CC BY
284
I_
теория и практика
правоохранительной деятельности
А.В. БЕЗРУКОВ,
докторант кафедры государственно-правовых дисциплин, кандидат юридических наук, доцент
(Академия управления МВД России)
A.V. BEZRÜKOV,
Candidate for a Doctor's Degree, Department of State-Legal Disciplines, Candidate of Law Sciences, Associate-Professor (Management Academy, Ministry for Internal Affairs of Russia)
УДК 351.741
обеспечение правопорядка органами публичной власти в российской Федерации
Law Enforcement by public Authority Agencies in the Russian Federation
В статье обзорно рассматривается система органов публичной власти, участвующих в созидании и обеспечении правопорядка в России. Обращается внимание на первостепенное место законодательных органов в механизме обеспечения правопорядка. Обосновывается необходимость конструктивного сотрудничества органов государственной власти общей компетенции с правоохранительными органами, а также органами местного самоуправления в направлении эффективного обеспечения правопорядка.
Правопорядок, органы государственной власти, органы местного самоуправления, правоохранительные органы, полиция.
The following article deals with the system of public authority agencies, taking part in maintenance of public order in the Russian Federation. The author draws attention to the primary place of legislative agencies in the sphere of maintenance of public order. The author proves the necessity of constructive cooperation of state authorities of general power with law enforcement agencies and local authorities in order to achieve effective maintenance of public order.
Public order, state authorities, local authorities, law enforcement agencies, police.
Законодательство РФ не разделяет компетенцию государственных органов по сферам правопорядка (защита права личности, интересов государства, общества), однако в механизме обеспечения правопорядка в той или иной мере участвуют многие органы публичной власти, одной из задач которых является обеспечение правопорядка определенного качества посредством как установления необходимых правовых предписаний, так и выполнения определенных правоприменительных функций. Вместе с тем
государство в лице его органов, прежде всего правоохранительных, является главным субъектом обеспечения правопорядка [11].
Между тем правоохранительные органы вряд ли способны автономно эффективно обеспечить надлежащий правопорядок, в конституционно-правовом механизме его обеспечения значима роль многих органов публичной власти, включая органы общей компетенции. Первостепенная роль среди них принадлежит законодательным органам, которые посредством
принятия необходимых правовых предписаний, восполняющих пробелы в законодательстве, путем активизации правоохранительных органов по конкретным делам (запросы, обращения, представления), проведения парламентско-контрольных мероприятий в значительной степени способствуют укреплению и качественному созиданию правопорядка [3].
При этом справедливо отмечается в литературе, что правовой статус субъектов, обеспечивающих правопорядок, необходимо рассматривать не в рамках структуры правопорядка, а в рамках сложного институционально-правового механизма обеспечения правопорядка. Под таким механизмом понимается единство правовых и организационных элементов, направленных на создание благоприятных условий для формирования, функционирования и устойчивого развития правопорядка, а также его охрану, защиту и восстановление [9]. Применительно к конституционно-правовой характеристике правопорядка следует вести речь о конституционно-правовом механизме его обеспечения, в структуру которого входят объект (что подлежит охране), субъекты (кто обеспечивает правопорядок) и содержание (компетенция и содержание отношений по поводу обеспечения правопорядка).
Среди субъектов его обеспечения, как отмечалось, ключевое место занимают органы публичной власти. Такие органы, которые участвуют в созидании и обеспечении правопорядка, можно условно сгруппировать на два блока: 1. Органы государственной власти. 2. Органы местного самоуправления.
В первом блоке находятся федеральные и региональные органы государственной власти как общей компетенции (Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, главы субъектов РФ и др.), так и органы специальной компетенции, в первую очередь это правоохранительные органы (прокуратура, СК России, МВД России, ФСБ России, ФСКН России и иные ведомства).
Президент Российской Федерации как гарант Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина непосредственно участвует в обеспечении конституционного правопорядка посредством разрешения правовых споров между органами государственной власти [1, ч. 1 ст. 85]; осуществления конституционного контроля в виде отмены или приостановления действия актов органов исполнительной власти [1, ч. 2 ст. 85, ч. 3 ст. 115]; отклонения федеральных законов, в том числе в случае, если, по мнению главы государства, они не соответствуют Конституции РФ [1, ч. 3 ст. 107].
Кроме того, Президент Российской Федерации возглавляет Совет Безопасности РФ, занимает ключевое место в государственном ме-
ханизме, определяет основные направления внутренней и внешней политики, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, включая правоохранительные структуры, в том числе в направлении обеспечения правопорядка и безопасности [1, ст. 80]. Именно слаженная организационно-координационная работа всех государственных органов позволяет достичь намеченных целей и реализовать определенные Президентом Российской Федерации приоритеты, включая сферу обеспечения правопорядка.
