CC BY
95
УДК 343.24 ББК 67.400
РЕАЛИЗАЦИЯ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В УСЛОВИЯХ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВОПОРЯДКА ОРГАНАМИ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ
АНДРЕЙ ВИКТОРОВИЧ БЕЗРУКОВ,
докторант Академии управления МВД России, кандидат юридических наук, доцент Научная специальность 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
E-mail: [email protected]
Научный консультант, рецензент: Гончаров И.В., доктор юридических наук, профессор Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассматриваются основные направления реализации Конституции Российской Федерации в условиях обеспечения правопорядка органами публичной власти. Раскрывается конституционно-правовая природа правопорядка; определяется круг субъектов, его обеспечивающих; доказывается необходимость расширения практики непосредственного применения Конституции РФ органами публичной власти как фактора, способствующего укреплению правопорядка в России.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, правопорядок, органы публичной власти, обеспечение правопорядка, правоприменительная практика.
Annotation. Examines the key trends in implementation of the Constitution of the Russian Federation in the conditions of law enforcement by public authorities. Disclosed constitutional law nature of law enforcement determined the range of subjects, it provides proved the necessity of expanding the practice of direct application of the Constitution by public authorities as a factor of strengthening the rule of law in Russia.
Keywords: Constitution of the Russian Federation, law enforcement, public authorities, law enforcement, law enforcement practice.
Важнейшим условием эффективного обеспечения правопорядка является надлежащим образом сформированная правовая основа, в первую очередь, в виде качественного и эффективно работающего основного документа государства — Конституции, консолидирующей все силы общества и формирующей основу для продуктивного функционирования правовой системы и правоприменительной практики. Поэтому правовая система современного демократически развитого и правового государства немыслима без основного документа — Конституции, которая регламентируя важнейшие общественные отношения, задает ориентиры развития национального права и формирует режим обеспечения правопорядка.
Именно Конституция, подчеркивает Б.С. Эбзе-ев, должна выступать основой правопорядка государственной и общественной организации взаимодействия людей и их объединений, а также способом интеграции социальной активности субъектов
общественного действия в русло определяемых всем обществом и закрепляемых в самой Конституции целей1.
Между тем Конституция должна развиваться в реализации своих положений, тем самым способствуя эффективному функционированию правовой системы и укреплению правопорядка. Реализация положений Конституции РФ в современных условиях осуществляется посредством принятия качественного и консолидированного законодательства, официальной интерпретации ее положений Конституционным Судом РФ, проводимыми конституционными преобразованиями, совершенствованием правоприменительной практики. Задача конституционной науки состоит в выработке практических рекомендаций для эффективной реализации Конституции РФ в условиях укрепления правопорядка.
Среди указанных форм реализации положений Конституции РФ особое значение имеют конститу-
ционные преобразования, которые продолжают осуществляться с различной периодичностью, охватывая различные политико-правовые сферы. Возникает вопрос — насколько целесообразно активное проведение конституционных преобразований? Всегда ли проведение таких преобразований имеет позитивное значение для совершенствования правоприменительной практики и укрепления правопорядка?
Представляется, что проводимые конституционные реформы могут осуществляться лишь в рамках конституционного поля и не должны нарушать стабильность Конституции РФ. 20-летний юбилей Конституции РФ должен восприниматься как промежуточный этап ее функционирования, основные положения которой должны внедряться в общественное сознание и восприниматься обществом как важнейший элемент стабильного развития Российского государства2. И такой ориентир главы государства на конституционную стабильность достоин поддержки.
Тем не менее, в 2008 и 2014 гг. внесены поправки к Конституции РФ, связанные с увеличением сроков полномочий Президента РФ и Государственной Думы, объединением Верховного Суда РФ и корректировкой порядка формирования Совета Федерации.
Остается надеяться на то, что такие точечные поправки будут исключением из общего формирующегося правила — установления конституционной стабильности. Обоснованно отмечает В.Д. Зорькин, что устойчивый Основной закон постепенно становится одним из ключевых символов правовой идентичности нации3. Поэтому справедливо отмечается в литературе, что проводимые в российском обществе преобразования нуждаются в надежном правовом обеспечении, но оно не может быть чисто во-левым4. И действительно, Конституция РФ и законы должны эффективно работать, иначе в обществе к ним будет безразличное отношение, что повлечет правовой нигилизм, а со снижением их престижа будет снижаться степень доверия населения к публичной власти.
