CC BY
59
Луценко И.А.
Понятие и реализация функции охраны правопорядка органами муниципальной власти в Российской Федерации
Основной задачей правоохранительной функции муниципальных органов власти является обеспечение законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина.
Для того чтобы раскрыть конституционно-правовое содержание функции обеспечения охраны правопорядка органами муниципальной власти, необходимо уяснить понятие «правопорядок».
В 1996 году коллектив авторов МГТУ им. Н.Э. Баумана в своем учебнике сформулировал в известном смысле базовое определение понятия «правопорядок»: «Правопорядок - это совокупность правовых отношений, складывающихся на основе законности, как порядок в отношениях людей, базирующихся на законах и их строгом выполнении» [1, с. 262].
В дальнейшем исследователи определяли правопорядок следующим образом:
1. Правопорядок - это «система общественных отношений, в которых поведение субъектов является правомерным; состояние урегулированности социальных связей» [2].
2. Правопорядок представляет собой основанную на праве и законности организацию общественной жизни, отражающую качественное состояние общественных отношений на определенном этапе развития общества [3, с. 476].
3. «Правопорядок - это порядок в общественных отношениях, регулируемых правом, при котором гарантируется реализация субъективных прав и юридических обязанностей участников правоотношений, обеспечиваются их правомерное поведение, осуществление законности» [4, с. 323].
4. «Правопорядок - основанная на праве и сложившаяся в результате осуществления идеи и принципов законности такая упорядоченность общественных отношений, которая выражается в правомерном поведении их участников» [5, с. 467]. В условиях стабильного правопорядка эффективно функционирует экономика, достигается гармония в действиях законодательной, исполнительной и судебной властей, активно осуществляется деятельность различных общественных и частных организаций, реально гарантируется свободное развитие человека, максимально удовлетворяются его материальные и духовные потребности [6, с. 474-476].
А.В. Виссаров, рассмотрев современный подход к понятию «правопорядок», выделяет следующие основные его признаки:
- система связей и отношений, складывающихся на основе законности;
- состояние упорядоченности, урегулированности общественных отношений на основе права, законности;
- прочный и устойчивый правовой режим, достигаемый на основе права;
- состояние правовых отношений и связей, их урегулированность на основе права и законности.
Ученый конструирует следующую дефиницию: «Правопорядок - это состояние урегулированности
и упорядоченности общественных отношений, основанных на праве и законности, складывающихся в результате правомерной деятельности субъектов права и обеспечиваемых государственными органами и иными субъектами» [7, с. 14].
Определение, сформулированное А.В. Виссаровым, отличается от всех предшествующих тем, что опирается на объект - «общественные отношения», на государственные органы и на иных субъектов, которые обеспечивают правопорядок.
Наличие особого объекта воздействия - общественные отношения и его характер определяет содержание функции. Рассмотрим, что же является общим объектом рассматриваемой функции на уровне местного самоуправления.
Охрана правопорядка в стране - это одна из важнейших государственных функций по обеспечению законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина.
Эта функция охватывает все направления правоохранительной деятельности государства, включая деятельность органов местного самоуправления. Она имеет системный характер, складывается из множества подчиненных функций, которые в теории права рассматриваются либо как элементы единой правоохранительной функции, включающей в себя охрану правопорядка, охрану собственности, охрану прав и свобод граждан, либо как самостоятельные функции, выделяются из единой правоохранительной функции государства [8, с. 250; 27, с. 32]. По своему значению она имеет двойственную природу, так как представляет собой единую систему не основных функций и является постоянной, основной функцией Российского государства [9, с. 57].
Эта функция возложена не только на государственные органы исполнительной власти, но и на органы местного самоуправления.
Местное самоуправление в Российской Федерации воплощает в себе два начала: общественное и государственное, что и определяет его место в системе публичной власти [10, с. 35].
Местное самоуправление, будучи относительно самостоятельным институтом гражданского общества, не входящим в систему органов государственной власти, занимает обособленное место и выполняет собственную роль в государственно-правовой структуре российского общества, обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, его участие в решении задач государственного строительства и осуществляется в формах непосредственной и представительной демократии [11, с. 38].