Федеральное Собрание России как парламент принимает законодательные установления, обязательные для всех участников общественных отношений в разных сферах общественной жизни, включая обеспечение правопорядка; органы законодательной власти и депутатский корпус в разных формах реагируют на нарушение прав граждан и правопорядка, выполняя контрольные и иные мероприятия, принимают меры по обеспечению конституционной законности и формированию надлежащего уровня правопорядка [1, ст.ст. 101—105] .
Правительство России и федеральные органы исполнительной власти посредством качественной и своевременной организационно-распорядительной деятельности по исполнению законодательных положений непосредственно участвуют в системе обеспечения правопорядка [1, п. «е» ч. 1 ст. 114; 3, ст. 19].
Судебные органы объективно, независимо и компетентно, разрешая правовые споры и обеспечивая судебную защиту конституционных прав граждан, непосредственно влияют на степень эффективности укрепления правопорядка и конституционной законности [1, гл. 7; 2].
Правоохранительные органы занимают значимое место в деятельности по обеспечению правопорядка, их особая роль (МВД России, ФСБ России, ФСИН России и др.) проявляется в обеспечении правопорядка и безопасности в ситуациях чрезвычайного характера (террористические акты, аварии, катастрофы, массовые беспорядки), когда прямой угрозе подвергаются жизнь, здоровье, права и свободы граждан, что влечет необходимость правоохранительным органам компетентно и своевременно принять меры по защите конституционных прав граждан и обеспечению правопорядка. Именно профессионально, качественно и согласованно выполненный комплекс мероприятий правоохранительными органами в различно складывающихся ситуациях позволяет обеспечить реализацию положений Конституции РФ, гарантирующих соответствующие права и свободы личности, обеспечение законности и правопорядка.
Особенно важна роль органов внутренних дел, которые посредством определенных форм
S н и о X
л
<
и н к
о X
л
<
и н S
X
<
а
X О
о
са <
а
С
<
а S н
bS
<
а С
к S а
О и н
23
S н и
0
1
л
<
и н к
:|S
0
1
л
<
и н S
I
<
а
X о о
м
<
а
С
<
а S н
bS
<
а С
к S а
О и н
24
и методов осуществляют взаимосвязанные и взаимообусловленные различные виды служебной деятельности (административная, оперативно-разыскная, предварительное следствие, дознание), общая цель которых сводится к обеспечению правопорядка, прав и свобод граждан [12]. Проводятся фундаментальные исследования государственно-правовых и организационных аспектов функционирования МВД России как субъекта правоохранительной деятельности и обеспечения правопорядка [13], показывается роль полиции в механизме обеспечения правопорядка [14].
Важным условием эффективного обеспечения правопорядка является слаженная и скоординированная работа правоохранительных органов, которые должны согласованно функционировать и взаимодействовать как между собой, так и с другими органами публичной власти. Правовой основой для этого является Указ Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» [7], который определил как примерный перечень правоохранительных органов (оставляя его открытым), так и основные направления координационной деятельности таких органов, в числе которых — совместный анализ состояния преступности; выполнение федеральных и региональных программ борьбы с преступностью; подготовка и направление информационных материалов по вопросам борьбы с преступностью Президенту Российской Федерации, Федеральному Собранию РФ и Правительству РФ, органам государственной власти субъектов РФ, а также органам местного самоуправления и др. Следовательно, имеются достаточные правовые основания для консолидированной работы всех органов публичной власти, включая правоохранительные структуры, в направлении обеспечения правопорядка.
В осуществлении координационной функции правоохранительных органов по обеспечению правопорядка возрастает роль высших должностных лиц субъектов РФ. Президентом Российской Федерации издан Указ от 11 декабря 2010 г. № 1535 «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка» [8]. Согласно данному документу главам регионов в целях совершенствования деятельности по обеспечению правопорядка предписано создать постоянно действующие координационные совещания по обеспечению правопорядка в субъектах РФ и утвердить их состав.
Основными задачами координационных совещаний являются:
а) обобщение и анализ информации о состоянии правопорядка в субъектах РФ, а также прогнозирование тенденций развития ситуации в этой области;
б) анализ эффективности деятельности территориальных органов МВД России и территориальных органов иных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по обеспечению правопорядка в субъектах РФ;
в) разработка мер, направленных на обеспечение правопорядка в субъектах РФ;
г) организация взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также указанных органов с институтами гражданского общества и социально ориентированными некоммерческими организациями по вопросам обеспечения правопорядка в субъектах РФ.
