CC BY
162
ДИСКУССИЯ ПО ПРОБЛЕМАМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
УДК 342.729
Одиночное пикетирование как форма проведения публичных мероприятий: актуальные проблемы правового регулирования
Токарев Денис Сергеевич, начальник кафедры конституционного права Уральского юридического института МВД России, кандидат юридических наук, доцент
e-mail: tokarev@uralweb.ru
Назаров Михаил Владимирович, Уральский юридический институт МВД России
e-mail: tokarev@uralweb.ru
Статья посвящена анализу актуальных проблем правовой регламентации проведения публичного мероприятия в форме одиночного пикетирования. Рассмотрены нормативные правовые акты как непосредственно регулирующие порядок проведения публичных мероприятий, так и регулирующие исследуемые общественные отношения в целом, в т. ч. процессуальные аспекты привлечения к юридической ответственности.
Ключевые слова: одиночное пикетирование; порядок проведения публичных мероприятий; публичные мероприятия, не требующие согласования.
Single picketing as a form of holding public events: actual problems of the legal regulation
Tokarev Denis Sergeevich,
Head of the Department of Constitutional Law
of the Ural Law Institute of the Interior Affairs
of Russian Federation, Candidate of juridical sciences,
Associate professor
Nazarov Mikhail Vladimirovich, Ural Law Institute of the Interior Affairs of Russian Federation
The article is devoted to the analysis of the current problems in legal regulation of holding a public event in the form of single picketing. It reveals such regulatory legal acts as directly regulating issues of holding public events as well as those that regulate social relations including mentioned above and procedural aspects of bringing to legal responsibility.
Key words: single picketing; proceeding of public events; non requiring agreement public events.
Отечественное законодательство, соблюдая все присущие государству с развитыми институтами демократии принципы, в рамках различных отраслей публичного права придает нормативное закрепление
ценностям, которые уже стали неотъемлемым элементом здорового в политическом и правовом смыслах общества. Право на свободу совести, вероисповедания, равенство перед законом независимо от отноше-
ния к религии и убеждений, право граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования - вот что по-настоящему является мерилом свободы и независимости личности в современном мире, полном псевдоправовых и лжедемократических тенденций. Все вышеизложенные права и свободы находят закрепление в Конституции Российской Федерации1, преимущественно в гл. 1 и 2, Федеральном законе «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»2, Федеральном законе «О свободе совести и о религиозных объединениях»3, в ряде иных нормативных правовых актов, в т. ч. и субъектов Российской Федерации.
Если право на свободу совести, вероисповедания, равенство перед законом независимо от отношения к религии и убеждений в условиях изначального становления и развития в России многонационального, следовательно, и многоконфессионального государства обладает серьезными правовыми гарантиями, а также действенными инструментами их воплощения в жизнь, то право на публичное выражение своего мнения путем проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований вследствие ряда причин требует дополнительного нормативного регулирования.
На сегодняшний день конституционной основой права на публичное выражение своего мнения посредством организации и проведения соответствующих мероприятий является ст. 31 Конституции Российской Федерации, которая гласит: «Граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование». Следует отметить, что указанное конституционное право граждан находит свое развитие как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта Российской Федерации, поскольку вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина, в соответствии со статьей 72, находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Согласно положениям Федерального закона от 19.06.2004 № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (далее - ФЗ о публичных мероприятиях) под пикетированием следует понимать форму публичного выражения мнений, осуществляемого без передвижения и использования звукоусиливающих технических средств путем размещения у пикетируемого объекта одного или более граждан, использующих плакаты, транспаранты и иные средства наглядной агитации.
Исходя из содержания законодательно закрепленных определений видов публичных мероприятий,
1 Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. [Электронный ресурс]. URL: http:/www.consultant.ru.
2 Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» [Электронный ресурс]. URL: http:/www.consultant.ru.
3 Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О сво-
боде совести и о религиозных объединениях» [Электронный
ресурс]. URL: http:/www.consultant.ru.
