CC BY
26
УДК 350:34(571.52) + 351.853.2(571.52)
ПЕРСПЕКТИВЫ И НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ, СОВЕРШАЕМЫЕ НА ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЯХ
Монгуш АЛ,
Тувинский государственный университет, Кызыл
THE POSSIBILITIES AND DIRECTION OF DEVELOPMENT OF LEGISLATION ON ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY FOR ECOLOGICAL LAWLESSNESS COMMITTED TO EXPLICIT PRESERVING
OF NATURE TERRITORIES
Mongush A.L.
Tuvan State University, Kyzyl
В данной статье рассматриваются перспективы развития законодате,1ьства об особо охраняемых природных территориях. Вопросы о повышении эффективности мер ответственности, применяемых за экологические правонарушения, становятся все более актуальныw в последнее время. В силу своей специфики, экологические правоотношения обладают огромной значимостью для общества, при этом оставаясь важной составляющей государственной экологической политики.
Ключевые слова: Особо охраняемые природные территории, административная ответственность, экологические правонарушения, закон « Об административной ответственности на территории Республики Тыва».
In the following article, the perspectives of development of legislation on explicitly presetting nature territories is discussed. Questions about increasing the effective responsible measures taken against ecological lawlessness, is becoming more of an urgent mater in more recent times. In the strength of its specificity, the ecological legal relationship has huge importance for society, and, furthermore; remains an important aspect of government ecological politics.
Key words: Explicitly preser\>ing nature territories, administrative responsibility, ecological legal relationship, legislation "about administrative responsibility on the territory of the Republic of Tuva ".
Вопрос о повышении эффективности мер ответственности, применяемых за экологические правонарушения (в частности, совершаемых на особо охраняемых природных территориях), становится все более актуальным в последнее время. Увеличение количества совершаемых правонарушений и особенно тяжесть их
последствий заставляют задумываться над этой проблемой не только ученых, но и широкие круги общественности.
В настоящее время этап формирования юридической ответственности за э ко лого-административные правонарушения на особо охраняемых природных территориях на федеральном уровне закончился. Федеральное экологическое законодательство основывается на тридцати целевых федеральных законах и двухстах постановлениях Правительства РФ. При этом административная ответственность за экологические правонарушения (в частности, правонарушения, совершаемые на особо охраняемых природных территориях) устанавливается только КоАП РФ Такое положение дел имеет как положительные, так и отрицательные моменты. К положительным моментам можно отнести то, что все нормы-санкции установлены в одном систематизированном и кодифицированном акте. К недостаткам можно отнести то, что практически не представляется возможным в одном федеральном законе предусмотреть весь спектр эколого-административных правонарушений (в частности, правонарушений, совершаемых на особо охраняемых природных территориях).
Период реорганизации федеральных органов экологического управления можно считать завершенным. Однако, как отмечают многие исследователи, в процессе ее реализации должным образом не были решены вопросы осуществления экологического контроля1. Основной причиной является отсутствие четкого разграничения полномочий и функций между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов. Представляется, что отсутствие подобной дифференциации не позволяет обеспечить реализацию эффективного управления охраной окружающей среды, суть которой изложена в Экологической доктрине РФ". Формирование правовой базы об административной ответственности на уровне субъектов РФ обусловлено необходимостью регулирования отношений, которые не были предусмотрены на уровне Российской Федерации, и вопрос об установлении административной ответственности за нарушение экологического законодательства в регионах является наиболее актуальным
На современном уровне законодательство о юридической ответственности за эколого-административные правонарушения испытывает на себе воздействие трех основных факторов - дифференциации и систематизации юридической ответственности, а также унификации мер административной ответственности При этом каждый из этих процессов обладает своей спецификой.
Лексическое значение слова «дифференциация» (от франц. differentiation, от лат. differentia - разность, различие), разделение, расчленение целого на различные части, формы и ступени3. Процесс дифференциации юридической ответственности за эколого-административные правонарушения необходимо рассматривать в двух аспектах.
1 См.: Васильева М.И. Закон субъекта Российской Федерации об охране окружающей среды: опыт правового моделирования.// Законодательство и экономика. 2и()5.Ы 11. ИПБ Консультант Плюс.
" Распоряжение Правительства РФ от 31 августа 2002 г. N 1225-р "Об Экологической доктрине Российской Федерации"//СЗ РФ. 2002. N 36. Ст. 3510.
3 Современная энциклопедия.// Academic.ru. (http://Uic.academic.ra/)
Во-первых, дифференциация обусловлена большим объемом затронутых отношений и разнородностью объектов состава эко л о го-административных правонарушений. В одном случае, это конкретный объект окружающей природной среды, как, например, земля (статья 8.6 КоАП РФ), в другом случае - права и законные интересы лица, как. например, в статье 8.5 КоАП РФ «Сокрытие или искажение экологической информации».
