CC BY
223
ВЕСТНИК Коломоец Е. Е. Л ^ Л
УНИВЕРСИТЕТА Дисциплина труда государственных гражданских служащих ' ^^ '
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
ДИСЦИПЛИНА ТРУДА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ
Аннотация. В статье расматриваются наиболее проблемные аспекты дисциплины труда государственных гражданских служащих. Автором проведен сравнительно-правовой анализ норм Трудового кодекса РФ и законодательства о государственной гражданской службе. Ключевые слова: Конституция РФ, трудовое право,государственная гражданская служба, трудовая дисциплина, служебные обязанности, взыскание.
DOI: 10.17803/2311-5998.2017.38.10.101-106
E. E. KOLOMOETS,
Senior lecturer of labour law and social security law Department of Kutafin Moscow State Law University (MSAL) [email protected] 125993, Russia, Moscow, Sadovaya-Kudrinskaya Str, 9
LABOR DISCIPLINE OF CIVIL SERVANTS
Review. In the article those problems are arisen which involve more problematic issues of the investigated institution. The author has carried out comparative — legal analysis of the norms of Labour Code (LC) and legislation about State Service.
Keywords: Constitution RF; Labour Law; State Service; Labour Discipline; Official Duties; Labour Penalty.
Елена Евгеньевна КОЛОМОЕЦ,
старший преподаватель кафедры трудового права и права социального обеспечения Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9
Первая Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации была утверждена Указом Президента РФ от 15 августа 2001 г. № Пр-1496. В соответствии с Концепцией был принят ряд нормативных актов, однако «целостной системы правового регулирования служебных отношений на государственной гражданской службе не получилось»1.
В настоящее время труд государственных гражданских служащих регламентируется Федеральным законом от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»2 (далее Закон № 79-ФЗ), который рассматривается законодателем как самостоятельный нормативный акт, регулирующий трудовые (служебные) отношения государственных гражданских служащих.
Чиканова Л. А. Применение трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе: теория и практика : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2005. С. 16. СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
Е
в
в m р m i
л >
л а
в пр>ве
>
© Е. Е. Коломоец, 2017
2
™ i
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
Стоит согласиться с авторами, считающими, что служебные отношения на государственной гражданской службе между государственным органом и государственным гражданским служащим по своей правовой природе являются трудовыми3.
Вместе с тем К. Н. Гусов и Ю. Н. Полетаев обоснованно утверждают, что правовые проблемы дисциплинарной ответственности «многоаспектны, имеют межотраслевой характер и находятся на стыке ряда юридических наук, в частности наук административного и трудового права»4.
Попробуем обосновать данное утверждение на примере трудовой (служебной) дисциплины государственных гражданских служащих.
Дисциплина труда в трудовом законодательстве в объективном смысле означает совокупность правовых норм, устанавливающих поддержание определенного правопорядка в организации5.
На основании ст. 56 Закона № 79-ФЗ под служебной дисциплиной на гражданской службе понимается обязательное для гражданских служащих соблюдение служебного распорядка государственного органа и должностного регламента, установленного в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, нормативными актами государственного органа и со служебным контрактом. Рассмотрим эти два понятия более подробно.
Правопорядок в сфере трудового права — это внутренний трудовой распорядок, т.е. порядок поведения участников трудового правоотношения в процессе трудовой деятельности в каждой конкретной организации, определяемый правилами внутреннего трудового распорядка и регулируемый нормами трудового права6.
Служебная дисциплина предполагает соблюдение служебного распорядка и должностного регламента.
Служебный распорядок, как подчеркивает Ю. Н. Полетаев, является необходимым условием совместного труда в сфере управления. «Он призван урегулировать поведение всех гражданских служащих данного коллектива государственного органа, подчинить их действия единой цели государственной гражданской службы»7. Таким образом, служебный распорядок — это не что иное, как аналог внутреннему трудовому распорядку.
Относительно должностного регламента следует отметить, что законодательно переход на должностные регламенты осуществлен с 1 февраля 2005 г Должностной регламент утверждается представителем нанимателя.
Закон № 79-ФЗ обязывает включать в содержание должностного регламента: — квалификационные требования к уровню и характеру знаний и навыков,
предъявляемые к гражданскому служащему, замещающему соответствующую
3 См.: Ершова Е. А. Трудовые правоотношения государственных гражданских и муниципальных служащих в России. М. : Статут, 2008. С. 14.
4 Гусов К. Н., Полетаев Ю. Н. Ответственность по российскому трудовому праву : науч.-практ. пособие. М. : ТК Велби, Проспект, 2008. С. 47.
5 См.: Гусов К. Н., Толкунова В. Н. Трудовое право России. М., 2005. С. 318.
6 Гусов К. Н, Полетаев Ю. Н. Указ. соч. С. 14.
7 Полетаев Ю. Н. Правовое положение государственных гражданских служащих в сфере труда. М., 2005. С. 160.
