CC BY
492
I_
ЗАКОН ОДА ТЕЛЬ СТВО:
состояние и пути совершенствования
О.М. КОРЖИНОВСКАЯ,
адъюнкт* кафедры психологии, педагогики и организации работы с кадрами
(Академия управления МВД России)
Понятие и содержание должностных регламентов государственных гражданских служащих в контексте действующего российского законодательства
В статье рассматриваются понятие и содержание должностных регламентов, установленных для государственных служащих в Российской Федерации, в целях введения аналогичной практики для органов внутренних дел.
Понятие «должностной регламент», должностные обязанности сотрудника органов внутренних дел, служебный контракт.
Наука управления персоналом наполняется новым содержанием и имеет тенденцию к развитию, охватывая различные аспекты. В первую очередь, это связано с теми глобальными изменениями экономической и политической жизни в стране, которые повлекли за собой реформирование системы органов внутренних дел.
Формирование правовой основы связано с принятием Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции», Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Федерального закона от 19 июля 2011 г. № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [7].
Особое внимание ученых и практиков привлекают вопросы методики разработки и осуществления должностной регламентации
* Старший преподаватель-методист по информационным и инновационным технологиям обучения кафедры профессиональной служебной и физической подготовки Академии управления МВД России.
профессиональной деятельности государственных служащих, в частности, речь идет о повышении эффективности и результативности служебной деятельности персонала органов внутренних дел. Поэтому к освещению вопросов, связанных с применением должностного (служебного) регламента в органах внутренних дел Российской Федерации, необходимо подходить с позиции раскрытия основных положений государственной службы Российской Федерации.
В соответствии с новым законодательством служба в органах внутренних дел Российской Федерации представляет федеральную государственную службу, которая обладает достоинствами и недостатками, как и другие виды государственной службы.
В Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации от 15 августа 2001 г. Пр-1496 отмечен ряд проблем, связанных с состоянием государственной службы Российской Федерации [3]. Системными недостатками названы отсутствие целостности кадровой политики, детальной регламентации функционирования органов государственной власти и служебной деятельности государственных служащих, что способствует бюрократизации отношений между органами государственной власти, гражданами, структурами гражданского общества. В Концепции установлены основы организации государственной службы, регулируются вопросы системы должностей и должностных регламентов, в частности, их распределения по категориям и группам, устанавливаются квалификационные требования к государственным служащим.
Принципиально новые должностные инструкции (должностные регламенты) по за-
мыслу законодателя, призваны, во-первых, стать инструментом обеспечения четкости и прозрачности административных процедур в деятельности государственных служащих, во-вторых, регламентировать переход от публичного управления, ориентированного на процесс, к публичному управлению, ориентированному на результат, в-третьих, обеспечить действие принципа персональной ответственности государственных служащих за ненадлежащее исполнение (неисполнение) своих должностных обязанностей [6, с. 186-194].
Должностной (служебный) регламент выступает в качестве основного нормативного документа, регулирующего деятельность государственного служащего, и содержит требования, предъявляемые к государственному служащему, замещающему соответствующую должность государственной службы, указание на его права, обязанности и ответственность в зависимости от функциональных особенностей и сферы государственного управления.
Должностной (служебный) регламент государственного служащего призван повысить эффективность исполнения должностных (служебных) обязанностей, обеспечить реализацию его прав, определить ответственность за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей, а также способствовать предотвращению бюрократических злоупотреблений и коррупции.
Должностной регламент является неотъемлемой частью служебного контракта и, таким образом, нормативно закрепляет круг обязанностей и полномочий по конкретной должности. Именно должностной регламент обеспечивает организацию, планирование и контроль за деятельностью государственных служащих как со стороны представителя работодателя, так и со стороны граждан, структур гражданского общества, средств массовой информации.
Должностной регламент является приложением к служебному контракту и согласно Указу Президента Российской Федерации от 16 февраля 2005 г. № 159 «О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации» [2] подлежит утверждению в трехмесячный срок.
Должностной регламент является средством управления служебной деятельностью государственных служащих и повышения ее эффективности, поскольку непосредственно влияет не только на прохождение государственной гражданской службы, но и на оцен-
ку результативности замещения конкретной должности. Положения должностного регламента учитываются при проведении конкурса на замещение вакансий, аттестации и квалификационном экзамене.
Эффективность работы аппарата управления в целом и каждого из его подразделений в отдельности во многом зависит от того, насколько четко определены, согласованы, сбалансированы все составные части, звенья и элементы управляющей системы. Достичь этого на государственной службе помогают квалифицированно разработанные должностные регламенты всех категорий служащих. Практическое применение в системе государственного управления широкого круга должностных регламентов и локальных актов правотворчества требует соблюдения их согласованности. Они должны соответствовать действующему в России законодательству, не противоречить друг другу и другим организационно -распорядительным документам. В целях обеспечения этого требования важно соблюдать следующие основополагающие условия.