Классификация системы местного самоуправления в функциональном аспекте по видам деятельности определяет сочетание публичной власти, формы исполнительно-распорядительного управления, специфического механизма государственного административного управления, общественного самоуправления.
Муниципальная власть принадлежит всему населению (местному сообществу) муниципального образования и осуществляется им в соответствии с действующим законодательством непосредственно или через образуемые им выборные представительные и иные органы местного самоуправления для обеспечения и защиты прав и свобод граждан на подведомственной территории, реализации их коллективных интересов с учетом государственной политики и общегосударственных интересов.
Власть должна быть единой и вместе с тем функционально разделенной. Муниципальная власть представляет собой децентрализованные структуры, которым передана определенная часть административных функций, установленных законом [12].
Таким образом, конструкция муниципальной власти находится как бы на стыке единства и децентрализации с явным акцентом на автономное функционирование.
Муниципальная власть является разновидностью и публичной власти (власти в обществе) и социальной (власти общества). Муниципальная власть - это система властеотношений, которая существует в пределах муниципального образования и реализует функции местного самоуправления, основанные на нормах права.
Управление в системе местного самоуправления представляет собой функцию исполнительно-распорядительного характера, сочетающую исполнение, направленное на проведение в жизнь законов и местных нормативно-правовых актов, а также распорядительство и регулирование, использующие юридически-властные полномочия.
Органы местного самоуправления, реализуя установленные им функции по решению вопросов местного значения, воздействуют на сознание и поведение людей проживающих на территории муниципального образования. Как правильно заметили И.М. Слепенко и Ю.П. Аверин, данное воздействие «выступает как сознательное, планомерно организованное, систематическое взаимодействие субъекта управления и объекта управления в целях его упорядочения. Объект социального управления с точки зрения элементно-структурной - это люди (персонально), трудовые коллективы, территориальные, социально-классовые, этнические и другие общности. С точки зрения функциональной - это деятельность, поведение человека и социальных групп в самом широком понимании» [13, с. 10]. Поэтому функция управления на уровне муниципального образования по своей сути является разновидностью государственной функции социального управления, так как оно осуществляется населением непосредственно или через сформированные им органы муниципальной власти для решения вопросов местного значения.
Таким образом, муниципальное управление может быть определено как публичная, социально-полезная деятельность исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, созданных населением муниципального образования, которая сочетает в себе частноправовые начала, осуществляемая на основе четко определенных в законодательстве принципах, в рамках действующего законодательства и направленная на удовлетворение общественных интересов посредством воздействия на муниципальное хозяйство [14, с. 28-36].
Из этого следует, что функции муниципального управления неразрывно связаны с функциями муниципальной власти.
Функции муниципальной власти - это основные направления и виды ее осуществления, в которых отражаются воля и интересы местных жителей и социальное предназначение этого вида публичной власти, обеспечивается взаимодействие субъектов системы местного самоуправления между собой и с государством, его органами в процессе решения вопросов местного значения.
Функции муниципальной власти следует дифференцировать в соответствии с:
1) объектами, то есть целями и задачами местного самоуправления; предметами ведения, то есть определенными сферами местной жизни. Такими областями выступают политическая, экономическая, социальная, культурная, экологическая сферы. Соответственно этим сферам местной жизни следует различать объектные функции муниципальной власти - политические, экономические, социальные,
культурные и экологические. В зависимости от сферы реализации этих функций их можно разделять на внутренние и внешние объектные функции;
2) территориально-пространственными уровнями осуществления муниципальной власти. Согласно этому критерию можно выделять систему территориальных функций муниципальной власти: функции муниципальной власти, которая осуществляется на уровне территориальных сообществ села и поселка; функции муниципальной власти, которая осуществляется на уровне территориальных сообществ городов; функции муниципальной власти, которая осуществляется на региональном уровне (район, область, автономия);
3) субъектами системы местного самоуправления. Так, по этому критерию можно выделять функции первичных субъектов муниципальной власти - территориальных сообществ; функции органов представительной муниципальной власти, функции исполнительных органов муниципальной власти и других субъектов ее осуществления;
4) способами, средствами и методами осуществления муниципальной деятельности. В соответствии с этим критерием целесообразно выделять систему технологических функций муниципальной власти. К этим функциям муниципальной власти относятся информационная функция, функция планирования и программирования развития соответствующих административно-территориальных единиц, нормотворческая функция, территориальная функция, бюджетно-финансовая функция, материально-техническая функция и функция социального контроля и др. [15, с. 18].