ВЕСТНИК Коломоец Е. Е. Л ^ О
УНИВЕРСИТЕТА Дисциплина труда государственных гражданских служащих '
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
должность гражданской службы, а также к образованию, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности;
— должностные обязанности, права и ответственность гражданского служащего за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей в соответствии с административным регламентом государственного органа, задачами и функциями структурного подразделения государственного органа и функциональными особенностями замещаемой в нем должности гражданской службы;
— перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать управленческие и иные решения;
— перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан участвовать в подготовке проектов нормативных правовых актов и (или) проектов управленческих и иных решений;
— сроки и процедуры подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных решений, порядок согласования и принятия данных решений;
— порядок служебного взаимодействия гражданского служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей с гражданскими служащими того же государственного органа, гражданскими служащими иных государственных органов, другими гражданами, а также с организациями;
— перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа;
— показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.
Перечисленные позиции представляют собой набор обязательных разделов должностного регламента. Однако должностной регламент государственного гражданского служащего города Москвы используется лишь при проведении конкурса для замещения вакантной должности, аттестации, квалификационного экзамена, при включении в кадровый резерв8. Конкретные права гражданского служащего и ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение им должностных обязанностей закреплены в Законе города Москвы от 26.01.2005 № 3 «О государственной гражданской службе города Москвы»9. В связи с чем в регламенте допустима отсылочная норма к Закону города Москвы.
Постановлением администрации Тамбовской области от 01.02.2006 № 65 утвержден Примерный должностной регламент государственных гражданских служащих Тамбовской области для различных специалистов.
В конкретных регламентах может быть закреплено, что за нарушение запретов, связанных с государственной гражданской службой области, за несоблюдение ограничений и невыполнение обязательств, установленных федеральным законодательством, за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей, за утрату или порчу государственного имущества области, которое было предоставлено для исполнения должностных обязанностей,
и
а
ц
8 Должностной регламент государственного гражданского служащего города Москвы // URL: uk.mos.ru.
9
3]
Вестник Мэра и Правительства Москвы. 31.01.2005. № 8. в праве
>
УНИВЕРСИТЕТА
имени O.E. Кугафина(МГЮА)
государственный служащий несет ответственность, установленную законодательством Российской Федерации10. Вновь налицо отсылочная норма, причем уже без конкретной ссылки на специальные нормативные акты, а в целом на трудовое законодательство. Таким образом, проанализировав понятия трудовой дисциплины для работников всех организаций и служебной дисциплины государственного гражданского служащего, можно прийти к выводу, что они практически идентичны.
Рассматривая вопрос о порядке привлечения государственного гражданского служащего к дисциплинарной ответственности, необходимо обратить внимание на процедуру применения к работнику дисциплинарного взыскания.
К. Н. Гусов и Ю. Н. Полетаев обоснованно считают, что исходя из ст. 193 Трудового кодекса РФ данная процедура должна включать несколько стадий:
— возбуждение и расследование работодателем (или его представителем) дела;
— вынесение решения о необходимости привлечения работника к дисциплинарной ответственности и выбор меры ответственности;
— предварительное согласование избранной меры ответственности с компетентным органом, если это требуется законодательством;
— издание приказа (распоряжения) и привлечение работника к дисциплинарной ответственности11.
Первая стадия презюмируется в трудовом законодательстве, но не раскрывается ни в одном нормативном акте. Единого порядка проведения проверок в организациях ни Трудовым кодексом РФ, ни каким-либо другим общезначимым нормативным актом федерального уровня не установлено.
Н. И. Тимофеев, А. М. Ильина отмечают, что должностные лица работодателя, нередко сталкиваясь с необходимостью установления тех или иных обстоятельств (например, обстоятельств совершения работником дисциплинарного проступка), фактически проводят проверки, не соотнося свои действия с нормами законодательства (без надлежащего документального оформления, используя недопустимое вторжение в частную жизнь работников и т.п.)12. Поэтому многие крупные организации принимают локальный нормативный акт, регламентирующий порядок проведения проверок для расследования обстоятельств дела.
Необходимо также отметить, что в законодательстве о государственной гражданской службе закреплен термин «служебная проверка». Служебная проверка представляет собой один из этапов процедуры привлечения государственных гражданских служащих к дисциплинарной ответственности13.
Так, в ст. 59 Закона № 79-ФЗ практически исчерпывающим образом закреплены правила о служебной проверке. Те вопросы, которые все же не нашли отражения в Законе № 79-ФЗ, должны быть урегулированы подзаконными
10 URL: www.tambov.gov.ru.
11 Гусов К. Н., Полетаев Ю. Н. Указ. соч. С. 106, 107.
12 Тимофеев Н. И., Ильина А. М. Служебная проверка в организации: полномочия работодателя // Кадры предприятия. 2004. № 2.