становится очевидно, что одиночным публичным мероприятием может являться только пикетирование. Более подробный анализ данной формы публичного мероприятии позволяет сделать ряд выводов. В первую очередь это форма публичного выражения мнений. Основываясь на одном из источников филологического знания, Словаре русского языка С. И. Ожегова, можно раскрыть содержание термина публично: «осуществляемо в присутствии публики, т. е. общества, иными словами открыто»4. Представитель юридической науки Ю. А. Дмитриев под признаком публичности (от лат. риЬПсиБ -общественный) понимает «совершающийся в присутствии публики, открытый, гласный, общественный, не частный»5. Во-вторых, пикетирование осуществляется без передвижения, т. е. на одном месте, без существенного изменения своего положения, только в рамках территории около пикетируемого объекта; а также без звукоусиливающих технических средств. В-третьих, законодатель допускает использование средств наглядной агитации, среди которых особо выделяет плакаты и транспаранты. В-четвертых, далеко не каждый объект может быть пикетируемым, т. к. ч. 2 ст. 8 ФЗ о публичных мероприятиях включает в себя императивную норму, содержащую перечень мест, в которых проведение публичного мероприятия запрещается. В ч. 2.2 ФЗ о публичных мероприятиях законодатель, исходя из того, что регулируемые общественные отношения являются предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, допускает право последних на самостоятельное ограничение мест проведения ряда публичных мероприятий при определенных условиях. Дополнительное ограничение мест возможного проведения публичных мероприятий не распространяется лишь на пикетирование, соответственно, субъект Российской Федерации не может своим законом определить условия, запрещенные для этой формы публичного мероприятия. И наконец, пикетирование проводится путем размещения у пикетируемого объекта одного или более граждан. Таким образом, оно является единственным из публичных мероприятий, которое представляется возможным провести одному гражданину, выражающему как мнение определенного круга граждан, так и свое собственное.
Важным элементом процессуальной реализации права граждан на публичные мероприятии является уведомительный порядок их проведения.
Правовая природа пикетирования во многом схожа с иными публичными мероприятиями, т. к. на него в полной мере распространяются требования к порядку подготовки, организации и проведения, закрепленные в ст. 4, 5, 6 ФЗ о публичных мероприятиях. Вместе с тем именно эта форма публичных мероприятий может ре-ализовываться одним участником, соответственно, из этого вытекает ряд иных особенностей.
4 Толковый словарь русского языка С. И. Ожегова. URL: http:// ozhegov.org/.
5 Дмитриев Ю. А. Комментарий к Федеральному закону от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» // СПС «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/.
С точки зрения стандартов Совета Европы необходимость получения предварительного разрешения на проведение собраний в общественных местах не противоречит существу данного права1. Позиция Конституционного Суда Российской Федерации относительно признания уведомительного порядка ограничением конституционного права граждан тоже носит отрицательный характер: «Использование в оспариваемом положении ч. 5 ст. 5 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" таких понятий, как "мотивированное предложение" и "согласование1, не свидетельствует о неопределенности его содержания. По его смыслу, орган публичной власти не может запретить (не разрешить) проведение публичного мероприятия, он вправе лишь предложить изменить место и (или) время его проведения, причем такое предложение обязательно должно быть мотивированным и вызываться либо необходимостью сохранения нормального и бесперебойного функционирования жизненно важных объектов коммунальной или транспортной инфраструктуры, либо необходимостью поддержания общественного порядка, обеспечения безопасности граждан (как участников публичного мероприятия, так и лиц, которые могут находиться в месте его проведения в определенное для этого время), либо иными подобными причинами. Законодательное закрепление исчерпывающего перечня таких причин необоснованно ограничивало бы дискрецию органов публичной власти по реализации своих конституционных обязанностей»2. Одиночное же пикетирование, в соответствии со ст. 7 ФЗ о публичных мероприятиях, не требует каких-либо уведомлений о намерении его провести. Однако, как указано в ч. 1.1 этой статьи, «минимальное допустимое расстояние между лицами, осуществляющими указанное пикетирование, определяется законом субъекта Российской Федерации. Указанное минимальное расстояние не может быть более пятидесяти метров. Совокупность актов пикетирования, осуществляемого одним участником, объединенных единым замыслом и общей организацией, может быть признана решением суда по конкретному гражданскому, административному или уголовному делу одним публичным мероприятием». Таким образом, законодатель в 2012 г. ввел критерий разграничения между действительно одиночным пикетированием и фактически иным публичным мероприятием, которое не было согласовано и представлено как одиночные пикеты ряда граждан.
Обозначенная норма требует более подробного анализа.
«Минимальное допустимое расстояние между лицами, осуществляющими указанное пикетирование, определяется законом субъекта Российской Федерации. Указанное минимальное расстояние не может
1 Стандарты Совета Европы в области прав человека применительно к Конституции Российской Федерации. М., 2002. С. 274.
