CC BY
125О. И. Рубцов, O. I. Rubtsov,
аспирант Института государства Post-graduate .student и права Российской академии наук of the Institute of State and Law
of the Russian Academy of Sciences o.rubtsov@list.ru
DOI:
ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ ПУБЛИЧНОГО МЕРОПРИЯТИЯ
Аннотация: реализация гражданских прав и свобод - неотъемлемая часть демократического государства. Одним из значимых прав гражданина является возможность освещения общественный: проблем и выражения мнений путем различным форм акций, в том числе установленных законодательством. К формам указанный: волеизъявлений относят различные публичные мероприятия. В статье рассматриваются предусмотренные законодателем формы акций, которые включены в понятие публичного мероприятия. На основе исследования нормативным правовым актов сравниваются формы акций, раскрываются их характерные черты. Анализируются количественные разграничения различным: форм акций. В заключение приводятся дополнительно выявленные признаки публичного мероприятия.
Ключевые слова: открытость, свобода собраний, цель, публичное мероприятие, форма акции, признак массовости, группа граждан.
Concept and features of the public event
Abstract: the realization of civil rights andfreedoms is an integral part of a democratic state. One of the most significant rights of the citizen is the opportunity to highlight social problems and of expression by the various forms of shares, including those established by the legislation. The forms of these expressions of will include various public events. The article examines the forms of actions provided by the legislator, which are included in the concept of a public event. Based on the study of regulatory legal acts, a comparison of the forms of shares is made, their characteristic features are revealed. The article discusses the quantitative differentiation of various forms of shares. In the conclusion, there are additionally revealed signs of a public event.
Keywords: openness, freedom of assembly, target, public event, form of action, sign of mass, group of citizens, limited circle of organizers.
268
Одним из неотъемлемых прав граждан является право CV на свободу собраний. Его реализация гражданином РФ предусмотре-® на главным нормативным актом нашей страны - Конституцией, ст. 31 ^ которой провозглашает, что «граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия», и дает перечень форм мероприятий для реализации такого права - «проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование». Однако важнейшим условием является мирный характер («собираться мирно, без оружия»).
-о
со i
if о
0Q
сЕ
С
I
IS
с
1 0Q
О 0Q
сЕ
С
Мирный характер мероприятия исключает действия, направленные на присвоение власти, насильственное изменение основ конституционного строя, подрыв безопасности и целостности государства, пропаганду ненависти или вражды, нарушение прав и свобод других лиц (ч. 4 ст. 3, ч. 5 ст. 13, ч. 3 ст. 17, ч. 2 ст. 29, ст. 31 Конституции РФ). В этом проявляются имманентные пределы свободы собраний, опосредующие правомерное пользование конституционным правом [1, 2].
Разумеется, материализация права на свободу собраний не может не подразумевать соблюдения границ (возможностей), наполняющих его нормативное содержание. Не вызывает сомнений, что реализация такого права должна учитывать характер, форму, масштаб, пространственные и временные условия проведения мероприятия, а также иные обстоятельства, которые будут объективно значимыми в событии [3].
Сейчас, в условиях распространения коронавирусной инфекции COVID-19, реализация прав граждан на свободу собраний приобретает особую актуальность в связи с запретами и ограничениями [4, 5], которые действуют повсеместно, в том числе относительно прав и свобод лиц.
Запреты и ограничения, введенные государством, хотя и имели д обязательный, предписывающий характер, но не носили абсолютно- £ го исполнения населением [6]. С субъективной точки зрения этому * может предшествовать некая неопределенность в правосознании а индивидуума в отношении таких понятий, как «массовое мероприя- £ тие», «публичное мероприятие», «публичное массовое мероприятие». | А.А. Джагарян и Н.В. Джагарян в своем исследовании, ссы- | лаясь на необоснованное смешение таких понятий, как «массовые s мероприятия» и «публичные мероприятия», подчеркивали важность ^ законодательного разграничения границ в нормативном содержании, | что могло бы исключить ошибки в правоприменении. Данная позиция "§ является абсолютно верной, поскольку последнее включает в себя ряд "§ процедур, условий для их реализации. |
Примером нормативного акта, включающего в себя понятие «публичное мероприятие массового характера», может быть указ Мэра 269 Москвы от 5 марта 2020 г. № 12-УМ (в ред. от 2 апреля 2020 г.) [7], Q который подразумевал запрет на проведение указанных мероприятий. s Кроме того, интерес к такого рода исследованиям возникал каж- | дый раз, когда действующий Федеральный закон от 19 июня 2004 г. о № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» [8] (далее - Закон № 54-ФЗ) подвергался изменениям (всего в него было внесено 13 поправок). Большинство этих изменений были связаны с введением новых ограничений и запретов. Например, ранее
отсутствовал нормативно установленный механизм информирования (уведомления) органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления (изменения внесены Федеральным законом от 2 мая 2015 г. № 114-ФЗ).
Рассматривая данную проблему, видится необходимым обозначить признаки такого понятия, как «публичное мероприятие», с целью его отграничения в правоприменительной практике. В нашем понимании, это будет способствовать обеспечению правопорядка в стране, законности, соблюдения установленных требований, запретов и ограничений, применения мер юридической ответственности и др.