Во-вторых, дифференциация детерминирована отнесением административной ответственности к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Тем самым процесс разделения происходит на разных уровнях - на уровне Федерации и на уровне конкретного региона, который закрепляет в своем законе об административной ответственности те составы эколого-административных правонарушений, которые, представляют наибольшую общественную значимость с точки зрения представителей его законодательной власти Так, закон Республики Тыва «Об административной ответственности на территории Республики Тыва» закрепляет ответственность за нарушение правил и требований документации при предоставления земельных участков (статья 5.1 закона Республики Тыва «Об административной ответственности на территории Республики Тыва»)
В силу своей специфики, экологические правоотношения обладают огромной значимостью для общества, при этом оставаясь важной составляющей государственной экологической политики. Как отмечается в научных исследованиях, особый характер этого направления деятельности можно объяснить как задачами развития положений федерального законодательства, что прямо следует из компетенции субъектов РФ по предметам совместного ведения, так и необходимостью решения ряда практических проблем в сфере управления охраной окружающей среды1. Таким образом, в развитии административной ответственности в дальнейшем роль дифференциации будет только возрастать.
Развитие науки и техники, нехватка природных ресурсов, захватывает в орбиту человеческого использования все больше и больше объектов окружающей природной среды особо охраняемых природных территорий, поэтому-общественные отношения в данной сфере также находятся в постоянной динамике. Появление новых отношений рождает новый объект, а новый объект правоотношения создает условия для появления объекта правонарушения. В том числе, э коло го-административного правонарушения на особо охраняемых природных территориях. Представляется, что в будущем выделится такой объект данного вида правонарушения, как биосфера Земли и окружающее космическое пространство.
Следующий процесс - это систематизация законодательства об юридической ответственности за правонарушения. Систематизация представляет собой целенаправленную работу законодателя по упорядочиванию и приведению в единую систему действующих законодательных актах с целью их доступности,
1 См.: Васильева М.И. Указ. соч. ИПБ Консультант Плюс.
94
лучшей обозримости и эффективного применения2. За последние несколько лет результатом систематизации стало принятие ряда систематизированных нормативно-правовых актов, так или иначе регулирующих административную ответственность за эколого-административные правонарушения. К таким актам относятся КоАП РФ, Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, ФЗ «О недрах»3. Такой же процесс происходит на уровне субъектов Российской Федерации, как уже отмечалось, в предыдущих параграфах данного исследования, в регионах действуют, как правило, систематизированные акты, устанавливающие административную ответственность. Исключением являются лишь несколько регионов России, например, город Санкт-Петербург.
Целями систематизации являются: создание стройной системы законов, обладающей качествами полноты, доступности и удобства пользования нормативными актами; устранение устаревших и неэффективных норм права, разрешение юридических коллизий; ликвидация пробелов в праве и обновление законодательства4.
Традиционно видами систематизации нормативно-правовых актов является учет, инкорпорация, консолидация и кодификация.
Учет - это сбор государственными органами, юридическими и физическими лицами необходимых для их деятельности нормативно-правовых актов и поддержание их в актуальном состоянии5. Любой нормативно-правовой акт, принимаемый в Российской Федерации, подлежит учету в специально создаваемых органах На федеральном уровне это Администрация Президента РФ и Министерство юстиции РФ
Инкорпорация (лат. тсогрогаНо) - способ систематизации действующего права путем объединения в сборнике или собрании правовых актов в хронологическом, алфавитном или ином порядке (напр.. по отраслям права). Данный способ систематизации не преследует цели обновить содержание правовых актов, однако дает возможность внести в первоначальный текст правовых актов все последующие официальные изменения и дополнения15. Официальная инкорпорация на уровне Российской Федерации осуществляется в Собрании законодательства РФ и иных официальных изданий На уровне субъектов РФ также действуют официальные издания, в которых публикуются нормативные акты. Так. к примеру, в Республике Тыва таким изданием является «Тывинская правда».
Вместе с тем. при реализации юридической ответственности за эколого-административные правонарушения, совершаемые на особо охраняемых природных территориях, правоприменитель зачастую сталкивается с проблемой нестабильности тех или иных нормативных актов. Так, за 2005 г. в Кодекс РФ об
'См.: Авдеенкова М.П. Указ. соч. С. 276-277.
3 Федеральный закон от 21.02.1992 N 2395-1 «О недрах»// Собрание законодательства РФ, 1995. №10. Ст. 823.
4 Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах /Под ред. М.Н. Марченко. Том 2. - М., 1998. С.197: Теория государства и права/Под ред. В.М. Корельского, В.Д. Перевалова. - М.. 1997. С.311.
5 См.: Авдеенкова М.П. Указ. соч. С. 277.
° Большой юридический словарь /Под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских. -М.: Инфра-М, 2004. С. 229.
административных правонарушениях изменения вносились 18 раз, за 2006 г. - 28 раз (чаще, чем 2 раза в месяц)7, а в 2007 г. - 19 раз. На региональном уровне законодательство об административной ответственности также не отличается особой стабильностью. Например, Закон Республики Тыва «Об административной ответственности на территории Республики Тыва» за четыре года своего существования претерпел более 20 изменений.