Вместе с тем, полный отказ от конституционных преобразований вряд ли возможен, поскольку динамика общественно-правового развития влечет трансформацию правовой системы, что, в свою очередь, предопределяет степень эффектив-
ности обеспечения правопорядка. Поэтому, при проведении таких преобразований, важное значение приобретает вопрос роли и непосредственного применения Конституции РФ в механизме обеспечения правопорядка как органами публичной власти, так и институтами гражданского общества, участвующими в его обеспечении (Общественная палата РФ, общественные объединения, политические партии и др.), для чего следует обратить внимание на конституционно-правовую сущность правопорядка и определить круг субъектов, его обеспечивающих.
Раскрывая круг субъектов обеспечения правопорядка, и не снижая роли институтов гражданского общества, участвующих в обеспечении правопорядка, представляется, что все же первостепенное место среди субъектов обеспечения правопорядка занимают органы публичной власти. Обозначенные органы можно сгруппировать на два блока: 1) органы государственной власти; 2) органы местного самоуправления.
В первом блоке находятся федеральные и региональные органы государственной власти как общей компетенции (Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, главы субъектов РФ и др.) так и органы специальной компетенции, в первую очередь это правоохранительные органы (прокуратура, СК России, МВД России, ФСБ России, ФСКН России и иные ведомства).
Президент РФ как гарант Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, возглавляет Совет Безопасности РФ, занимает ключевое место в государственном механизме, определяет основные направления внутренней и внешней политики и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, включая правоохранительные структуры, в том числе в направлении обеспечении правопорядка и безопасности.
Федеральное Собрание РФ как федеральный парламент принимает законодательные установления, обязательные для всех участников общественных отношений в разных сферах общественной жизни, включая обеспечение правопорядка.
Правительство России и федеральные органы исполнительной власти посредством качественной и своевременной организационно-распорядитель-
ной деятельности по исполнению законодательных положений непосредственно участвуют в системе обеспечения правопорядка.
Судебные органы, объективно, независимо и компетентно разрешая правовые споры, непосредственно влияют на степень эффективности укрепления правопорядка и конституционной законности.
При этом, правоохранительные органы занимают значимое место в деятельности по обеспечению правопорядка, их особая роль (МВД, ФСБ, ФСИН и др.) проявляется в обеспечении правопорядка и безопасности в ситуациях чрезвычайного характера (террористические акты, аварии, катастрофы, массовые беспорядки), когда прямой угрозе подвергаются жизнь, здоровье, права и свободы граждан, что влечет необходимость правоохранительным органам компетентно и своевременно принять меры по защите конституционных прав граждан и обеспечению правопорядка. Именно профессионально и качественно выполненный комплекс мероприятий правоохранительными органами в различно складывающихся ситуациях позволит обеспечить реализацию положений Конституции РФ, гарантирующих соответствующие права и свободы личности, обеспечение законности и правопорядка в Российской Федерации.
Что касается второго блока — органов местного самоуправления, то необходимость его выделения очевидна, поскольку функция охраны правопорядка закреплена в ст. 132 Конституции РФ именно за органами местного самоуправления, что свидетельствует о реализации такого полномочия не только государственными, но и местными органами публичной власти.
В.И. Фадеев справедливо обращает внимание на необходимость реализации нормы ст. 132 Конституции РФ: органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка, что на практике реализуются полицией5. Хотя законодателем и в прежнем и действующем ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления... закреплена возможность создания муниципальной милиции, но для этого до сих пор не принимаются соответствующие законодательные акты. С учетом возрастания ответственности местной власти за состояние правопорядка и законности на территории муниципалитетов, представляется не-
обходимым принятие ФЗ о муниципальной милиции, также следует определить формы участия органов местного самоуправления в охране правопорядка.
Следовательно, реализация положений федеральной Конституции и обеспечение конституционной законности предполагает наличие определенной стабильности и надлежащего правового порядка в ключевых сферах общественной жизни. Только при таких условиях действуют конституционные механизмы, обеспечивающие правопорядок и эффективную реализацию конституционных норм. Правопорядок как составная часть общественного порядка является первоосновой для качественной реализации положений Конституции РФ и эффективного функционирования государственных и негосударственных структур, выполняющих правоохранительные функции.
В Конституции РФ категория «правопорядок» встречается лишь в п. «б» ч. 1 ст. 72, где закреплено положение, что защита прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Представляется, что такой подход конституционного законодателя вовсе не исключает конституционно-правовую природу категории «правопорядок» и не отводит ее на второстепенное место. Напротив, анализ конституционных норм и действующего законодательства позволяет утверждать, что вопросам правопорядка в современном конституционном законодательстве и российском обществе уделяется достаточно значительное внимание6. По сути, практически любое теоретическое исследование прямо или косвенно затрагивает вопросы совершенствования правопорядка в Российской Федерации.