Практика реализации указанного документа выявила позитивные аспекты, которые выразились в том, что координационные совещания по обеспечению правопорядка вырабатывают и принимают решения стратегического характера в сфере обеспечения правопорядка в субъектах Федерации, совершенствуют взаимодействие органов государственной власти, местного самоуправления, правоохранительных органов и повышают эффективность организационно-системных мер к решению задач в сфере борьбы с преступностью.
Вместе с тем рассматриваемый документ не унифицирует и не конкретизирует состав участников координационных совещаний, тем самым предоставляет главам субъектов РФ широкие полномочия по определению состава участников этих совещаний. И практика показала разнообразие подходов на местах при определении состава их участников, в некоторых регионах органам прокуратуры приходилось отстаивать позицию по решению вопроса о включении в состав таких совещаний как прокурора субъекта РФ, так и руководителей иных правоохранительных органов. Так, в Нижегородской области включение прокурора области в состав координационного совещания не было обязательным, и только после вмешательства Генеральной прокуратуры РФ указом губернатора области прокурор области был введен в состав координационного совещания по обеспечению правопорядка. В Архангельской области по инициативе прокуратуры области в него были дополнительно включены руководители следственного управления Следственного комитета РФ по Архангельской области и Ненецкому автономному округу, управления Федеральной миграционной службы по области, транспортный прокурор, военные прокуроры гарнизонов [15].
Таким образом, в субъектах РФ вопрос формирования персонального состава участников
постоянно действующих координационных совещаний по обеспечению правопорядка решается неоднозначно и требует унификации в виде нормативной конкретизации состава участников таких совещаний.
Исторический опыт показывает, что практика создания подобных структур, укрепляющих взаимодействие государственных органов общей компетенции и правоохранительных органов, появилась еще в советское время. Обратившись к недавнему советскому прошлому, можно обнаружить, что помимо правоохранительных органов определенные обязанности по противодействию преступности и обеспечению правопорядка возлагались на органы государственной власти на местах с активным участием партийных органов [16]. Так, постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 23 июля 1966 г. № 571 «О мерах по усилению борьбы с преступностью» прямо обязывало ЦК компартий союзных республик, крайкомы и обкомы партии, Советы министров союзных и автономных республик, исполкомы краевых и областных Советов депутатов принимать решительные меры к наведению образцового общественного порядка в населенных пунктах, систематически и глубоко анализировать положение с преступностью, улучшать руководство деятельностью органов охраны общественного порядка, прокуратуры и суда, осуществлять общественный контроль за выполнением решений об усилении борьбы с преступностью [6]. Причем эти решения получали конкретную реализацию на практике [16].
Что касается второго блока — органов местного самоуправления, то необходимость его выделения очевидна, поскольку функция охраны правопорядка закреплена в ст. 132 Конституции РФ именно за органами местного самоуправления, что свидетельствует о реализации такого полномочия не только государственными, но и местными органами публичной власти [1].
Учеными справедливо обращается внимание на необходимость реализации нормы ст. 132 Конституции РФ: органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка, что на практике реализуется полицией [18].
Конституционное положение о том, что органы местного самоуправления осуществляют охрану общественного порядка, конкретизируется в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления, согласно которому организация охраны общественного порядка на территории муниципального района и городского округа муниципальной милицией отнесена к числу вопросов местного значения муниципального района [4, п. 8 ч. 1 ст. 15] и городского округа [4, п. 9 ч. 1 ст. 16].
На практике функциональная деятельность органов местного самоуправления в правоохранительной сфере в настоящее время сводится к организационному обеспечению деятельности по охране правопорядка, это проявляется в том, что они:
— принимают участие в координации деятельности правоохранительных органов;
— создают правоохранительным органам необходимые условия для более результативной работы;
— формируют в соответствии с законодательством муниципальные органы охраны общественного порядка;
— принимают участие в комплексном планировании противодействия преступности;
— формируют правоохранительные комиссии и контролируют их деятельность;
— через общественные советы осуществляют контроль за деятельностью территориальных органов внутренних дел [5, ч. 7 ст. 9 и ч. 4 ст. 50; 17].
Законодателем и в прежнем, и в действующем Федеральном законе об общих принципах организации местного самоуправления... закреплена возможность создания муниципальной милиции, но для этого до сих пор не принимаются соответствующие законодательные акты, хотя такая идея, как и идея обеспечения рационального перераспределения функций и правомочий в сфере управления системы МВД России на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, выдвигается не первый десяток лет [13, 20]. Мало того, уже в середине 90-х отдельные исследователи предлагали принятие Федерального закона «О полиции» и создание региональных и муниципальных органов охраны правопорядка [19].