Как видно из данной классификации, функции муниципальной власти охватывают весь спектр органов муниципальной власти.
Вопрос о понятии функций управления наиболее детально изучен в теории социального управления и науке административного права. Так, В.Г. Афанасьев функциями называет «операции и действия, составляющие стадии управления, которые в совокупности своей представляют содержание управленческого процесса» [16, с. 197]. В.А. Юсупов определяет функции как «конкретные направления организующего воздействия на управленческие отношения в советском государственном управлении» [17, с. 48]. О.А. Дейнеко отмечает, что «методология управления экономикой рассматривает функцию управления как устойчивую группу операций (процедур), основанную на профессиональном и функциональном разделении труда в управляющей системе, которая выполняется конкретным звеном аппарата управления» [18, с. 126-128]. Б.М. Лазарев определяет управленческие функции как «названные в правовой норме, а также упомянутые в ней виды управляемых объектов, а в ряде случаев и виды их деятельности» [19, с. 240]. В.Б. Аверьянов характеризует функции органа управления как «составные части содержания его деятельности, которые отражены в закрепленных в статуте органа задачах по обеспечению жизненно важных потребностей управляемого объекта и осуществляются структурными подразделениями (и должностными лицами) органа путем реализации возложенных на них полномочий» [20, с. 64-65]. Изучая функции местного самоуправления, Ю.Г. Лежикова определяет их «как отраженное в законодательстве, объективно обусловленное, целенаправленное основное направление деятельности местного самоуправления, осуществляемое в жизненно важной сфере общественных отношений, выражающее его сущность и социальное назначение в обществе» [21].
И.В. Выдрин выделяет две основные группы функций местного самоуправления. Первая включает финансово-экономические, хозяйственные, социальные, экологические функции, функцию охраны общественного порядка. Данные функции объективно обусловлены, свойственны данному уровню публичной власти [22, с. 182-183].
Вторая группа функций включает обеспечение права граждан на местное самоуправление, решение вопросов местного значения, возложенных на муниципальные образования, выполнение отдельных государственных полномочий, которыми наделены муниципальные органы [22, с. 182-183]. Функции обеих групп устойчивы, направлены на обеспечение жизнедеятельности муниципальных образований.
Несколько иначе классифицируют функции местного самоуправления Н.С. Бондарь, В.И. Авсеенко и С.Н. Бочаров. Они выделяют социально-целевые функции управления (основные направления, цели и содержание конкретной управленческой деятельности) и социально-организационные (процессуальные, действия организационного и исполнительно-распорядительного характера, совокупность которых составляет управленческий процесс) [23, с. 168].
О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев основными функциями местного самоуправления называют: обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения; управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления; деятельность по обеспечению комплексного развития территории муниципального образования; удовлетворение потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах; охрану общественного порядка; защиту интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами [24, с. 113].
В свою очередь, предлагалась и немного иная классификация функций местного самоуправления. Так, Ю.Г. Лежикова выделяет следующие:
- экономическая, подразумевающая обеспечение нормального функционирования и развития экономики муниципального образования;
- политическая, закрепляющая в себе определение главных направлений и содержания муниципальной работы;
- социально-культурная, то есть осуществление мер по удовлетворению социальных потребностей населения соответствующего муниципального образования, поддержание необходимого уровня жизни этого населения, организацию образования, поддержание науки, культуры и т.д. [21].
