой погоды пожарная опасность в лесах Сакмарского района Оренбургской области достигает 4—5 класса, то населению запрещается посещение этого объекта природы. Пропуска на посещение выдаются специально уполномоченными на то органами, к которым относятся лесхозы и лесничества, а решение о запрете принимается на основании распоряжений главы указанного муниципального образования[3].
Как меры эколого-правовой ответственности необходимо рассматривать отказ в выдаче лицензии на тот или иной вид деятельности, связанной с воздействием на окружающую природную среду, приостановление ее действия либо лишение. Лишение лицензии, специального разрешения или приостановление ее (его) действия на определенный вид деятельности либо совершение определенных действий как вид административного взыскания предусмотрен, например, Кодексом Республики Казахстан об административных правонарушениях. Но поскольку такое наказание не входит в перечень санкций КоАП РФ, то это наказание можно было бы включить в качестве санкции в Экологический кодекс РФ за совершение определенных экологических правонарушений.
Мерами анализируемого вида ответственности являются также приостановление или запрещение деятельности, которые в настоящее время рассматриваются в качестве мер административного пресечения[4]. Но в случае узаконения они могут приобрести черты экологической санкции, причем весьма эффективной. Такой вид взыскания, но в отношении индивидуального предпринимателя, предусмотрен, например, ст.45 КоАП Республики Казахстан, который действует с 30 января 2001 г.
В 1970— 1980-х гг. некоторые исследователи считали, что ответственность в виде лишения права природопользования является разновидностью не эколого-правовой, а административ-
ной ответственности[5]. Ряд авторов данную позицию поддерживает и в настоящее время. Но заметим, что как КоАП РФ, так и законами субъектов РФ в принципе такого наказания в системе санкций за административные правонарушения не предусмотрено. В то же время О. В. Зиновьева отмечает, что лишение отдельных видов природопользования применяется в качестве карательной административно-правовой санкции за нарушение природоохранного законодательства. В отличие от штрафа и предупреждения, далее рассуждает исследователь, такая санкция характеризуется большей длительностью действия и большей степенью ее репрессивности. Учитывая это, в некоторых законодательных актах, подчеркивает О. В. Зиновьева, указывается, что она должна применяться как крайняя мера, после применения штрафа или предупреждения. Автор справедливо отмечает, что в КоАП РФ предусмотрено взыскание как в виде лишения специального права, но в области использования природных ресурсов в кодексе речь идет только о лишении такого специального права, как лишение права охоты. Но справедливо и то, что данное наказание применяется исключительно к физическим лицам. Поэтому, пишет О. В. Зиновьева, в КоАП РФ недостаточно последовательно, без полного учета места специально уполномоченных органов в государственном управлении природопользованием и охраной окружающей среды, решен вопрос подведомственности дел об экологических правонарушениях[6].
На наш взгляд, точнее было бы в связи с этим сказать, что законодатель мог такую санкцию, как лишение права природопользованием, распространить и на юридических лиц. Кроме этого, само понятие «лишение специального права» законодателю следовало бы расширить за счет признания лишения других видов природопользования мерами административной ответственности и распространить их на физических лиц. Тогда бы анализируемая экологическая санкция могла стать административной санкцией, применяемой за экологические правонарушения. Кстати, по мнению В. В. Федорова, лишение права специального природопользования также есть вид юридической ответственности по экологическому праву[7], то есть, по существу, это санкция экологической ответственности.
Исследователь О. А. Зиновьева также полагает, что принудительное приостановление, ограничение и прекращение права специального природопользования, а также экологически вредной деятельности являются мерами воздействия, закрепленными в нормах природоресурсного и экологического права, за нарушения в области природопользования и охраны окружа-
ющей среды. Применение этих мер воздействия к лицу, совершившему правонарушение, есть ответственность, обязывающая правонарушителя претерпевать неблагоприятные последствия.
По мнению исследователя, приостановление права природопользования является временным изменением правосубъектности правонарушителя в отношении его специального права на природопользование и действует до устранения причин приостановления. В случае неустране-ния последствий и причин экологического правонарушения данный вид санкции может перейти в необратимую форму — полное прекращение хозяйственной деятельности по использованию природного ресурса.
Ограничение права специального природопользования связано с лишением права пользования не всем природным объектом, а только его частью либо лишением конкретного права пользования, поэтому оно направлено на ограничение объема полномочий в специальном правовом статусе хозяйствующего субъекта. Применение указанной санкции основано на конкретном объеме прав по использованию природного ресурса.
Полное же прекращение права специального природопользования относится к виду необратимых санкций и выступает в системе мер государственного принуждения как самый длительный вид воздействия на правонарушите-ля[8].
В то же время некоторые авторы считают по-иному. Они полагают, что приостановление, ограничение, прекращение природопользования и деятельности, осуществляемой с нарушениями законодательства об охране окружающей среды, это даже не меры, а специальный вид природоохранной ответственности[9]. Так, авторы комментария к ФЗ «Об охране окружающей среды» подчеркивают, что прекращение (ограничение, приостановление) права специального природопользования является самостоятельной формой природоохранительной ответственности. Указанная ответственность имеет особый порядок возникновения и способ реализации, свои принципы и специфические приемы регулирования общественных отношений. При этом, отмечают они, существуют, например, отличия рассматриваемой санкции от лишения специального права в административном праве (ст. 3.8 КоАП РФ) или лишения права заниматься определенной деятельностью в уголовном праве (ст. 47 УК РФ). Во-первых, данный вид санкций применяется как к гражданам, так и юридическим лицам; во-вторых, данная мера применяется только к субъектам правоотношений специального природопользования, права и обязанности которых установлены нормами экологического и природоресурсного пра-
ва; в-третьих, данная мера может применяться как при наличии вины правонарушителя (превышение лимитов), так и без вины (в случае создания особо охраняемой природной территории может быть ограничено или прекращено лесо-, водо-, недропользование на соответствующей территории, равно как и добыча объектов животного мира)[10]. Соглашаясь с приведенными доводами, отличающими понятия «лишение права природопользования» в экологическом праве и «лишение специального права» в административном праве», отметим только, что в данном случае авторы комментария в некоторой степени допустили отождествление эколого-правовой ответственности и экологоправовых санкций, хотя это разные категории.