2 Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2009 г. № 484-О-П // Официальный сайт Конституционного Суда Российской Федерации. URL: http:// ksrf.ru/.
быть более пятидесяти метров». Эта часть нормы непосредственно выступила выражением реализации совместного предмета ведения Российской Федерации и ее субъектов. Учитывая национальные, культурные и иные особенности субъектов, делегированное право позволяет соответствующим представительным органам самостоятельно определять объективный критерий одиночного пикетирования или отсутствие такового. Однако Федеральный закон ограничивает право субъектов вводить критерий минимального расстояния более 50 м, что являет собой гарантию реализации конституционного права граждан на участие в публичном мероприятии в такой форме.
«Совокупность актов пикетирования, осуществляемого одним участником, объединенных единым замыслом и общей организацией, может быть признана решением суда по конкретному гражданскому, административному или уголовному делу одним публичным мероприятием». Данное положение закрепляет правовые последствия проведения ряда пикетов с едиными целями и задачами под предлогом проведения некоторого количества одиночных пикетов. Ответственность за это может наступать в рамках гражданского, административного, уголовного судопроизводства. Вместе с тем данная часть нормы представляется нам наиболее спорной, поскольку законодатель, исходя лишь из количественного критерия, предусматривает юридические последствия для участников совокупности актов пикетирования. Однако как быть, если по тем или иным причинам участники объективно не смогли разместиться на указанном в законе субъекта расстоянии друг от друга, проводя по-настоящему одиночные пикеты? Или в случае, если определенная совокупность актов пикетирования была сфальсифицирована с целью срыва публичного мероприятия? Не будут ли ограничены конституционные права граждан в этом случае? Не совсем понятными является и данное положение нормы: «...может быть признана одним публичным мероприятием». Вероятно, законодатель подразумевал, что суд может признать совокупность одиночных пикетов публичным мероприятием в другой форме (демонстрацией, массовым пикетированием и т. п.), соответственно, требующим подачи уведомления о намерении их организации и проведения. Именно за это деяние и должна наступать юридическая ответственность.
Кроме того, если участники нескольких одиночных пикетов, даже соблюдая требования законодательства, нарушат порядок работы пикетируемых объектов, то формальных оснований для пресечения их действий нет. Также к проведению публичных мероприятий, имеющих массовый характер, т. е. с более чем одним участником, предъявляются требования, нарушение которых влечет ответственность организаторов и участников по статьям КоАП РФ, УК РФ. Данные требования устанавливаются в т. ч. посредством уведомительной процедуры о намерении проведения публичного мероприятия. В случае с одиночным пикетированием уведомление компетентных должностных лиц органов государственной власти либо местного самоуправления не требуется, соответственно, необходимо в ст. 7 ФЗ о публичных мероприятиях дополнительно разъяс-
нить особенности проведения данной формы публичного мероприятия.
Рассматривая вопросы ответственности за нарушение установленного порядка проведения одиночного пикетирования, мы приходим к очевидному выводу, что на сегодняшний день отсутствует реальная возможность привлечения к ответственности лиц, проводящих одиночное пикетирование, поскольку порядок проведения одиночного пикетирования с учетом всех особенностей не имеет нормативного закрепления. В соответствии со ст. 16 ФЗ о публичных мероприятиях основаниями для прекращения публичного мероприятия являются:
1) создание реальной угрозы для жизни и здоровья граждан, а также для имущества физических и юридических лиц;
2) совершение участниками публичного мероприятия противоправных действий и умышленное нарушение организатором публичного мероприятия требований ФЗ о публичных мероприятиях, касающихся порядка проведения публичного мероприятия;
3) неисполнение организатором публичного мероприятия обязанностей, предусмотренных ч. 4 ст. 5 ФЗ о публичных мероприятиях.
Соответственно, привлечь к ответственности участника одиночного пикетирования за нарушение порядка проведения не представляется возможным по причине отсутствия организатора. Анализ норм Уголовного кодекса Российской Федерации1 позволяет сделать вывод об отсутствии признаков состава преступления, связанного с проведением одиночного пикетирования. КоАП РФ2, по сути, является единственным источником, содержащим признаки состава правонарушения установленного порядка публичного мероприятия.
