CC BY
77
Эфрикян Рубен Альбертович
кандидат юридических наук, доцент,
доцент кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России
Звягольский Андрей Юрьевич
доктор исторических наук, профессор,
профессор кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России
(тел.: +78612581426)
Полномочия органов местного самоуправления по предоставлению образования в СССР и России (1968-1995 гг.)
Статья посвящена рассмотрению вопросов нормативно-правового регулирования процесса образования в истории России. В частности, авторами анализируются полномочия местных Советов депутатов по организации предоставления школьного образования в СССР и России (1968-1995 гг.).
Ключевые слова: компетенция органов местной власти, полномочия органов местного самоуправления, образование, местные Советы, районо, гороно.
R.A. Efrikyan, Master of Law, Assistant Professor, Assistant Professor of a Chair of Constitutional and Administrative Law of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia;
A.Yu. Zvyagoliskiy, Doctor of History, Professor, Professor of a Chair of Constitutional and Administrative Law of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; tel.: +78612581426.
Authorities of local home rule organs on granting the education in the USSR and Russia (1968-1995)
The article is dedicated to consideration of issues of normative-legal regulation of the process of the education in history of Russia. In particular, authors analysed authorities of the local Councils deputy on organizations of the granting the school education in the USSR and Russia (1968-1995).
Key words: competency of local home rule organs, authorities of local home rule organs, education, local Councils, regional department of public education, city department of public education.
Длительное время школьная система СССР испытывала серьезные материальные затруднения. Так, в постановлении ЦК КПСС и СМ СССР от 10 ноября 1966 г. [1] указывалось, в частности, что «нуждается в серьезном укреплении учебно-материальная база школ. Между тем средства, выделяемые на эти цели, в ряде республик, краев и областей своевременно и полностью не осваиваются. Органы народного образования и здравоохранения не уделяют достаточного внимания соблюдению санитарно-гигиенического режима школ. Партийные организации, Советы депутатов трудящихся, комсомольские и профсоюзные организации все еще недостаточно оказывают помощь органам народного образования в организации обучения и воспитания детей, улучшении совместной работы
школы, семьи и общественности, повышении педагогической культуры населения». Исходя из этого предписывалось «в целях создания более благоприятных материально-технических условий для работы школ обязать Госплан СССР, Госстрой СССР, министерства и ведомства СССР и Советы Министров союзных республик предусматривать в сводных сметах вновь строящихся промышленных предприятий и ведомственных жилых массивов сооружение зданий общеобразовательных школ за счет капитальных вложений соответствующей отрасли. Установить, что строительство школ в сельской местности должно производиться в комплексе с квартирами для учителей, а восьмилетних и средних школ, как правило, и с интернатом для учащихся, проживающих в отдаленных от школы населенных пунктах. На строительство
54
интернатов и домов для учителей выделять средства целевым назначением за счет общих ассигнований на жилищное строительство. Определить, что школьный жилой фонд принадлежит органам народного образования и не подлежит заселению лицами, не работающими в школе... Учитывая широкий размах инициативного строительства школ колхозами и другими кооперативными организациями, Госплану СССР и Государственному комитету Совета Министров СССР по материально-техническому снабжению выделять для этих строек фонды на материалы и оборудование на общих основаниях со школами, возводимыми за счет государственных капитальных вложений» [1].