Исторически термин «правопорядок» появляется в литературе в первой половине ХХ в., а затем находит дальнейшее развитие во второй половине ХХ в. Так, в 1949 г. известный философ И.А. Ильин, оценивая роль русского народа в возрождении России, отмечал: «Мы верим в русский народ не только потому, что он доказал свою способность к государственной организации... и, что он создал правопорядок для 160 различных племен, — разноязычных и разноверных меньшинств, столетиями проявляя ту благодушную гибкость и миролюбивую уживчи-
вость, перед которой с таким радостным чувством преклонился однажды Лермонтов («Герой нашего времени», гл. 1)7.
Действительно, основной задел по изучению категории «правопорядок» во многом разработан в теории государства и права, хотя и в отраслевых дисциплинах (конституционное, административное право); периодически это понятие исследуется с разных углов зрения. В общем виде учеными правопорядок изначально определялся как состояние упорядоченности, урегулированности общественных отношений8; как система общественных отношений, урегулированных правом9; как реализация норм права, право в действии10. Правопорядок рассматривается и как завершающий этап всех юридических форм и процессов11.
Иногда правопорядок трактуется в относительно узком значении — в плане соотношения его с законностью12. Выступая составной частью общественного порядка, правопорядок возникает в результате действия правовых норм и представляет собой определенное состояние упорядоченности регулируемых правом общественных отношений; в этом смысле он тяготеет к понятию «режим законности»13. Как определенное состояние регулируемых правом общественных отношений правопорядок характеризуется реальным уровнем соблюдения законности, обеспечения субъективных прав и выполнения юридических обязанностей всеми субъектами правоотношений. Вместе с тем, законность есть качественная составляющая правовой деятельности субъектов права, а правопорядок представляет собой состояние правовой жизни, упорядоченную систему правоотношений, регламентированных правом. Следовательно, можно выстроить логический ряд категорий: право — законность — правопорядок, которые взаимосвязаны, последовательно перетекают из одной в другую. Верно отмечает И.А. Краснов: законность переходит в правопорядок, она является функциональной характеристикой реализации правовых норм, а правопорядок статичной характеристикой правореализации14.
Таким образом, применительно к современным конституционно-правовым условиям России можно заключить, что эффективная реализация положений Конституции РФ формирует конституционную законность и создает условия для обеспечения право-
порядка как должного. Гарантиями должного, как подчеркивает Б.С. Эбзеев, выступают власть, действующая в установленных Конституцией границах, народный суверенитет, осуществляемый в конституционных формах и пределах, и суд, являющийся живым органом конституционного правопорядка15.
Именно правоприменительная практика, и прежде всего, судебная практика и судебные решения, во многом предопределяют основные направления реализации Конституции, способствуя обеспечению конституционного правопорядка. При этом суды в основном (в % случаев) ссылаются на нормы Конституции РФ одновременно с применением действующего законодательства в подтверждение необходимости применения соответствующих законодательных положений16. В остальных случаях суды принимают решения на основе норм Конституции РФ и, как правило, не обосновывают невозможность применения акта, исходя из обстоятельств конкретного дела, но аргументируют его применение общей, абстрактной неконституционностью17.
Одной из причин, препятствующих непосредственному применению судами Конституции РФ, явилось известное расхождение в правовых позициях Верховного Суда РФ, разъяснившего судам необходимость в каждом деле оценивать конституционность применяемого ими нормативного акта, а в случае выявления противоречия непосредственно применять Конституцию РФ, и Конституционного Суда РФ, обосновавшего исключительность собственных полномочий проверять конституционность правовых актов и фактически установившего запрет судам не применять закон, ссылаясь на его неконституционность, предписав судам обращаться с соответствующими запросами в Конституционный Суд РФ18.
Однако, в апреле 2013 г. Пленум Верховного Суда РФ изменил свою позицию и внес изменения в Постановление от 31 октября 1995 г., исключив из него положения, где судам разъяснялось право отказаться от применения закона, который они сочтут неконституционным19. При этом, Суд подчеркнул, что в случае неопределенности в вопросе о том, соответствует ли Конституции подлежащий применению по конкретному делу закон, суд обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о конституционности этого закона. Такой
запрос может быть сделан судом любой инстанции и в любой стадии рассмотрения дела.