Анализ ч. 1-8 ст. 20.2 КоАП РФ указывает на то, что ни одна из данных норм не регулирует такую форму публичного мероприятия, как одиночное пикетирование. Часть 5 КоАП РФ ссылается на установленный порядок проведения публичного мероприятия. Бланкетная норма отсылает нас к ФЗ о публичных мероприятиях, который, как нами уже указывалось выше, на сегодняшний день не предусматривает особенностей порядка проведения одиночного пикетирования. Действия лица, осуществляющего одиночный пикет, которые не повлекли создание помех функционированию объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры, однако нарушают работу средств связи и организаций, не образуют состава правонарушения и не могут быть квалифицированы по ч. 5 ст. 20.2 КоАП РФ. Таким образом, подчеркивается необходи-
1 Уголовный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 13 июня 1996 г. № 63-Ф3 [Электронный ресурс]. URL: http:/www.consultant.ru.
2 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ [Электронный ресурс]. URL: http:/www.consultant.ru.
мость внесения изменений в ч. 1.1 ст. 7 ФЗ о публичных мероприятиях.
С учетом вышесказанного конструкцию нормы, на наш взгляд, следует изложить в следующей редакции: «Совокупность актов пикетирования, осуществляемого одним участником, объединенных единым замыслом и общей организацией может быть признана решением суда по конкретному гражданскому, административному или уголовному делу одним публичным мероприятием не в форме одиночного пикетирования. Акт (акты) пикетирования, осуществляемые одним участником, нарушающие движение транспорта, работу средств связи и организаций подлежат немедленному пресечению».
Реализуя право на совместное нормативно-правовое регулирование Российской Федерацией и ее субъектами по вопросам, установленным ст. 72 Конституции РФ, Свердловская область приняла соответствующий нормативно-правовой акт, а именно Закон Свердловской области от 7 декабря 2012 г. № 102-ОЗ «Об отдельных вопросах подготовки и проведения публичных мероприятий на территории Свердловской области»3 (далее - Закон СО о публичных мероприятиях). Следует отметить, что Закон Свердловской области от 14 июня 2005 г. № 52-ОЗ «Об административных правонарушениях на территории Свердловской области»4 не содержит норм, предусматривающих административную ответственность на территории Свердловской области за нарушение порядка организации и проведения публичных мероприятий. Возвращаясь к анализу Закона СО о публичных мероприятиях, можно заключить, что он, развивая положения Федерального закона, устанавливает:
- дефинитивные нормы (публичное мероприятие, уведомление о проведении публичного мероприятия, специально отведенные места, транспорт общего пользования, объекты транспортной инфраструктуры, используемые для транспорта общего пользования);
- полномочия высших органов государственной власти Свердловской области в сфере подготовки и проведения публичных мероприятий на территории Свердловской области, а также полномочия областных и территориальных исполнительных органов государственной власти Свердловской области в сфере подготовки и проведения публичных мероприятий на территории Свердловской области;
- минимально допустимое расстояние между лицами, осуществляющими пикетирование;
- нормы предельной заполняемости объектов транспортной инфраструктуры и предельное количество транспортных средств, которые могут осуществлять движение в составе одной организованной
3 Закон Свердловской области от 7 декабря 2012 г. № 102-ОЗ «Об отдельных вопросах подготовки и проведения публичных мероприятий на территории Свердловской области» [Электронный ресурс]. - URL: http:/www.consultant.ru.
4 Закон Свердловской области от 14 июня 2005 г. № 52-ОЗ «Об административных правонарушениях на территории Свердловской области» [Электронный ресурс]. - URL: http:/www. consultant.ru.
транспортной колонны при проведении публичных мероприятий на объектах транспортной инфраструктуры, используемых для транспорта общего пользования;
- места, в которых проведение публичного мероприятия запрещается;
- порядок подачи уведомл ения о проведении публичного мероприятия;
- порядок использования специально отведенных мест;
- проведение с использованием транспортных средств публичных мероприятий на объектах транспортной инфраструктуры, используемых для транспорта общего пользования.
Закон СО о публичных мероприятиях в большей части выполняет задачи нормативно-правового регулирования порядка организации и проведения публичных мероприятий. В части одиночных пикетирований находит отражение и установление минимально допустимого расстояния между участниками, которое в Свердловской области составляет 40 м (не более 50 в соответствии с Федеральным законом).