Статья 2 Закона № 54-ФЗ, определяя понятие «публичное мероприятие», выделяет следующие критерии:
■ любая открыто проводимая мирная акция, которая доступна каждому желающему принять в ней участие; .о ■ форма публичных мероприятий - собрание, митинг, демон-со страция, шествие или пикетирование либо различные сочетания этих форм акций.
» При этом Закон предписывает ограничения в отношении инициа-оа торов их проведения. В частности, четко определен их круг, который оа включает в себя граждан РФ, политические партии, а также другие 2 общественные и религиозные объединения. Исходя из характера ак-^ ции, допускается использование транспортных средств.
Далее в Законе № 54-ФЗ усматривается необходимость опре-§ деления цели акции и приводится весьма ограниченный перечень: 55 свободное выражение мнения; влияние на формирование мнений; § выдвижение требований (по вопросам политической, экономиче-^ ской, социальной и культурной жизни страны, внешней политики); «5 встреча депутата законодательного (представительного) органа о государственной власти с избирателями и информирование о своей 2 деятельности; встреча депутата представительного органа муни-С ципального образования с избирателями.
Таким образом, понятие «публичное мероприятие» закреплено 270 законодателем как акция, которая проходит в определенной законом форме и имеет ограниченный круг организаторов. На основе (V буквального толкования Закона № 54-ФЗ можно выделить такие ее ® признаки: открытость, мирный характер, всеобщая доступность, до-^ бровольность участия [8], без ограничений по составу участников, но с установленным ограничением в части инициаторов. Между тем при детальном рассмотрении каждой из форм акций, предусмотренных законом, предполагается возможным дополнить перечень признаков публичного мероприятия.
В содержание понятия «собрание» законодатель вкладывает совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов. Цели собрания должны соответствовать указанному ранее перечню.
При определении понятия «митинг» законодатель вводит количественное обозначение, а именно: митинг - это массовое присутствие граждан в определенном месте для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера.
Соотношение понятий названных форм акций позволяет обозначить признак массовости, который для собрания имеет второстепенное значение, а для такой формы публичного мероприятия, как митинг, - основополагающее.
Понятие «демонстрация» раскрывается законодателем как участие в подобной формы публичном мероприятии организованной группы граждан, которые публично выражают общественное настроение во время передвижения, в том числе на транспортных средствах. Демонстрация предполагает использование плакатов, транспарантов а и иных средств наглядной агитации. I
Приведение законодателем в одном случае понятия «массовое при- * сутствие», а в другом - «группа граждан» остается непонятным, но, а на наш взгляд, предполагает количественное разграничение. Отвечая | на вопрос о количестве лиц, подразумеваемом понятием «группа | граждан», по аналогии с преступлением, организованным группой ^ лиц, можно предположить, что демонстрацию могут составить два | человека, передвигающихся со средствами наглядной агитации. | Шествие определяется законодателем как массовое мероприятие, | в составе которого граждане проходят по заранее определенному "§ маршруту. Учитывая цель данной формы акции - привлечение внима- 3 ния к проблеме, - следует сделать вывод о том, что данные действия 3 некоей массы людей направлены на неопределенный круг лиц.
Еще одна форма публичного мероприятия, дефиниция которой 271 предложена законодателем в ст. 2 Закона № 54-ФЗ, - пикетирование. о Его участниками могут быть один или более граждан, использую- х щие плакаты, транспаранты и иные средства наглядной агитации, -Ц быстровозводимые сборно-разборные конструкции. Пикетирование о осуществляется без передвижения и использования звукоусиливающих технических средств. Суть мероприятия - публично выразить свое мнение. То есть пикетирование - молчаливая, наглядная акция, которая с большой долей вероятности не является массовой. Цель
- привлечь внимание к проблеме путем выражения своего мнения с использованием плакатов, транспарантов.
При этом, независимо от формы проведения акции, должны учитываться положения ст. 10 Закона № 54-ФЗ, указывающие на возможность осуществления предварительной агитации с использованием средств массовой информации, устных призывов, распространения листовок, плакатов и объявлений, иных не запрещенных законодательством РФ форм агитаций.
Таким образом, на основе характерных черт каждой из форм акций, указанных в Законе № 54-ФЗ, а также требований, которые должны быть соблюдены, представляется возможным дополнить понятие «публичное мероприятие» следующими признаками:
■ все формы акций, кроме собрания, проводятся на открытых площадках, т.е. вне помещения; .о ■ акция должна носить уведомительный характер. Уведомление со органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления осуществляется в целях обеспечения безопасности » и правопорядка с предоставлением регламента проведения публич-оа ного мероприятия с почасовым планом акции, указанием основных оо этапов проведения, ответственных лиц и прочего в порядке, устаем новленном Законом № 54-ФЗ;
^ ■ для публичного мероприятия утверждается место его проведения. Закон № 54-ФЗ допускает проведение форм акций в любых пригодных для их целей местах. Главное условие при выборе места
- акция не должна создавать угрозы обрушения зданий и сооруже-
§ ний или иной угрозы безопасности участников данного публичного г-
^ мероприятия.
