CC BY
297
Вестник Челябинского государственного университета. 2013. № 11 (302). Право. Вып. 36. С. 20-22.
А. С. Демакова
ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ОХРАНЫ ЗДОРОВЬЯ:
ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
В связи с реформой системы здравоохранения актуальными становятся вопросы анализа происходящих изменений компетенции органов местного самоуправления. На сегодняшний день в законодательстве, регулирующем полномочия органов местного самоуправления, существуют пробелы, которые могут затруднить реализацию гарантированного права человека на охрану здоровья и медицинскую помощь.
Ключевые слова: реформа здравоохранения, органы местного самоуправления, полномочия, аналогия закона.
В 2011 г. в рамках проводимой реформы системы здравоохранения были внесены изменения в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (далее — Закон № 131-ФЗ) в части установления новой сферы компетенции органов местного самоуправления в здравоохранительной сфере. Был принят Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»2 (далее — Закон № 323-ФЗ), который регламентировал перечень полномочий органов местного самоуправления в соответствии с новой сферой их деятельности по созданию условий для оказания медицинской помощи населению на территории соответствующего муниципального образования в соответствии с территориальной программой государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи.
Одним из полномочий, регламентированных Законом № 323-ФЗ, является создание условий для оказания медицинской помощи населению в соответствии с территориальной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи и законом субъекта РФ в пределах полномочий, установленных Законом № 131-ФЗ.
Говоря о вопросе местного значения, мы подразумеваем определенную сферу деятельности; полномочия — это набор конкретных прав и обязанностей, посредством которых органы власти решают вопросы местного значения.
На современном этапе законодательного регулирования компетенции органов местного самоуправления одной из проблем является то обстоятельство, что законодатель, определив сферу деятельности органов местного самоуправ-
ления по охране здоровья граждан как создание условий для оказания медицинской помощи населению на территории муниципального образования в рамках рассматриваемого нами полномочия, не конкретизировал, какие права и обязанности в данной сфере деятельности должны выполнять органы местного самоуправления. Вместо того чтобы привести содержание правоотношения, он ограничился по большому счету дублированием формулировки самого вопроса местного значения, определив тем самым, что в рамках такой сферы деятельности, как создание условий для оказания медицинской помощи, органы местного самоуправления наделяются полномочием по созданию условий для организации медицинской помощи, только в рамках не федеральной программы государственных гарантий оказания гражданам бесплатной медицинской помощи, а в рамках территориальной программы. На наш взгляд, специальный ведомственный акт (мы имеем в виду Закон № 323- ФЗ) должен конкретно отражать объем тех прав и обязанностей применительно к сфере здравоохранения.
Считаем, что рассматриваемое полномочие не устанавливает прав и обязанностей органов местного самоуправления и должно быть изложено в иной редакции, исключающей дублирование и привносящей ясность в практику его применения.
Закон № 131-ФЗ, который определил создание условий для оказания медицинской помощи в качестве вопроса местного значения для муниципальных районов и городских округов, как и Закон № 323-ФЗ, закрепляющий ту же формулировку для одного из полномочий органов, не дают определения самому термину «создание условий» ни в статье, закрепляющей понятийный аппарат, ни в отдельной статье закона.
Толковый словарь русского языка определяет термин «условие» как «обстоятельство, от которого что-нибудь зависит», а термин «создание» — как «сделать существующим, произвести основать»3. Если объединить значения двух этих терминов, то формулировка «создание условий» будет содержать в себе следующую смысловую нагрузку: сделать существующим обстоятельство, от которого будет что-нибудь зависеть, воплотить в жизнь.
Согласуясь с мнением таких теоретиков, как Е. С. Шугрина4, С. Ю. Наумов5, и исходя из смысловой нагрузки указанного термина, можно заключить, что у органов местного самоуправления в настоящее время отсутствуют организационно-распорядительные полномочия по отношению к здравоохранительной сфере; их деятельность в целом направлена на выполнение вспомогательной функции.
Пробелы в законодательстве встречаются, к сожалению, нередко. По справедливому замечанию А. В. Мелехина, в периоды смены государственного курса законотворчество не успевает за коренными изменениями в общественных отношениях. Законы оказываются вдруг пробельными, несовершенными6. Теория права (трудно отрицать ее значимость) дает лишь основу для толкования терминов, указывает вектор, но правоприменителю, тем более в условиях переустройства общественных отношений в сфере здравоохранения, необходимо по возможности четкое понимание как содержания вопроса местного значения, так и полномочий, установленных для его реализации. Поэтому считаем необходимым обратиться к аналогии закона.