Консолидация - вид систематизации, при которой несколько нормативно-правовых актов объединяются в один акт, а нормы права, включенные в прежние акты, излагаются в логической последовательности, устраняются повторы и противоречия !\
Кодификация — деятельность правотворческих органов государства по созданию нового, систематизированного нормативно-правового акта9. Данное направление развития регионального законодательства об административной ответственности за эколого-правовые правонарушения мы считаем наиболее перспективным. Представляется, что в каждом субъекте РФ должен действовать свой кодифицированный акт об административной ответственности. В основу этого кодекса должны быть положены рамочный Федеральный закон «О кодексах субъектов Российской Федерации об административной ответственности» и КоАП РФ. Примером такого кодифицированного акта может служить Кодекс Хабаровского края об административных правонарушениях10. Кодификация предполагает переработку норм права по содержанию и их систематизированное изложение в новом законе. В отличие от консолидации, как отмечается в некоторых исследованиях, кодификация предполагает не только качественную переработку действующих правовых норм при издании единого законодательного акта, но и особую базу систематизации - отрасль, подотрасль и институт права и создание для таких крупных подразделений права разработанной общей части". Кодекс, как верно отмечает М.С. Студенкина, «должен представлять закон, обеспечивающий единообразное регулирование и содержащий в систематизированном виде всю или основную массу норм, регулирующих определенную сферу общественных отношений»12.
Следующим направлением развития административно-правовой ответственности за эколого-административные правонарушения является их унификация. Лексически слово «унифицировать» означает приводить к
7 См.: Авдеенкова. Указ. соч. С. 279.
8 Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах /Под ред. М.Н. Марченко. Том 2. - М., 1998. С.197; Теория государства и права/Под ред. В.М. Корельского, В.Д. Перевалова. - М.. 1997. С.312; Систематизация законодательства в Российской Федерации/ под ред. A.C. Пиголкина. -СПб., 2003. С. 41-45.
9 Большой юридический словарь /Под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских. -М.: Инфра-М, 2004. С. 254.
10 Кодекс Хабаровского края об административных правонарушениях от 26.05.2004 №185 //Собрание законодательства Хабаровского края. 2004. № 6. Ст. 23.
11 См.: Авдеенкова М П. Указ. соч. С. 281.
15 См.: Студенкина М.С. Кодификация административного законодательства: некоторые новые аспекты// Административное право, 1998. №. 1. С. 5.
единообразию, единой форме1'. Унификация законодательства - это процесс выработки единых (унифицированных) правовых норм для сходных отношений, это метод, с помощью которого государства осуществляют единообразное регулирование правовых отношений14. Унификация законодательства об административной ответственности за эколого-административные правонарушения направлена во многом на установление единых мер такой ответственности. Также она осуществляется посредством введения общих для Российской Федерации и субъектов методик расчетов последствий тех или иных экологических правонарушений.
Важным достижением в процессе унификации административной ответственности стала глава 3 Кодекса РФ об административных правонарушениях и, в частности, статья 3.2. КоАП РФ, регулирующая виды административных наказаний.
Многие ученые отмечают, что «период ускоренного развития российской правовой системы миновал. Приняты основные кодексы, иные нормативно-правовые акты, соответствующие принципам и идеям современного правового регулирования, экономической и политической системы России»15. Однако с нашей точки зрения к административной ответственности за эколого-административные правонарушения этот вывод относится не может. До установления действующего механизма регулирования административной ответственности в этой сфере еще очень далеко. Длительное время не принимается Федеральный закон "О плате за негативное воздействие на окружающую среду", что способствует ситуации уклонения от внесения названных платежей и снижению соответствующих поступлений в бюджет16. Сейчас эта сфера регулируется только подзаконными нормативно-правовыми актами, например, Приказом Ростехнадзора от 05.04.2007 №204 «Об утверждении формы расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду и порядка заполнения и представления формы расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду»17.
Как отмечается во многих исследования18, до сих пор не созданы специальные нормы о возмещении так называемого прошлого вреда, или
13 Толковый словарь русского языка: В 4 т. / Под ред. Д.Н. Ушакова. Т.З. - М.:Гос.ин-т «Совет. Энцикл.», 1938. С. 717 . Данное определение является наиболее полным, схожие приводятся и в иных словарях. См.: Ожегов С.П., Шведкова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. - М., 1999. С. 834.
14 См.: Егизаров В.А. Унификация гражданского законодательства участников Договора о создании Союзного государства //Право и экономика, 2000. №9. С.15; Тихомиров Ю.А. Влияние глобализации на развитие национального и международного права //Глобализация и развитие законодательства. Очерки /Отв. ред. Ю.А. Тихомиров, A.C. Пиголкин. - М. 2004. С.79 - цит. по Авдеенкова М.П. Указ. соч. С. 270.
15 См.: Авдеенкова М.П. Указ. соч. С. 276.
|6См.: Васильева М.И. Концептуальные вопросы совершенствования экологической политики и законодательства об охране окружающей среды // Экологическое право, 2007. № 2. ИПБ Гарант.