Приведенная классификация функций местного самоуправления не исчерпывает содержания муниципального управления в полном объеме.
В этой связи необходимо выяснить соотношение категорий «функция» и «предмет ведения» («вопрос местного значения»).
Ю.А. Тихомиров под предметом ведения понимает «те сферы и объекты, которые находятся под воздействием только или преимущественно местного самоуправления» [25, с. 32]. В.И. Фадеев указывает, что «предметы ведения местного самоуправления, прежде всего, определяют те области жизнедеятельности населения муниципального образования, на которые распространяется его юрисдикция» [24, с. 246], В.И. Васильев указывает, что предметы ведения местного самоуправления «есть основные направления деятельности муниципальных образований» [26, с. 348], и далее, соотнося понятия «предмет ведения» и «вопросы местного значения», ставит знак равенства между ними [26, с. 348]. По справедливому замечанию Б.М. Лазарева, «указание на "предмет ведения" в правовых нормах о компетенции органа необходимо для объективной характеристики полномочия органа» [19, с. 241].
Таким образом, «предмет ведения» и «вопросы местного значения» являются элементами функции органа муниципальной власти, которая включает в себя «предметы ведения» и «права и обязанности или полномочия органа».
Подводя итог, можно сформулировать следующий вывод: «Под охраной правопорядка на территории муниципального образования понимается единая функция как представительных, так и исполнительно-распорядительных органов муниципальной власти, которая регулируется нормативно-правовыми актами федерального, регионального и муниципального уровней и имеет своей целью защиту прав и законных интересов граждан и населения, проживающего на территории муниципального образования, в трех основных сферах жизнедеятельности - труде, быте и отдыхе».
Литература
1. Общая теория права: Учебник для юридических вузов / Под общ. ред. А.С. Пиголкина. М.: Изд-во МГТУ им. Н.Э. Баумана, 1996.
2. Малько А.В. Теория государства и права в вопросах и ответах. М.: Юристъ, 2001.
3. Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. 2-е изд., изм. и доп. М.: НОРМА-ИНФРА, 2002.
4. Байтин М.И. Сущность права. Саратов, 2001.
5. Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских. М.: Инфра-М, 2004.
6. Проблемы общей теории права и государства / Под ред. В.С. Нерсесянца. М., 2001.
7. Виссаров А.В. Правопорядок и субъекты его обеспечения (теоретико-правовой аспект): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003.
8. Байтин М.И. Сущность и основные функции социалистического государства. Саратов, 1979.
9. Рябова Е.В. Основные черты и особенности функции обеспечения, охраны, защиты и восстановления правопорядка // Вестник Саратовской государственной академии права. 2005. № 2.
10. Колкнева Т.Ф. Взаимоотношение государства и муниципальных образований: проблемы правового регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 6.
11. Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М., 2001.
12. Федеральный закон от 5 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.
13. Слепенко И.М., Аверин Ю.П. Основы теории социального управления. М., 1990.
14. Павлов Н.В. Правовое регулирование муниципального управления. Краснодар, 2003.
15. Батанов А.В. Функции муниципальной власти: проблемные вопросы теории // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 12.
16. Афанасьев Г.В. Научное управление обществом. М., 1968.
17. Юсупов В.А. Теория административного права. М., 1985.
18. Дайнеко А.О. Методологические проблемы науки управления производством. М., 1971.
19. Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1979.
20. Аверьянов В.Б. Функции и организационная структура органов государственного управления. Киев, 1979.
21. Лежикова Ю.Г. Содержание экономической функции местного самоуправления // Юрист. 1998. № 3.
22. Выдрин И.В. Муниципальное право России. М., 2004.
23. Муниципальное право Российской Федерации // Закон и право / Под ред. Н.С. Бондаря. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002.
24. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Юрист, 1997.
25. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с приложением нормативных актов / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 1997.
26. Васильев В.И. Местное самоуправление: Учеб. и научно-практ. пособие. М., 1999.
27. Серых В.М. Теория государства и права: Учебник для вузов. М., 1998.