В данной связи будет уместным замечание, что не только вопрос местного значения в здравоохранительной сфере начинается с формулировки «создание условий» — Закон № 131-ФЗ предусматривает и иные сферы деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований, вопрос местного значения в которых формулируется законодателем сходным образом (создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами учреждений культуры, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов, создание условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, содей-
ствие развитию малого и среднего предпринимательства и т. д.).
Из указанных вопросов местного значения наиболее урегулированными (вопрос местного значения не совпадает с правами и обязанностями, которыми наделены органы местного самоуправления по его решению) являются сферы торговли, предпринимательства, связи, которые мы и возьмем за основу применения аналогии закона.
Для того чтобы по аналогии закона определить содержание полномочия по созданию условий для оказания медицинской помощи, проведем анализ перечней полномочий, которые установлены специальными законодательными актами деятельности.
Обращая внимание на буквальный смысл каждого из полномочий, приведенных в перечнях полномочий, регламентированных специальными законодательными актами во исполнение вопросов местного значения по «созданию условий...», определим, какие сходные по смыслу полномочия в них присутствуют. Так, законодатель для решения вопроса местного значения по созданию условий для реализации вопросов местного значения в сферах торговли, предпринимательства, организации связи предусматривает полномочия органов местного самоуправления:
1) по разработке и участию в целевых программах (ст. 18 Федерального закона от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации»; п. 1 ст. 11 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации»);
2) по анализу финансовых, экономических, социальных и иных показателей развития сферы деятельности и прогнозированию эффективности ее функционирования (парагр. 4 п. 3 ст. 17 Федерального закона от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», п. 2 ст. 11 Закона «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации»);
3) по координации и взаимодействию с органами государственной власти (п. 5 ст. 11 Закона «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации»; абз. 4 ст. 8 Федерального закона от 17 июля 1999 г. № 176-ФЗ «О почтовой связи»);
4) по согласованию строительства либо выделению объектов недвижимости, необходимых для размещения и функционирования государственных учреждений (абз. 1 ст. 8 Закона «О почтовой связи»; ст. 6 Федерального закона от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи»; па-рагр. 3, п. 3 ст. 17 Закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации»).
Таким образом, органы местного самоуправления, реализуя вопросы местного значения, формулируемые законодателем как создание условий, выполняют информационно-аналитическую, координационную, обеспечительную функции и функцию по взаимодействию (со-труд ниче ству).
Применив аналогию закона к сфере здравоохранения, предлагаем следующую редакцию п. 1 ст. 17 федерального закона об основах охраны здоровья граждан:
«Органы местного самоуправления в целях создания условий для оказания медицинской помощи населению на территории муниципального района и городского округа:
- оказывают содействие в согласовании строительства либо предоставление зданий, сооружений, необходимых для размещения и функционирования государственных медицинских организаций;
- разрабатывают и реализуют местные целевые программы, а также участвуют в государственных целевых программах субъектов Российской Федерации, направленных на развитие и поддержку государственных медицинских организаций, находящихся на территории муниципального образования, профилактику заболеваний, сохранение и укрепление физического и психического здоровья населения;
- анализируют финансовые, экономические, социальные и иные показатели качества рабо-
ты государственных медицинских организаций, уровни заболеваемости и смертности населения на территории муниципального образования, прогнозируют тенденции развития рынка медицинских услуг;
- образуют координационные и/или совещательные органы в структуре органов местного самоуправления по вопросам здравоохранения и оказания медицинской помощи населению муниципального образования;
- вправе вносить в органы государственной власти субъектов Российской Федерации предложения о развитии сети медицинских организаций на территории муниципального образования».
Предложенная редакция п. 1 ст. 17 Закона № 323-ФЗ будет способствовать повышению определенности в правопонимании и, как следствие, эффективности реализации вопроса местного значения органами местного самоуправления.
Примечания
1 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собр. законодательства РФ. 2003. 6 окт. № 40. Ст. 3822.
2 Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» // Собр. законодательства РФ. 2011. 28 нояб. № 48. Ст. 6724.
3 Ожегов, С. И. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеол. выражений / С. И. Ожегов, Н. Ю. Шведова. М. : Азбуковник, 2003. С. 345, 689.
4 См.: Настольная книга для муниципальных политиков / под ред. Е. С. Шугриной, В. А. Свицкого. М. : OST-Euro, 2009. С. 304.
5 См.: Наумов, С. Ю. Основы организации муниципального управления / С. Ю. Наумов, А. А. Под-сумкова. М. : Издат. центр IPR Media, 2009. С. 65.
6 Мелехин, А. В. Теория государства и права. М. : Маркет ДС, 2009. С. 48.