1 Приказ Ростехнадзора от 05.04.2007 № 204 «Об утверждении формы расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду и порядка заполнения и представления формы расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду»// Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2007. N 31.
1 См.: Боголюбов С.А. Некоторые проблемы создания экологического кодекса//Журнал российского права, №5. 2006. С. 3-11.
накопленного ущерба. При этом, несколько лет назад Госкомэкологии РФ разработал Рекомендации по определению размера прошлого экологического ущерба и степени ответственности продавца и покупателя объектов, намечаемых к приватизации, однако данные рекомендации так и не приобрели силу нормативного акта
Не решен вопрос об установлении административной ответственности в той ситуации, когда вред был причинен прежним собственником источника негативного воздействия, и возникший в связи с некорректным переходом имущественных прав. Например, в случаях приватизации имущественных комплексов, нередко происходившей без учета какого-либо негативного влияния на окружающую среду. Отсутствует регулирование случаев причинения экологического вреда неизвестными лицами либо банкротами.
Нельзя не согласиться с М.И. Васильевой, которая указывает, что в практике природоохранной деятельности «получили широкое распространение представления о необязательности эколого-правовых предписаний, о нецелесообразности применения экологических санкций в интересах сохранения экономической стабильности или под иными предлогами, что позволяет говорить о росте экологического нигилизма в профессиональной среде - у работников правоохранительных и природоохранных органов»19. Подобная ситуация требует пристального внимания не только со стороны представителей законодательной власти, но в первую очередь - правоприменителей. Вследствие ненадлежащей правовой и экологической культуры последних принято считать, что решение возникающих проблем лежит в основном в плоскости принятия нового закона или новых законов на определенную тему20.
Практически каждый день мы являемся свидетелями тех или иных эколого-административных правонарушений Наиболее общественно опасные деяния, конечно, подпадают в поле зрения правоохранительных органов, но общественная опасность большой части правонарушений расценивается ими, как достаточно низкая. Принятые законы остаются невостребованными в отсутствия оперативного реагирования со стороны правоохранительных органов на данного рода правонарушения.
Для решения этой проблемы необходимо: реализовать на практике нормы об ответственности должностных лиц. а именно работников органов государственного экологического контроля и надзора, реализовать меры по повышению эколого-правовой культуры населения, и в первую очередь, как отмечается в некоторых исследованиях21, - работников правоохранительных органов и лиц, ответственных за принятие экологически значимых решений, вплоть до введения нормы о запрете
" См.: Васильева М.И. Концептуальные вопросы совершенствования экологической полипжи и законодательства об охране окружающей среды. ИПБ Гарант.
20 См.: Боголюбов С .А. Некоторые проблемы создания экологического кодекса//Журнал российского
права, № 5.2006. С. 3-11. См.: Васильева М.И. Указ. соч.
занятия государственных должностей лицами, не имеющими специальной эколого-правовой подготовки.
Интересным примером подобного отношения может служить высказывание губернатора Вологодской области: «С вырубкой и вывозом из области леса творится беспредел, его бесконтрольно пилят, тащат, разбазаривают, просто воруют; надо скорее принимать закон, наводить порядок и ужесточать меры!»22.
Однако ответственность за правонарушения в данной сфере устанавливается КоАП РФ, поэтому решение можно принять в рамках существующих законов. Отсутствует воля правоприменительных органов и общественное внимание к этим проблемам. Нужно согласится с мнением С. А. Боголюбова в том, что «предусмотренные в КоАП РФ санкции применяются далеко не полностью, а санкции, предусмотренные в УК РФ, - вообще «зависли»»23.
Стоит отметить актуальность вопроса о разграничении компетенции органов осуществляющих деятельность в сфере привлечения к административной ответственности. Как уже отмечалось, КоАП РФ относит компетенцию составлять протоколы об эколого-административных правонарушениях к 9 различным органам, а право рассмотрения данной категории дел находится у 23 органов. При этом, определенными полномочиями в данной сфере обладают органы государственной власти субъектов РФ. Представляется, что такое количество уполномоченных органов не позволяет эффективно реализовать механизм производства по делам об административных правонарушениях.
С нашей точки зрения, решением данной проблемы, станет изменение административного законодательства в сторону уменьшения количества органов, имеющих право рассматривать дела об административных правонарушениях. На уровне субъектов РФ мы предлагаем оставить такие юрисдикционные органы как мировой суд и административные комиссии, на уровне Российской Федерации отнести рассмотрение дел об эколого-административных правонарушениях к судам и некоторым специализированным службам (например, органам государственного горного и промышленно надзора и органам, осуществляющим государственный экологический контроль).
Не решен вопрос о пересмотре результатов реформы экологической экспертизы. Как уже отмечалось в данной работе, Градостроительный кодекс РФ фактически отменил данную процедуру, а роль экологической экспертизы в охране окружающей среды очень велика24.