«5 Таким образом, характерных признаков, которые служат основанием ем для признания акции публичным мероприятием, довольно много. 2 В качестве примера следует привести постановление Верховного С Суда РФ от 18 ноября 2016 г. № 5-АД16-242, которым отменены решения судов нижестоящих инстанций, а производство по админи-272 стративному делу прекращено на основании п. 2 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ в связи с отсутствием состава административного правонарушения. СЧ В частности, в отношении ответственности, предусмотренной ч. 2 ® ст. 20.2 КоАП РФ, суд, определяя обстоятельство, мог ли гражданин ^ явиться участником публичного мероприятия, учел соблюдение порядка уведомления о его проведении. Верховный Суд РФ указал, что при отсутствии сведений о том, подавалось ли уведомление о проведении публичного мероприятия в Правительство Москвы, вывод об участии гражданина в публичном мероприятии, о проведении которого орган
исполнительной власти уведомлен не был, и о его виновности в совершении вмененного административного правонарушения нельзя признать обоснованным [9].
На наш взгляд, это еще раз подчеркивает значимость определенных автором дополнительных признаков публичного мероприятия. Сущность их внедрения в оборот исходит из потребности вспомогательной конкретизации при установлении оснований для признания акции публичным мероприятием. Дополнение перечня признаков публичного мероприятия может способствовать положительному результату в правоприменительной практике, поскольку положения п. 1.2 ст. 7 Закона № 54-ФЗ указывают, что суд, рассматривая конкретное гражданское, административное или уголовное дело о публичном мероприятии, может признать массовым мероприятием одновременное пребывание и (или) передвижение граждан в общественных местах, если передвигающиеся участники объединены единым замыслом и (или) общей организацией, а мероприятие направлено на выражение и формирование мнений, выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики. а
Соответственно, по смыслу Закона 54-ФЗ, все акции, которые I подпадают под указанные признаки, являются публичными меропри- * ятиями. По мнению автора, развитие общественных отношений и, как а следствие, возникновение новых разновидностей событий, единений | граждан отражает актуальный характер данного вопроса, поскольку | многие мероприятия, подразумевающие участие неограниченного круга лиц, имеют признаки массовости, однако по смыслу Закона | 54-ФЗ таковыми не являются. |
В статье С. В. Симоновой также отмечалось, что на практике | перечень форм, относящихся Законом 54-ФЗ к публичным меро- "§ приятиям, расширяется, что приводит к заявлению о проведении 3 мероприятия с очевидно непублично-правовой природой в качестве 3 публичного [10].
По результатам проведенного исследования следует сделать вы- 273 вод о наличии дополнительных признаков публичного мероприятия, о которые необходимы в правоприменительной практике. Отсутствие X научного, нормативного закрепления исчерпывающих признаков по- Щ нятия «публичное мероприятие» влечет смешение последнего с иными о видами мероприятий, предусматривающих массовость. Не вызывает сомнения, что введение дополнительных признаков в научный оборот будет способствовать правильной квалификации административного правонарушения.
Список литературы:
1. Эбзеев, Б. С. Личность и государство в России: взаимная ответственность и конституционные обязанности / Б.С. Эбзеев. - М. : Норма, 2007. - С. 256-257.
2. Троицкая, А.А. Пределы прав и абсолютные права: за рамками принципа пропорциональности? Теоретические вопросы и практика Конституционного Суда РФ / А.А. Троицкая // Сравнительное конституционное обозрение. - 2015. - № 2 (105). - С. 45-69.
3. Джагарян, А. А. Диалог и язык невыслушанных: ценность и пределы свободы собраний / А.А. Джагарян, Н.В. Джагарян // Сравнительное конституционное обозрение. - 2015. - № 4 (107). - С. 13-31.
4. Масочный режим и запрет на массовые мероприятия могут сохранить в Москве после весны. - URL: https://tass.ru/moskva/10865659 (дата обращения: 26.04.2021).
5. В Липецкой области до 30 июня продлен запрет на проведение массовых мероприятий. - URL: https://tass.ru/obschestvo/11476767 (дата об-
.0 ращения: 26.05.2021).
Щ 6. ЦДМ на Лубянке закрыли на неделю за нарушение антиковидных мер.
§ - URL: https://www.interfax.ru/moscow/768169 (дата обращения: 26.05.2021).
7. О введении режима повышенной готовности : указ Мэра Москвы от 5 марта 2020 г. № 12-УМ // Официальный сайт Мэра Москвы. - URL: https://
О www.mos.ru/authority/documents/doc/43503220/ (дата обращения: 26.05.2021).
8. О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях : федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2004. - № 25, ст. 2485.
9. Постановление Верховного Суда РФ от 18 ноября 2016 г. № 5-АД16-242 // СПС «КонсультантПлюс».
I— 10. Симонова, С.В. Юридическая фикция как прием законодатель-
Ei ства РФ о свободе собраний и практики его применения / С.В. Симонова //
О
0Q
S
С
«t
Актуальные проблемы российского права. - 2014. - № 3. - С. 330-341.
274
о
«V
со