Современные исследователи, предлагая формировать муниципальную милицию на основе существующих объединений по охране общественного порядка, подчеркивают, что муниципальная милиция не может и не должна подменять собой федеральную полицию, ее основными функциями должны быть охрана общественного порядка и профилактика правонарушений на территории муниципального образования [10].
Другими авторами обоснованно указывается на необходимость дополнения Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ об общих принципах местного самоуправления положениями, раскрывающими содержание основных полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка как вопросов местного значения, а конкретные полномочия органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка предлагается закреплять в уставах муниципальных образований в
S н и о X
л
<
и н к
о X
л
<
и н S
X
<
а
X О
о
са <
а
С
<
а S н
bS
<
а С
к S а
О и н
25
S н и
0
1
л
<
и н к
:|S
0
1
л
<
и н S
I
<
а
X о о
м
<
а
С
<
а S н
bS
<
а С
к S а
О и н
26
соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ [17].
С учетом того, что в Федеральном законе от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» развивается идея централизации полиции [5, ч. 1 ст. 4] с переходом всей полиции на федеральное бюджетное финансирование [5, ч. 1 ст. 47], что исключает двойное подчинение полиции, на современном этапе такой подход означает отказ законодателя от идеи создания муниципальной полиции [17].
Таким образом, в механизме обеспечения правопорядка задействованы не только правоохранительные органы, но в той или иной мере практически все органы публичной власти.
Список литературы
1. 2.
3.
4.
5.
6.
7.
9.
10.
11.
Конституция Российской Федерации. О судебной системе Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ // СПС Гарант. О Правительстве Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ // СПС Консультант-Плюс.
Об общих принципах организации самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 // СПС КонсультантПлюс. О полиции: Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ // СПС КонсультантПлюс. О мерах по усилению борьбы с преступностью: постановление ЦК КПСС, Совмина СССР от 23 июля 1966 г. № 571 // СПС КонсультантПлюс.
О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью: Указ Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567 // СПС КонсультантПлюс. О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка: Указ Президента РФ от 11 декабря 2010 г. № 1535 // СПС Консультант-Плюс.
Алексеев С.Н. Эффективность институционально-правового механизма обеспечения правопорядка: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2011. Баликоева Л.М. Полномочия органов местного самоуправления по обеспечению правопорядка: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013.
Безруков А.В. Конституционно-правовые аспекты осуществления законодательной власти по обеспечению правопорядка в России: монография. М., 2015.
Несмотря на то что многие из таких органов являются органами общей компетенции и не относятся к числу правоохранительных органов, тем не менее, реализуя правотворческие и правоприменительные функции, они в тех или иных формах и пределах оказывают определенное воздействие на созидание и качественное состояние правопорядка. Поэтому конструктивное сотрудничество и продуктивное взаимодействие органов государственной власти, органов местного самоуправления и правоохранительных органов в сфере обеспечения правопорядка являются важнейшим условием создания и обеспечения правопорядка надлежащего качества на всей территории РФ.
12. Виссаров А.В. Правопорядок и субъекты его обеспечения (теоретико-правовой аспект): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003.
13. Зубов И.Н. Государственно-правовые и организационные проблемы функционирования и развития системы МВД России: дис. ... докт. юрид. наук. СПб., 1999.
14. Попугаев Ю.И., Мельников А.В. и др. Правовое положение полиции МВД России: учебник / под ред. Ф.П. Васильева. М., 2014.
15. Ступаченко Е.В. Состав участников постоянно действующих координационных совещаний по обеспечению правопорядка в субъектах РФ // Законность. 2014. № 7.
16. Ступаченко Е.В. Исторические и правовые аспекты создания постоянно действующих координационных совещаний по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 11.
17. Скрипкин Г.Ф. К вопросу об охране общественного порядка органами местного самоуправления в свете принятия Закона о полиции // Вестник Московского университета МВД России. 2012. № 1.
18. Фадеев В.И. Стабильность и развитие Конституции Российской Федерации // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2014. № 1.
19. Харитонов А.Н. Государственный контроль над преступностью: дис. ... докт. юрид. наук. Н. Новгород, 1997.
20. Шихов Е.Ю. Организация местной (муниципальной) милиции в системе управления (по материалам города Москвы): дис. ... канд. юрид. наук. М., 1995.
E-mail: abezrukov@bk.ru