Но наиболее важной проблемой является развитие административно-правовой ответственности за эколого-административные правонарушения на уровне регионов России. Среди причин неразвитости регионального законодательства называют противоречивость и пробельность федерального
23 Цит. по Боголюбов С.А. Некоторые проблемы создания экологического кодекса //Журнал российского права, № 5. 2006. С. 3-11.
23 См.: Боголюбов С .А. Некоторые проблемы создания экологического кодекса //Журнал российского
гуава,№5.2006.С.3-11.
2 См.: Максимов И.С., Черкашина Е.Г. Экологическая экспертиза и ее место в механизме охраны
окружающей среды // Вестник Амурского государственного университета. Научно-теоретический журнал. № 18. 2002. С. 9-11.
законодательства, отсутствие четкого разграничения предметов ведения и полномочий субъектов РФ. что проявляется в опережающем принятии законодательства субъектами РФ"5.
Некоторые авторы"6, находят положения пунктов 4 и 5 части 1 статьи 1.3 КоАП РФ антиконституционными Как уже отмечалось выше, требования части 1 статьи 1.3 КоАП РФ императивны: к ведению Российской Федерации относятся установление порядка производства по делам об административных правонарушениях и порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний. Действительно, буквальное толкование указанных выше норм КоАП РФ позволяет сделать вывод о том, что нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации по процессуальным вопросам, не соответствующим предписаниям КоАП РФ, должны признаваться ничтожными. Но, как утверждает М.Я. Масленников, системное толкование соответствующих положений Конституции Российской Федерации и КоАП РФ приводит к выводам о нелегитимности положений КоАП РФ27 Если исходить из указанной позиции получается, что субъекты Российской Федерации не вправе выходить за рамки, установленные КоАП РФ, в том числе не могут решать вопрос о наделении председателей административных комиссий правом решающего голоса и даже решать вопрос о наделении контролеров-ревизоров на городском пассажирском транспорте правом налагать административный штраф от имени административной комиссии. Как отмечает автор - органы административной юрисдикции субъектов РФ превратились «в органы... административной юрисдикции»28.
Для анализа положений статей 73 и части 4 статьи 76 Конституции стоит обратиться к комментариям. В этом отношении комментарии, указанные М.Я. Масленниковым действительно «обтекаемы, невыразительны, несодержательны и некорректны»29: «Полномочия субъектов РФ определяются по так называемому «остаточному принципу», вытекающему из ст. 73 Конституции...»30; «Региональный законодатель получил возможность устанавливать административную ответственность по остаточному принципу, основываясь на положениях ст. 1.1 КоАП РФ»31.
Понятие «остаточный принцип» в правовой системе Советского Союза использовался в регулировании бюджетной политики. В тот период использовались
55 См.: Романова О.В. Контроль органов юстиции за законодательством субъектов Российской Федерации как элемент системы правовой охраны Конституции РФ (на примере Республики Саха (Якутия) //Конституция как символ эпохи. В 2-х т. Т. 2. М., 2(XW. С. 64.
20 См.: Масленников М.Я. Перспективы развития регионального законодательства об административной ответственности //Российская юстиция. №9,2007. С. 30-32.
5 См.: Масленников М.Я. Указ. соч. С. 30-32.
28 Там же.
Там же.
30 Федосенко A.B. Комментарий к ст. 1.3 КоАП РФ // Комментарий к Кодексу Российской Федерации
06 административных правонарушениях / Под ред. Сидоренко E.H. - М.,2002. С. 9.
31 Клепиков С.Н. Проблемы установления и применения административной ответственности в субъектах РФ // Правовая наука и реформа юридического образования: Сборник научных трудов. Вып. 16. Воронежский гос. ун-т., 2004. С. 123.
такие понятия как «остаточное финансирование», «остаточный принцип». Однако с позиции многих ученых32, остаточный подход неприменим в законопроектной работе, особенно в сфере юридической ответственности и в сфере административной ответственности, так как без четкого разграничения полномочий федерального центра и субъектов РФ в этих сферах культивируется правовой беспредел, по своим социальным последствиям более тяжкий, чем беспредел правоприменительный33.
При решении вопроса о разграничении компетенции России и ее субъектов в области административной ответственности необходимо отметить точку зрения Р.Б. Мамаева, который отмечает, что «остаточная компетенция субъектов Федерации, выступает как исключительная компетенция. В этой сфере субъект РФ обладает всей полнотой государственной власти (статья 73 Конституции РФ) и осуществляет собственное правовое регулирование (часть 4 статьи 76 Конституции РФ). В соответствии с Конституцией России в случае противоречия между Федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным по предметам остаточного ведения, действует нормативный правовой акт субъекта РФ»34. К такому же выводу приходить Л.П. Рожкова, которая подчеркивает, что «все те предметы ведения, которые не перечислены в статье 71 и 72 Конституции Российской Федерации, являются предметами ведения субъектов Российской Федерации... Полномочия субъектов Российской Федерации по предметам их ведения должны определяться правовыми актами субъектов РФ, что исключает принятие каких-либо договоров между Российской Федерацией и ее субъектами и разграничение полномочий по этим предметам»"'5.