Эти и другие меры позволили существенно «подтянуть» материальную основу народного (дошкольного и школьного) образования. Определенным образом расширились и полномочия местных органов власти в сфере образования, что находило отражение в законодательных актах. Речь идет о следующих законах: «О районном Совете депутатов трудящихся РСФСР» от 29 июля 1971 г. [2] и «О городском, районном в городе Совете депутатов трудящихся РСФСР» также от 29 июля 1971 г. [3]. Так, в Законе РСФСР «О районном Совете депутатов трудящихся РСФСР» указывалось, что «в соответствии с Конституцией СССР и Конституцией РСФСР районный Совет депутатов трудящихся как орган государственной власти в районе решает все вопросы районного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, проживающих на территории Совета, проводит в жизнь решения вышестоящих государственных органов, руководит деятельностью нижестоящих Советов народных депутатов, участвует в обсуждении вопросов окружного, областного, краевого, республиканского и общесоюзного значения, вносит по ним свои предложения» (ст. 1). Достаточно четко были определены полномочия в области народного образования, где районный Совет народных депутатов (ст. 23):
1) руководит делом народного образования, дошкольного и внешкольного воспитания детей; обеспечивает всеобщее обязательное среднее образование молодежи; осуществляет учет детей школьного возраста;
2) принимает меры по укреплению связи школы с производством, улучшению трудового обучения, воспитания и профессиональной ориентации, по бесплатному обеспечению школьными учебниками учащихся общеобразовательных школ;
3) осуществляет контроль за работой не состоящих на районном бюджете детских домов, детских дошкольных и внешкольных учреждений;
4) принимает меры по укреплению учебно-материальной базы общеобразовательных и специальных школ, школ-интернатов, детских домов, детских дошкольных и внешкольных учреждений;
5) распределяет в установленном порядке фонд всеобуча, осуществляет контроль за его использованием;
6) обеспечивает бесплатный проезд учащихся сельской местности в школу и из школы, а также бесплатный подвоз учащихся к месту занятий по труду;
7) организует внешкольную работу с учащимися по месту их жительства;
8) решает в случаях и в порядке, установленных законодательством, вопросы о предоставлении гражданам льгот по содержанию детей в школах-интернатах, интернатах при школах, а также по плате за питание детей в школах (группах) с продленным днем;
9) обеспечивает устройство детей, оставшихся без родителей, в детские дома, школы-интернаты, интернаты при школах и на воспитание в семьи граждан; решает вопросы усыновления (удочерения), руководит делом опеки и попечительства над несовершеннолетними; осуществляет охрану прав несовершеннолетних; организует работу по предупреждению безнадзорности несовершеннолетних.
Здесь обращает на себя внимание несколько обстоятельств, если делать сравнение с полномочиями органов местного самоуправления муниципальных районов в настоящее время.
Во-первых, перечень этих полномочий закреплен в нормах государственного, а не образовательного права, что представляется правильным, и мы, когда обосновывали свое предложение о том, что таковые должны быть закреплены в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», учитывали и этот опыт советского законодателя.
В-вторых, полномочия предоставлены даже шире, чем необходимы для районного звена (в части контроля за работой не состоящих на районном бюджете детских домов, детских дошкольных и внешкольных учреждений).
На наш взгляд, здесь также имеется рациональное звено. Сейчас, например, местные органы самоуправления не имеют полномочий контролировать деятельность детских домов, расположенных на территории соответствующего муниципального образования, и в результате такой бесконтрольности (органы власти субъекта Российской Федерации в силу отдаленности и малочисленности штата не имеют возможности осуществлять эффективное руководство) дет-
55
ские дома во многих регионах России влачат жалкое существование.
В-третьих, местным органам власти доверялось использовать весь бюджет по обеспечению образовательной деятельности в районе (в настоящее время, как отмечалось, оплата работников-педагогов осуществляется из бюджета субъекта Российской Федерации).
Такой подход государства в части полномочий местных органов власти в сфере образования оставался по сути своей неизменным до распада СССР. А отмеченный выше перечень полномочий даже после принятия Конституции СССР 1977 г. [4] изменился незначительно. К тому времени стали реальностью основные этапы осуществления образовательной политики Советского государства: 1930 г. - введение всеобщего обязательного начального обучения; 1949 г. - введение всеобщего обязательного 7-летнего образования; 1958 г. - введение всеобщего обязательного 8-летнего образования; 1972 г. - введение всеобщего среднего обязательного образования.
Помимо законодательных актов, принимались также акты исполнительных органов власти, в которых закреплялись и корректировались отдельные полномочия местных органов власти в сфере образования. Так, в постановлении Совета Министров Союза ССР от 7 сентября 1970 г. [5] уточнялось полномочие по обеспечению работников просвещения жильем. В постановлении Совета Министров Союза ССР от 12 апреля 1984 г. [6] говорилось о повышении ответственности исполкомов местных Советов народных депутатов как единых заказчиков за рациональное размещение и строительство детских дошкольных учреждений, при этом имелось в виду осуществлять первоочередное строительство этих учреждений в районах с высоким уровнем занятости женщин в общественном производстве и в городах-новостройках.