13 Завгородняя Л. В. Служебная проверка в механизме привлечения государственных гражданских служащих к дисциплинарной ответственности // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2012. № 12.
ВЕСТНИК Коломоец Е. Е.
УНИВЕРСИТЕТА Дисциплина труда государственных гражданских служащих ' ^^^^
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
нормативными актами. Детально регламентируется порядок проведения служебных проверок и в других нормативных актах, регулирующих прохождение отдельных видов государственной службы. Примером может служить постановление губернатора Волгоградской области от 23 июня 2015 г № 565 «Об утверждении положения о порядке проведения служебных проверок в отношении государственных гражданских служащих Волгоградской области, замещающих должности государственной гражданской службы Волгоградской области в аппарате губернатора Волгоградской области» или приказ Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 17.06.2009 № 408 «Порядок организации работы по проведению служебных проверок в отношении федеральных государственных гражданских служащих Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека».
Предусматривается издание правового акта о проведении служебной проверки (который должен содержать: фамилию, имя, отчество, должность гражданского служащего, в отношении которого должна быть проведена служебная проверка; основания для проведения служебной проверки; состав комиссии по проведению служебной проверки; сроки проведения служебной проверки; поручение о контроле исполнения правового акта о проведении служебной проверки); создание комиссии по проведению проверки; процедура проведения проверки; оформление результатов служебной проверки.
Кроме того, к детализации порядка проведения служебной проверки относятся: установление сроков назначения служебной проверки; указание перечня лиц, которые не могут привлекаться к проведению служебной проверки; закрепление права гражданского служащего, в отношении которого проводится проверка, на отвод должностных лиц от проведения проверки, с конкретными доводами, объясняющими отвод; установление полномочий лиц, проводящих служебную проверку; определение перечня сведений, которые должны содержаться в заключении о проведении служебной проверки.
Необходимость проведения служебной проверки перед применением дисциплинарного взыскания устанавливается императивно, т.е. дисциплинарное взыскание к гражданскому служащему можно применить только после служебной проверки.
При наличии письменного заявления гражданского служащего о проведении служебной проверки представитель нанимателя должен издать соответствующее распоряжение о ее проведении.
Ряд ученых считают целесообразным закрепить правила проведения проверки (расследования) в ст. 193 ТК РФ. Представляется, что закрепление такой процедуры именно в Трудовом кодексе РФ чрезмерно перегрузит его содержание. В связи с чем на основании вышеизложенного представляется разумным разработать детализированные правила о проведении проверки (расследования) для всех работников, чей труд регулируется нормами Трудового кодекса РФ, и закрепить в нормативном акте, принятом на федеральном уровне.
> ц
Подводя итог, необходимо отметить, что, с одной стороны, дисциплина труда государственных гражданских служащих представляет собой, по существу, аналог дисциплины труда работников по нормам Трудового кодекса РФ, с другой сто- в праве
>
в Я УНИВЕРСИТЕТА
ш-имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
роны, нормы о трудовой (служебной) дисциплине государственных гражданских служащих, в свою очередь, могут обогатить трудовое право.
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Актуальные проблемы трудового права : учебник для магистров / отв. ред. Н. Л. Лютов. — М. : Проспект, 2017. — 688 с.
2. Гусов К. Н., Полетаев Ю. Н. Ответственность по российскому трудовому праву : науч.-практ. пособие. — М. : ТК Велби, Проспект, 2008. — 272 с.
3. Гусов К. Н., Толкунова В. Н. Трудовое право России : учебник. — М. : ТК Велби, Проспект, 2005. — 496 с.
4. Ершова Е. А. Трудовые правоотношения государственных гражданских и муниципальных служащих в России. — М. : Статут. 2008. — 668 с.
5. Завгородняя Л. В. Служебная проверка в механизме привлечения государственных гражданских служащих к дисциплинарной ответственности // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. — 2012. — № 12.
6. Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации с постатейным приложением материалов / под ред. С. П. Маврина, В. А. Сафонова. — 2-е изд. — М. : Проспект, 2017. — 1165 с.
7. Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации. — 9-е изд. / под ред. К. Н. Гусова. — М. : Проспект, 2014. — 1008 с.
8. Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (постатейный) / под ред. В. А. Козбаненко ; председатель редакционного совета Д. А. Медведев. — СПб. : Питер Пресс, 2008. — 576 с.
9. Полетаев Ю. Н. Правовое положение государственных гражданских служащих в сфере труда : научно-практический комментарий. — М. : Городец, 2005. — 192 с.
10. Тимофеев Н. И., Ильина А. М. Служебная проверка в организации: полномочия работодателя // Кадры предприятия. — 2004. — № 2.
11. Чиканова Л. А. Применение трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе: теория и практика : авто-реф. дис. ... д-ра юрид. наук. — М., 2005.