Так, М Л Масленников приходит к выводу, что «системное толкование пункта «к» части 1 статьи 72, статьи 73, части 4 статьи 76 Конституции Российской Федерации и пунктов 4 и 5 части 1 статьи 1.3 КоАП РФ приводят к выводу о нелегитимности указанных ограничений КоАП РФ»36 Региональные законы об административной ответственности нелегитимны из-за неконституционного исключения из их сферы процессуально-правовых аспектов административной ответственности на основании ст. 1.3 КоАП РФ37 Исходя из указанной позиции, получается, что решением проблемы разграничения компетенции субъектов РФ и Российской Федерации в сфере административной ответственности, является просто исключение пунктов 4 и 5 части 1 статьи 1.3 КоАП РФ.
32 См.: Домашенков H.H. К вопросу о разграничении компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. № 1.2001. С.81; Россинский Б.В. О разграничении компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области укрепления административной ответственности // Журнал российского права. № 7,2001. С. 15-16.
33 См.: Масленников М.Я. Указ. соч. С. 30-32.
3J Мамаев Р.Б. Конституционное регулирование взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов // Конституция как символ эпохи. Т. 1. М., 2004. С. 363.
35 См.: Рожкова Л.П. О разграничении предметов ведения и полномочий между органами власти
Российской Федерации и субъектов РФ // Конституция как символ эпохи. Т. 1. М., 2004. С. 365.
30 См.: Масленников М.Я. Перспективы развития регионального законодательства об административной ответственности //Российская юстиция. №9,2007. С. 31. 3 См.: Масленников М.Я. Указ. соч. С. 32.
Представляется, что такая позиция ошибочна. Положения пунктов 4 и 5 части 1 статьи 1.3 КоАП РФ установлены специально для нормативного регулирования полномочий Российской Федерации и ее субъектов. Признание их недействительными повлечет разгул свободного правотворчества на уровне регионов, что может привести в конечном итоге к установлению в субъектах РФ своих правовых систем, отличных от правовой системы Федерации. С нашей точки зрения, для разграничения компетенции достаточно просто уйти от остаточного принципа.
Для этого необходимо принять рамочный Федеральный закон «Об административной ответственности в субъектах Российской Федерации», который бы устанавливал конкретный перечень вопросов, относимых к компетенции регионов. Представительные органы того или иного субъекта могут выбрать наиболее актуальные для соответствующего региона предметы ведения. Если отношения, закрепленные в рамочном законе за регионом не будут им востребованы, то установление ответственности по правонарушениям в этой сфере будет относится к ведению Российской Федерации. Кроме того, законотворческий опыт субъектов РФ следует использовать в «перспективном обновлении федерального законодательства при раздельной кодификации материальных и процессульно-правовых норм»,Е.
Как уже отмечалось, законодательство в области установления административной ответственности за экологические правонарушения в Республике Тыва развито очень слабо. Действующий закон Республики Тыва «Об административной ответственности на территории Республики Тыва» не способен создать эффективных правовых механизмов регулирования административной ответственности в данной области. Поэтому мы предлагаем внести следующие поправки и дополнения.
Изменения должны касаться глав 3 и 4 закона Республики Тыва «Об административной ответственности на территории Республики Тыва». Необходимо включить в этот закон главу 3(1). Статьи 3.5, части 3, 4, 6, 9 статьи 4.1, статьи 4.3 закона Республики Тыва «Об административной ответственности на территории Республики Тыва» следует признать утратившими силу Часть 5 статьи 4.1 изложить в новой редакции, убрав из существующего текста: «выбрасывание бытового мусора, бумаг, окурков, использованных упаковок, бутылок в подъездах и во дворах жилых домов, на улицах и площадях, в парках и скверах, а также отправления естественных нужд в подъездах, лифтах, в общественном транспорте и на остановках» слова «в парках». Парки в соответствии с законом Республики Тыва «Об особо охраняемых природных территориях Республики Тыва» относятся к особо охраняемым природным территориям местного значения. Так как мы предлагаем установить ответственность за нарушение правил охраны и использования этих территорий, все коллизионные нормы необходимо убрать с той
См.: Масленников М.Я. Перспективы развития регионального законодательства об административной ответственности// Российская юстиция. № 9,2007. С. 30-32.
целью, чтобы лицо ие было привлечено к административной ответственности за одно и тоже правонарушение дважды.
Глава 3.1 должна состоять из статей 3.(1).1 — 3.(1).16. которые предусматривают ответственность за следующие эко л ого-административные правонарушения:
Статья 3(1)1 — непредставление, несвоевременное представление данных, необходимых для ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий в Республике Тыва, лицом, обязанным направлять такие данные.
Статья 3(1)2 - нарушение режимов охраны и использования особо охраняемых природных территорий в Республике Тыва, а также их охранных зон.
Статья 3(1)3 — неправомерный въезд, передвижение либо размещение транспортного средства на особо охраняемой природной территории Республики Тыва
Статья 3(1)4 - осуществление хозяйственной и иной деятельности в границах особо охраняемой природной территории без разрешения, оформленного в надлежащем порядке.