Во-первых, следовать принципу последовательности при разработке нормативных правовых актов, согласно которому всегда необходимо двигаться от общих (первичных) положений к детерминированным (вторичным) нормам, т. е. от более общих к конкретным актам. В разработке должностных регламентов должно присутствовать принятие положений о службах и подразделениях органов внутренних дел. В первую очередь составляются положения о структурных звеньях управления (подразделениях органа власти), затем на их основе — модели должностей или положения о должностях, и только потом разрабатываются должностные регламенты, которые используются на государственной гражданской службе.
Во-вторых, в целях достижения единообразного подхода к составлению подобного рода документов, а также для обеспечения необходимой содержательности и сопоставимости проектируемых норм все виды организационно-правовых актов (статутар-ные, процедурные, регламентирующие и др.) должны разрабатываться на основе единых методических подходов. Реализация этого требования сопряжена с известными трудностями: до настоящего времени на гражданской службе отсутствовали методические рекомендации по разработке локальных нормативных правовых актов, и поэтому субъекты кадровой работы на местах были вынуждены самостоятельно разрабатывать структуру и содержание таких документов, что не всегда обеспечивало
требуемую полноту и качество содержащихся в них норм.
Это сыграло роль при разработке должностных регламентов государственных гражданских служащих. Законодательно переход на должностные регламенты осуществлен с 1 февраля 2005 г. Однако зачастую имеющиеся разработки мало отличаются от действовавших ранее должностных инструкций.
В соответствии со ст. 47 Федерального закона № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» определено значение и содержание должностного регламента [1]. Профессиональная служебная деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом, утверждаемым представителем нанимателя и являющимся составной частью административного регламента государственного органа. Должностной регламент содержит квалификационные требования к уровню и характеру знаний и навыков, предъявляемых к гражданскому служащему, замещающему соответствующую должность, а также к образованию, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности. В нем детально излагаются должностные обязанности, права и ответственность гражданского служащего за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей в соответствии с административным регламентом государственного органа, задачами и функциями структурного подразделения государственного органа и функциональными особенностями замещаемой должности гражданской службы.
Обязательными разделами должностных регламентов являются: перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать управленческие и иные решения; ситуации, когда гражданский служащий вправе или обязан участвовать в процессе подготовки проектов нормативных правовых актов и (или) проектов управленческих и иных решений; сроки и процедуры подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных решений, порядок согласования и принятия данных решений; порядок служебного взаимодействия гражданского служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей с гражданскими служащими того же государственного органа, гражданскими служащими иных государственных органов, другими гражданами, а также с организациями; перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государ-
ственного органа; показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.
При условии подробного и точного изложения этих разделов можно будет достаточно полно определить порядок организации и содержание управленческой деятельности сотрудников государственной гражданской службы; конкретизировать, каким образом то или иное должностное лицо обязано и может действовать, что является основанием для оценки деятельности гражданского служащего, в частности, для привлечения к ответственности либо для поощрения.
В соответствии с действующим законодательством типовые (примерные) должностные регламенты утверждаются соответствующими органами по управлению государственной службой, а до образования таковых данную функцию временно выполняют существующие органы государственной власти федерального и регионального уровня.
Наличие типовых должностных регламентов применительно к группам должностей гражданской службы (высшие, главные, ведущие, старшие, младшие должности) не исключает разработку конкретных регламентов по имеющимся в наличии должностям на основе и с учетом типовых разработок. Следовательно, конкретные должностные регламенты разрабатываются применительно к действующим должностям гражданской службы для непосредственного определения содержания деятельности, обязанностей, прав, ответственности и др.
Ответственность за разработку конкретных должностных регламентов и обеспечение ими гражданских служащих несут их непосредственные начальники. Проекты таких регламентов могут готовиться с привлечением сотрудников, для которых эти документы разрабатываются. Утверждаются конкретные должностные регламенты представителем нанимателя. В данном случае представитель нанимателя — это руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность, либо представитель руководителя или лица, т. е. те, кто осуществляет полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации.
Чтобы должностные регламенты стали действенным средством установления и поддержания порядка на государственной гражданской службе, важно обеспечить их полное и точное соответствие реальному положению дел на текущий момент времени. Для этого целесообразно проводить периодическую
(например, один раз в год) ревизию содержащихся в регламенте положений и вносить в них определенные коррективы в соответствии с изменившимися условиями, функциями, факторами управления и обязанностями должностных лиц.
Должностные регламенты вводятся в действие со дня их утверждения (если в приказе об утверждении не оговаривается иной срок введения в действие) и сообщаются гражданским служащим при оформлении на службу до заключения служебного контракта.