Исключив указанные положения и сняв основное расхождение в позициях судов, Верховный Суд России, тем не менее, не восполнил правовой пробел и не дал четкий ориентир нижестоящим судам о том, в каком порядке и при каких условиях они могут применять непосредственно Конституцию РФ20.
Поэтому очевидно назрела необходимость законодательного регулирования обозначенных вопросов. Остаются в юридической науке и на практике открытыми и другие вопросы: может ли суд применять Конституцию РФ в отсутствие законодательного регулирования; вправе ли суд осуществлять толкование законоположений исходя из духа и смысла Конституции РФ? Возможно, необходима разработка согласованного решения или корректировка уже принятых решений Верховного Суда РФ и Конституционного Суда РФ в поисках ответов на обозначенные вопросы.
Создание эффективной и консолидированной правовой системы в России предполагает не только безупречную Конституцию, но и наличие ряда конституционных механизмов, восполняющих пробелы в конституционном регулировании и позволяющих своевременно и качественно устранять возникающие конституционные коллизии легитимными способами, в том числе посредством официального толкования Конституции Российской Федерации. Именно Конституционный Суд России должен пропагандировать ценность и приоритетность положений Конституции Российской Федерации в целях укрепления конституционного правопорядка, способствуя ее прямому действию.
Таким образом, для качественного укрепления правопорядка органами публичной власти необходимо не только стимулировать такие органы на компетентное применение норм права, но и обеспечить эффективную и непосредственную реализацию ими положений Конституции РФ. Поэтому, важной задачей для конституционной доктрины и правоприменительной практики остается обеспечение непосредственной реализации Конституции РФ органами публичной власти, в первую очередь судебными и правоохранительными органами, что поспособствует укреплению правопорядка и конституционной законности в Российской Федерации.
Литература
1. Алексеев Н.Н. Очерки по общей теории государства. Основные предпосылки и гипотезы государственной науки. М., 2008.
2. Белов С.А. Непосредственное применение судами Конституции в Российской Федерации // Государство и право. 2014. № 1.
3. Борисов В.В. Общая теория государства и права. Академический курс. 3 т. / Отв. ред. М.Н. Марченко. М., 2010.
4. Гончаров И.В. О совершенствовании деятельности правоохранительных органов Российской Федерации в свете решений Европейского Суда по правам человека // Вестник Калининградского юридического института МВД России. 2012. № 2.
5. Зорькин В.Д. Проблемы констшуционно-правового развития России (к 20-летию Конституции Российской Федерации) // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2014. № 1.
6. Ильин И.А. О русском национализме. Сборник статей. М., 2007.
7. Карасев А.Т., Литвинова А.В., Пивоваров А.С., СавоськинА.В. Обеспечение правопорядка депутатами представительных (законодательных) органов государственной власти в Российской Федерации: монография. Челябинск, 2013.
8. Конституционное право России. / Отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. М., 2011.
9. Короткова О.И. Правопорядок как базис социального правового государства // Российская юстиция. 2009. № 6.
10. Краснов И.А. Специфика законности в федеративном государстве: на примере Российской Федерации Диссертация на соискание ученой степени канд. юрид. наук Казань, 2007.
11. Латухина К. Закон стабильности. В. Путин обсудил с правоведами Конституцию // Российская газета. 2013. 8 ноября.
12. Матузов Н.И. Правовой идеализм как оборотная сторона правового нигилизма // Государство и право. 2013. № 10.
13. Рабинович П.М. Упрочение законности — закономерность социализма. Львов, 1975.
14. Фадеев В.И. Стабильность и развитие Конституции Российской Федерации // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2014. № 1.
15. Эбзеев Б.С. Конституция, власть и свобода в России: опыт синтетического исследования. М., 2014.
16. Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации 12 декабря 2013 года // Российская газета. 2013. 13 дек. С. 2—3.
References
1. Alekseev N.N.Sketches according to the general theory of the state. Main prerequisites and hypotheses of the state science. M, 2008.
2. BelovS.A. Direct application ofthe Constitution by courts in the Russian Federation//the State and the right. 2014. No. 1.
3. Borisov V.V. General theory of the state and right. Academic course. 3t. / Отв. edition of M.N. Marchenko. M., 2010.
4. Goncharov I.V. About improvement of activity of law enforcement agencies of the Russian Federation in the light of decisions of the European Court of Human Rights // Bulletin of the Ministry of Internal Affairs Kaliningrad legal institute of Russia. 2012. No. 2.