Статье 3(1)14 - уничтожение животных и растений на особо охраняемых природных территориях в Республике Тыва.
Поскольку действующий закон Республики Тыва «Об административной ответственности на территории Республики Тыва» не содержит норм, регламентирующих ответственность за нарушение правил охраны и пользования особо охраняемыми природными территориями, то указанные статьи позволят защитить особо охраняемые природные территории Республики Тыва
Целями введения данных норм является:
- сохранение целостности особо охраняемых природных территорий Республики Тыва и реализация закона Республики Тыва «Об особо охраняемых природных территориях Республик Тыва»,
- соблюдение правил разрешенного использования ресурсов особо охраняемых природных территорий Республики Тыва;
- предотвращение неправильного формирования, отказа в создании либо ликвидации особо охраняемых природных территорий Республики Тыва.
Сходными по важности наряду с данными статьями являются предлагаемые статьи 3(1)13 -незаконный сбор или торговлю растениями и животными, занесенными в красную книгу Республики Тыва и статья 3(1)14 -уничтожение животных и растений, занесенных в Красную книгу Республики Тыва. Красная книга Республики Тыва содержит перечень животных и растений, которые находятся на грани уничтожения либо имеют большую ценность для народов Республики Тыва. Целью установления данных статей является защита растений и животных, находящихся под особой защитой государства, от противоправных посягател ьств.
В статье 3(1)5 следует установить ответственность за загрязнение, засорение, истощение поверхностных или подземных вод либо иное изменение их природных свойств на территории Республики Тыва. Законом Республики Тыва «Об административной ответственности на территории Республики Тыва»
ответственность за указанные деяния не устанавливается. В тоже время, это правонарушение несет в себе большую общественную опасность и требует установление наказания. Подобные составы предусмотрены в законах об административной ответственности других регионов РФ, в частности, статьей 4 3 Кодекса города Москвы об административных правонарушениях.
В статье 3(1)6 следует установить ответственность за сброс или поступление иным способом загрязняющих веществ на рельеф местности Республики Тыва. Данный вид эколого-административного правонарушения несет в себе большую общественную опасность и требует правового регулирования. При этом, предлагаемый состав достаточно универсален, так как охватывает большое количество объектов окружающей природной среды.
Отдельно следует отметить статьи 3(1)7 и 3(1)8 в которых предлагается предусмотреть ответственность соответственно за производство или оборот нефтепродуктов, не соответствующих экологическим требованиям (Под оборотом нефтепродуктов в данной статье следует понимать транспортировку, прием, поставку, хранение, реализацию (продажу, заправку) нефтепродуктов) и нарушение экологических требований при проектировании, строительстве и эксплуатации автозаправочных станций на территории Республики Тыва. Введение указанных составов обусловлено тем, что нефтепродукты, не соответствующие экологическим требованиям, наносят серьезные вред окружающей среде, а нарушение правил при проектировании, строительстве и эксплуатации АЗС может повлечь загрязнение прилегающих территорий химико-органическими веществами.
В статье 3(1)9 следует установить ответственность за нарушение правил охраны окружающей среды при выводе из эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов на территории Республики Тыва. Введение данной статьи обусловлено возможными неблагоприятными для окружающей природной среды Республики Тыва последствиями. В частности, нарушением режима земель или захламлением земельного участка.
Также необходимо ввести блок статей, посвященных правонарушениям, против флоры, а именно:
Статья 3(1)10 -нарушение правил создания зеленых насаждений и нарушение правил содержания зеленых насаждений.
Статья 3(1)11 —повреждение зеленых насаждений. Во второй части этой статьи следует установить ответственность за те же действия, совершенные с применением механизмов, автомототранспортных средств, самоходных машин и других видов техники
Статья 3(1)12 —незаконное уничтожение зеленых насаждений. Заключительные статьи устанавливать административную ответственность области эколого-правового управления. В частности в статье 3(1)15 следует установить ответственность за несоблюдение установленных в заключении органа исполнительной власти Республики Тыва, осуществляющего государственное управление в области охраны окружающей среды, требований и условий. В статье 3(1)16 -ответственность за нарушение правил и требований в области охраны
окружающей среды, установленных правовыми актами государственных органов Республики Тыва.
Указанные выше составы носят универсальный характер и могут применятся как к обычным, так и к специальным субъектам административного права (в частности, к должностным лицам экологического контроля и надзора). Также необходимо предложить Правительству Республики Тыва разработать и принять нормативно-правовые акты, в соответствии с данными изменениями и дополнениями, вносимыми в закон Республики Тыва «Об административной ответственности на территории Республики Тыва».
Многие ученые высказывают точку зрения39, что необходим новый основополагающий акт экологического права. С.А. Боголюбов отмечает, что работу по его созданию нужно «осуществлять последовательно, профессионально, шаг за шагом, экспериментируя, апробируя на практике, или рывком, решительно, длительное время исправляя впоследствии неизбежные при этом просчеты и недостатки»*. Однако на современном этапе работа по созданию данного кодекса, к сожалению, приостановлена.