В процессе практической деятельности гражданские служащие должны самостоятельно отслеживать соответствие норм регламента исполняемым обязанностям, правам и иным конкретным действиям. При выявлении расхождений — ставить вопрос о внесении соответствующих изменений в существующие регламенты. Такая мера позволяет дополнить контроль за содержанием регламентов «сверху» контролем «снизу».
Анализ практики разработки должностных регламентов показывает, что основными их недостатками являются:
— неполное определение обязанностей, прав и ответственности гражданских служащих, а также их взаимосвязей, что ведет к их несбалансированности и несогласованности;
— недостаточно четкое отражение государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям;
— слишком общее отражение квалификационных требований к уровню и характеру знаний, умений и навыков;
— недостаточная разработанность показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности.
Эти и некоторые другие недостатки указывают на формальный подход к ответственному делу, каким является разработка нормативных правовых документов, регламентирующих профессиональную служебную деятельность государственных гражданских служащих.
Особую роль должностные регламенты играют в системе антикоррупционных мер. Высокие коррупционные риски среди сотрудников органов внутренних дел обусловлены их интенсивными контактами с физическими и юридическими лицами, а также большой концентрацией в их компетенции контрольно-надзорных полномочий. Установление в нормах регламентов процедур принятия решений, подробное описание в них действий сотрудников полиции создает четкие границы административного усмотрения и снижает коррупционные риски. Ведомственные нормативные акты прямо указывают на такую практику деятельности [4, 5].
Несовершенные должностные регламенты не выполняют в должной мере своей регламентирующей и регулирующей роли, в силу чего целесообразно предложить следующее:
— разграничение и нормативное закрепление действий, которые выполняются государственными гражданскими служащими различных категорий (руководителями разных уровней, помощниками (советниками), функциональными специалистами и обеспечивающими специалистами);
— научно обоснованное распределение прав по уровням управленческой иерархии, обеспечивающее возможность должностным лицам выполнять возлагаемые на них обязанности максимально эффективно, оперативно и самостоятельно, без боязни переступить черту недозволенности и быть наказанным за инициативное право;
— четкую формулировку требований об ответственности конкретного должностного лица;
— понятную систему отработанных общих показателей и конкретных критериев качества и эффективности выполнения служебных обязанностей, позволяющую как самому должностному лицу, так и тем, кто оценивает его деятельность, сопоставлять полученные итоги с запрограммированными результатами;
— дополнение должностного регламента пунктами, где предусмотрены такие вопросы, как обязанности по соблюдению этико-психологических правил поведения служащего и др.
Основные требования к построению, содержанию и изложению должностного регламента могут быть сведены к следующему:
— название регламента должно содержать точное наименование должности, по которой он разработан;
— состав регламента должен быть разбит на разделы и включать в себя как обязательные разделы, наличие которых законодательно определено, так и дополнительные по усмотрению самого государственного органа;
— разделы должны быть пронумерованы арабскими цифрами и при необходимости разбиваться на подразделы, которые должны иметь порядковую нумерацию в пределах каждого раздела; в разделе «Общие положения» следует предусмотреть отдельную графу для указания количества служащих в данной должности;
— содержание текста регламента должно быть по возможности кратким, но четким и достаточным для единообразного понимания сути изложенного, т. е. не допускать возможностей различного толкования содержащихся в документе норм;
— при изложении обязательных для должности характеристик и требований в тексте регламента предпочтительно применять слова «должен», «обязан», «не имеет право», «следует», «необходимо» и производные от них;
— в выходных данных регламента должны содержаться сведения о том, кто составил, согласовал и утвердил конкретный должностной регламент, а также указана дата ввода в действие должностного регламента;
— в конце регламента желательно предусмотреть раздел «Изменения, вносимые в должностной регламент», где они в последующем будут отражаться;
— регламент должен завершаться указанием на ознакомление с ним должностных лиц, для кого этот регламент разработан.
Список литературы
1. О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (с изм. и доп.) // СПС Гарант.
2. О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении
должности государственной гражданской службы Российской Федерации: Указ Президента РФ от 16 февраля 2005 г. № 159 // Рос. газ. 2005.18февр.
3. Концепция реформирования государственной службы Российской Федерации: руководящий документ Президента РФ от 15 августа 2001 г. № Пр-1496 (Д). URL: http: // www. bisnesspravo.ru. (дата обращения: 29.08.2012).
4. Об утверждении Порядка уведомления в системе МВД России о фактах обращения в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений: приказ МВД России от 19 апреля 2010 г. № 293.
5. О Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих центрального аппарата МВД России и урегулированию конфликта интересов: приказ МВД России от 8 сентября 2010 г. № 652.
6. Барциц И.Н. Реформа государственного управления в России: правовой аспект. М., 2008.
7. Законодательство об органах внутренних дел: сборник федеральных законов. М., 2012.
E-mail: [email protected]