В связи с этим подчеркнем, что не следует отождествлять приостановление, ограничение, прекращение природопользования и деятельности, осуществляемой с нарушениями законодательства об охране окружающей среды, с мерами административной ответственности за нарушения природоохранного законодательства.
В то же время заметим, что, например, в США решение об изъятии и приостановлении лицензий, приостановление и прекращение хозяйственной деятельности, изъятие незаконно используемой или добытой продукции отнесены к административным наказаниям. К санкциям данного вида отнесена также такая, несколько необычная санкция, как лишение предприятия права выполнения правительственных заказов[11].
К мерам экологической ответственности относятся также отказ в предоставлении нового объекта в пользование при невыполнении требований охраны природы; перевод на особый режим пользования и на особый режим контроля за использованием данного природного ресурса.
Непосредственно порядок применения мер эколого-правовой ответственности за правонарушения регулируется соответствующим законодательством.
Так, государственные инспекторы по контролю за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов имеют, в частности, право:
— принимать меры по ограничению, приостановлению и запрещению хозяйственной и иной деятельности организаций и граждан, а также по прекращению прав пользования участниками лесного фонда;
— аннулировать лесорубочный билет, ордер, лесной билет.
К государственным инспекторам относятся такие должностные лица, как лесничие, помощники лесничих, мастера леса, лесники, специалисты лесхозов. Их полномочия по данному
вопросу определенны в соответствующих правовых актах. Одним из них является утвержденный постановлением Правительства РФ от 1 июля 1998 г. №544. Порядок осуществления государственного контроля за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов.
Запрещение рубок леса как мера экологоправовой ответственности также применяется в определенном порядке. Например, решение о запрещении рубок главного пользования на особо защитных участках в лесах Западной Сибири принимается соответствующими органами государственной власти республик в составе РФ, автономных округов, краев и областей по предложению государственного органа управления лесным хозяйством.
В свою очередь, ограниченный режим лесных пользований устанавливается государственными органами управления лесным хозяйством. Причем только в охранных (буферных) зонах леса вокруг заповедников, национальных природных парков, шириной до 500 м, если такие зоны не были выделены при организации заповедников и национальных природных парков. Однако данный режим должен быть утвержден органами исполнительной власти указанных субъектов РФ. Такая норма содержится в Правилах рубок главного пользования в лесах Западной Сибири.
Приостанавливать хозяйственную и иную деятельность, не соответствующую режиму особой охраны государственных природных заповедников, национальных парков и их охранных зон, вправе работники указанных объектов, являющиеся государственными инспекторами по их охране.
Однако только главные государственные инспекторы и их заместители по охране терри-
торий государственных природных заповедников и национальных парков имеют право запрещать хозяйственную и иную деятельность, не соответствующую установленному режиму государственных природных заповедников, национальных парков и их охранных зон.
Главными государственными инспекторами являются директора государственных природных заповедников и национальных парков и их заместители.
Указанные правила закреплены в ФЗ от 14 марта 1995 г. №33-Ф3 «Об особо охраняемых природных территориях».
Литература
1 Гусев Р. К., Петров В. В. Правовая охрана природы в СССР: Учеб. пособие для студентов вузов. — М.: Высш. школа, 1979. —
С.73, 105.
2 СЗ РФ. - 1998. - №14.
3 Сакмарские вести. — 2004. — 11 июня.
4 Круглов В. В. Организационно-правовые проблемы охраны окружающей среды в промышленности в современный период: Дис. ... д-ра юрид. наук. — Екатеринбург: УрГЮА, 1999. —
С.273.
5 Симухин В. Д. Административная ответственность в области охраны природы. — Саратов, 1988. — С.15; Окорокова Л. Я. Административная ответственность за нарушение правовых требований об охране природы. — Воронеж, 1975. — С.2; Калашников С. В. Правовая ответственность в охране окружающей среды. — Ашхабад, 1988. — С.21.
6 Зиновьева О. А. Приостановление, ограничение, прекращение природопользования и деятельности, осуществляемой с нарушениями законодательства об охране окружающей среды // Экологическое право. — 2004. — №3. — С.22.
7 Федоров В. В. Лишение права специального природопользования как вид юридической ответственности по экологическому праву: Автореф. дис. ...канд. юрид. наук. — Саратов, 1998. —
С.14—15.
8 Зиновьева О. А. Указ. соч. С.21—23.
9 Шемшученко Ю. С., Мунтян В. Л., Розовский Б. Г. Юридическая ответственность в области охраны окружающей среды. — Киев: Наукова думка, 1978. — С.30—31; Ерофеев Б. В. Экологическое право России. — М., 1999. — С.332.
10Анисимов А. П., Рыженков А. Я., Черноморец А. Е. Научно-практический комментарий к Федеральному закону Российской Федерации «Об охране окружающей среды» / Отв. ред.
Ю. Ю. Ветютнев. — Волгоград: Изд-во «Панорама», 2005. —
С.322—325.
11 Зиновьева О. А. Указ. соч. С.23.