5. Zorkin V.D. Problems of constitutional and legal development of Russia (to the 20 anniversary of the Constitution of the Russian Federation) // the Bulletin of the Moscow university. Series 11. Right. 2014. No. 1.
6. Ilyin I.A. About the Russian nationalism. Collection of articles. M, 2007.
7. KarasyovA.T., LitvinovaA.V., PivovarovA.S., Savoskin A.V. Providing a law and order with deputies of representative (legislative) public authorities in the Russian Federation: monograph. Chelyabinsk, 2013.
8. Constitutional right of Russia. / Отв. edition A.N. Kokotov, M.I. Kukushkin. M, 2011.
9. Korotkova O.I. Pravoporyadok as basis of the social constitutional state//Russian justice. 2009. No. 6.
10. Krasnov I.A. Spetsifik of legality in a federal state: on the example of the Russian Federation the Thesis on competition of an academic degree the edging. law. sciences Kazan, 2007.
11. Latukhina K. Law of stability. V. Putin discussed with jurists the Constitution//the Russian newspaper. 2013. November 8.
12. Matuzov N.I. Legal idealism as back of legal nihilism // State and right. 2013. No. 10.
13. Rabinovich P.M. Legality consolidation — regularity of socialism. Lviv, 1975.
14. Fadeyev V.I. Stabilnost and development of the Constitution of the Russian Federation//Bulletin of the Moscow university. Series 11. Right. 2014. No. 1.
15. Ebzeev B.S. The constitution, the power and freedom in Russia: experience of synthetic research. M., 2014.
16. Message of the Russian President to Federal Assembly of Russia on December 12, 2013 // Russian newspaper. 2013. 13 Dec. P. 2—3.
1 Эбзеев Б.С. Конституция, власть и свобода в России: опыт синтетического исследования. М., 2014. С. 139.
2 Это подчеркнул Президент РФ В. Путин на встрече с заведующими кафедрами конституционно-правовых дисциплин ведущих вузов страны 7 ноября 2013 г. // сайт kremlin.ru (дата обращения 8 декабря 2013 г.). Также см.: Латухина К. Закон стабильности. В. Путин обсудил с правоведами Конституцию // Российская газета. 2013. 08 ноября. С. 2—3.
3 Зорькин В.Д. Проблемы конституционно-правового развития России (к 20-летию Конституции Российской Федерации) // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2014. № 1. С. 4—5.
4 См.: Матузов Н.И. Правовой идеализм как оборотная сторона правового нигилизма // Государство и право. 2013. № 10. С. 8—9.
5 Фадеев В.И. Стабильность и развитие Конституции Российской Федерации // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2014. № 1. С. 52—53.
6 См., напр.: Карасев А.Т., Литвинова А.В., Пивоваров А.С., Савоськин А.В. Обеспечение правопорядка депутатами представительных (законодательных) органов государственной власти в Российской Федерации: монография. Челябинск, 2013.С. 6—7.
7 Ильин И.А. О русском национализме. Сборник статей. М., 2007. С. 18.
8 Алексеев С.С. Теория государства и права. М., 1986. С. 307.
9 Рабинович П.М. Упрочение законности — закономерность социализма. Львов, 1975. С. 67—68.
10 Явич Л.С. Социалистический правопорядок. Л., 1972. С. 8, 16—23.
11 Борисов В.В. Общая теория государства и права. Академический курс. 3 т. / Отв. ред. М.Н. Марченко М., 2010. С. 217.
12 Васильев А.М.Правовые категории. Методологические аспекты разработки системы категорий теории права. М., 1976. С. 180.
13 См.: Короткова О.И. Правопорядок как базис социального правового государства // Российская юстиция. 2009. № 6. С. 6—7.
14 Краснов И.А. Специфика законности в федеративном государстве: на примере Российской Федерации Диссертация на соискание ученой степени канд. юрид. наук Казань, 2007. С. 7—8.
15 Эбзеев Б.С. Указ. соч. С. 139.
16 См.: Белов С.А. Непосредственное применение судами Конституции в Российской Федерации // Государство и право. 2014. № 1. С. 45—46.
17 Там же. С. 50—51.
18 См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия»; Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. № 19-П по делу о толковании ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ // СПС Консультант плюс.
19 См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 16 апреля 2013 г. № 9 // Российская газета. 2013. 24 апреля.
20 См. подр.: Белов С.А. Указ. соч. С. 48—51.