С нашей точки зрения, необходимость принятия Экологического кодекса очевидна. Данный документ должен заменить собой группу разрозненных нормативно-правовых актов, регулирующих отношения по рациональному природопользованию, охране окружающей среды и обеспечения прав и законных интересов человека в этой сфере. В Экологическом кодексе Российской Федерации необходимо определить понятие устойчивого развития, охраны окружающей среды и экологической безопасности. Этот документ должен регулировать отношения природопользования, восстановления нарушенной среды, экологического контроля и надзора.
На основании вышеизложенного сделаем следующие выводы.
Во-первых, административная ответственность за экологические правонарушения на особо охраняемых природных территориях представляет собой правовой институт, который на современном этапе активно развивается. Об этом свидетельствует частые изменения федерального законодательства об административной ответственности, отсутствие устоявшейся терминологической базы экологических правонарушений и особо охраняемых природных территорий, наличие проблем с применением административного наказания. С нашей точки зрения это обусловлено двумя факторами:
- комплексным характером экологических отношений. Экологическое право как полноценная отрасль права еще не сформирована, поэтому положения об ответственности за правонарушения, совершаемые на особо охраняемых природных территориях, в этой области будут неоднократно пересматриваться;
- отнесением административной ответственности к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Во-вторых, на современном уровне законодательство об административно-правовой ответственности за эколого-административные правонарушения, совершаемые на особо охраняемых природных территориях, испытывает на себе
39 Егерев В., Плиско А. России нужен Экологический кодекс // Закон и право. № 9,2002. С.57-61.
40 См.: Боголюбов С.А. Некоторые проблемы создания экологического кодекса/Журнал российского права, №5. 2006. С. 3-11.
воздействие трех основных факторов - дифференциации и систематизации юридической ответственности, а также унификации мер административной ответственности.
В-третьих, сделан вывод о необходимости совершенствования законодательства Республики Тыва об административной ответственности за экологические правонарушения, совершаемые на особо охраняемых природных территориях, для чего следует:
- ввести в Закон Республики Тыва от 20 декабря 2002 г. «Об административной ответственности в Республики Тыва» отдельную главу «Составы экологических правонарушений на особо охраняемых природных территориях», в которую собрать и систематизировать изложенные в данном Законе нормы об административной ответственности за экологические правонарушения на особо охраняемых природных территориях Республики Тыва,
- привести статьи Закона Республики Тыва «Об административной ответственности на территории Республики Тыва» (в части административных санкций) в соответствие Кодексу РФ об административных правонарушениях, заменив указанные в Законе минимальные размеры оплаты труда предусмотренными КоАП РФ конкретными рублевыми эквивалентами, в которых исчисляются административные штрафы.
Библиографический список:
1. Федеральный закон от 21,02.1992 № 2395-1 «О недрах»// Собрание законодательства РФ, 1995. №10. Ст. 823.
2. Федеральный закон от 21,02.1992 № 2395-1 «О недрах»// Собрание законодательства РФ, 1995. №10. Ст. 823.
3. Распоряжение Правительства РФ от 31 августа 2002 г. № 1225-р "Об Экологической доктрине Российской Федерации" //СЗ РФ, 2002, № 36. Ст. 3510.
4. Авдеенкова М.П. Указ. соч. С. 276-277.
5. Боголюбов С. А. Некоторые проблемы создания экологического кодекса//Журнат российского права, № 5.2006. С. 3-11.
6. Васильева М.И. Закон субъекта Российской Федерации об охране окружающей среды: опыт правового моделирования.// Законодательство и экономика, 2005. №11. ИПБ Консультант Плюс.
7. Васильева М.И. Указ. соч. ИПБ Консультант Плюс.
8. Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах /Под ред. М.Н.Марченко. Том 2. - М., 1998. С. 197; Теория государства и права /Под ред. В.М. Корельского,
B.Д. Перевалова.-М., 1997.С. 311.
9. Домашенков Н.Н. К вопросу о разграничении компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. № 1, 2001. С.81; Россинский Б.В. О разграничении компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области укрепления административной ответственности // Журнал российского права. № 7,2001. С. 15-16.
10. Егерев В., Плиско А. России нужен Экологический кодекс // Закон и право. № 9, 2002.
C. 57-61.
11. Клепиков С.И. Проблемы установления и применения административной ответственности в субъектах РФ // Правовая наука и реформа юридического образования: Сборник научных трудов. Вып. 16. Воронежский гос. ун-т.. 2004. С. 123.
12. Масленников М.Я. Перспективы развитая регионального законодательства об административной ответственности // Российская юстиция. № 9, 2007. С. 30-32.
13. Мамаев Р.Б. Конституционное регулирование взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов //Конституция как символ эпохи. Т. 1. М., 2004. С. 363.
14. Рожкова Л.П. О разграничении предметов ведения и полномочий между органами власти Российской Федерации и субъектов РФ//Конституция как символ эпохи. Т. 1. М..2004. С. 365.