Однако анализ областного закона в части проведения публичных мероприятий, уведомление о которых не требуется, приводит к выводу о необходимости более тщательного изучения используемых законодателем определений. Так, ч. 3 ст. 5 данного закона содержит следующую норму:
«В соответствии с федеральным законом публичными мероприятиями, уведомление о проведении которых не требуется, являются собрания и пикетирования, проводимые одним участником».
Действительно, ст. 7 ФЗ о публичных мероприятиях гласит: «Уведомление о проведении публичного мероприятия (за исключением собрания и пикетирования,
проводимого одним участником) подается.....», однако
эта норма явно противоречит дефинитивным нормам, содержащимся в иных статьях ФЗ о публичных мероприятиях.
Статья 2. Основные понятия.
2) собрание - совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов.
Статья 7. Уведомление о проведении публичного мероприятия.
1.1. Уведомление о пикетировании, осуществляемом одним участником, не требуется.
Следует подчеркнуть, что употребляя словосочетание «присутствие граждан», законодатель вводит количественную составляющую в дефинитивную норму. Очевидно, что один гражданин не может проводить собрание. Толковый словарь Ушакова «собрание» трактует следующим образом: «Собрание - лица, собравшиеся для обсуждения и решения каких-нибудь вопросов, участники заседания»1. Подчеркивается то, что это мероприятие не может состоять лишь из одного-един-ственного участника. Также в соответствии с ФЗ о пу-
1 Толковый словарь русского языка Д. Н. Ушакова. URL: http:// dic.academic.ru/dic.nsf/ushakov/1032938.
бличных мероприятиях к такой форме, как собрания, предъявляется ряд требований, подчеркивающих то, что оно не может быть проведено одним участником.
Коллизии в ФЗ о публичных мероприятиях нашли свое отражение в Законе СО о публичных мероприятиях.
Так, законодательное Собрание Свердловской области в одностороннем порядке не может самостоятельно исправить сложившуюся смысловую коллизию, что следует из положений Конституции РФ:
«Статья 76.
5. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон».
Соответственно, необходимо внесение изменений в ст. 7 ФЗ о публичных мероприятиях, как следствие, и в ст. 5 Закона СО о публичных мероприятиях с целью устранения существующих противоречий и приведения всего массива законодательства в части порядка организации и проведения публичных мероприятий в единое русло.
Анализ научной литературы, законодательства Российской Федерации и ее субъектов, изучение общественного мнения и правоприменительной практики показывает, что право на одиночное пикетирование выполняет ряд довольно значимых функций, которые образуют его особенную правовую природу. Вместе с тем необходимо исключить искажение сущности одиночного пикетирования и его превращение в способ обхода норм законодательства с целью проведения публичных мероприятий в иных формах без соблюдения процедуры уведомления и вытекающих из этого последствий.
Список литературы
1. Ожегов С. И. Толковый словарь русского языка / С. И. Ожегов. - URL: http://ozhegov.org.
2. Дмитриев Ю. А. Комментарий к Федеральному закону от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» // СПС «КонсультантПлюс». - URL: http://www.consultant.ru.
3. Стандарты Совета Европы в области прав человека применительно к Конституции Российской Федерации. - М., 2002. - С. 274.
4. Ушаков Д. Н. Толковый словарь русского языка / Д. Н. Ушаков. - URL: http://dic.academic.ru/dic.nsf/ ushakov/1032938.
5. Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В. Д. Зорькина, Л. В. Лазарева. - М.: Эксмо, 2009.
6. Избранные решения Европейского Суда по правам человека. Статья 11 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Ч. 2. Свобода собраний / сост. К. Баранов, В. Громова, Н. Звягина, Д. Макаров. - М., 2009.
7. Вдовиченко К. Г. Особенности квалификации воспрепятствования проведению собрания, митинга, шествия, пикетирования или участию в них / К. Г. Вдовиченко // Юридическая наука и правоохранительная практика. - 2014. - № 3.
8. Калинина Н. С. Судебная практика по делам об административных правонарушениях за нарушение законодательства о собраниях митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях / Н. С. Калинина // Современное право. - 2013. - № 4.
9. Петрова Т. А. Основные направления деятельности органов внутренних дел по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений установленного порядка организации либо определения публичных мероприятий / Т. А. Петрова // Вестник Барнаульского юридического института МВД России. - 2012. - № 2.
10. Шурыгина Е. С. О проверке конституционности правил организации и проведения публичных мероприятий / Е. С. Шурыгина // Актуальные проблемы российского права. - 2013. - № 4.