Мы полагаем, что такой подход был бы полезен и в настоящее время. В том же документе органам образования всех уровней (в том числе местных Советов) предписывалось принять меры к улучшению медицинского обслуживания и гигиенического воспитания детей в детских дошкольных учреждениях, осуществлять систематическое медицинское наблюдение за организацией питания, физическим развитием и состоянием здоровья детей, проведением оздоровительных мероприятий, обеспечить ежегодную диспансеризацию всех детей раннего и дошкольного возраста, добиваясь снижения их заболеваемости. Содержались в этом постановлении и лозунговые, ни к чему не обязывающие
требования, в частности исполкомы местных Советов народных депутатов совместно с профсоюзными органами обязывались обеспечить широкое развитие социалистического соревнования за повышение эффективности и качества работы детских дошкольных учреждений, проявлять постоянную заботу об улучшении быта, жилищных условий, охране здоровья, организации отдыха и культурного досуга работников этих учреждений [6] - такой «опыт», конечно, следует признать негативным.
Согласно постановлению ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 12 апреля 1984 г.
[7] предписывалось закрепить за средними, девятилетними, а также специальными общеобразовательными школами базовые предприятия (организации), возложив на них, наряду с общеобразовательной школой, ответственность за организацию трудовой подготовки учащихся. Кроме того, исполкомы местных Советов народных депутатов должны были определять профили трудового обучения школьников, конкретное содержание общественно полезного, производительного труда учащихся, исходя из перечня профессий, утверждаемого Государственным комитетом СССР по труду и социальным вопросам, Министерством просвещения СССР, Государственным комитетом СССР по профессионально-техническому образованию совместно с ВЦСПС, другими министерствами и ведомствами СССР, а также с учетом потребностей народного хозяйства в кадрах, наличия и возможностей развития производственной и учебно-материальной базы, особенностей городских и сельских школ осуществлять своевременное трудоустройство выпускников средних общеобразовательных школ.
Важным этапом в развитии образовательной системы СССР стала школьная реформа, начало которой было положено постановлением Верховного Совета СССР «Об основных направлениях реформы общеобразовательной и профессиональной школы» от 12 апреля 1984 г.
[8]. Реформа школы проводилась в соответствии с программными установками июньского (1983 г.) Пленума ЦК КПСС и имела своей целью поднять ее работу на новый качественный уровень, соответствующий условиям и потребностям общества развитого социализма. Предполагалось, в частности, перейти к 11-летнему учебному циклу. Особе внимание уделялось трудовому обучению школьников.
В постановлении ряд позиций был обращен к органам местной власти. В частности, предписывалось «рассмотреть предложения и замечания граждан по вопросам работы школ и органов
56
народного образования, поступившие в связи с всенародным обсуждением проекта ЦК КПСС "Основные направления реформы общеобразовательной и профессиональной школы'', и принять необходимые меры по их реализации». Местные Советы народных депутатов, их исполнительные комитеты обязывались осуществить конкретные мероприятия по организации трудового обучения и воспитания, общественно полезного, производительного труда, профессиональной ориентации школьников, обеспечить на каждом рабочем месте учащихся безопасные условия их труда. Исполкомам местных Советов народных депутатов предписывалось изыскать возможности выделения и оборудования в жилых массивах помещений для работы с детьми и подростками, предусматривать такие помещения в проектах новых жилых кварталов. Далее, Советы народных депутатов, органы народного образования, профсоюзные и комсомольские организации обязаны были принимать необходимые меры по закреплению педагогических кадров, сокращению их текучести, постоянно заботиться об улучшении условий труда и быта, медицинском обслуживании, санаторном лечении учителей, предоставлять им жилье в первоочередном порядке [8].
Важным представляется решение Верховного Совета СССР о повышении роли управленческих структур в районных Советах: «Укрепить районное звено управления образованием с учетом его важной роли в организации деятельности школ, дошкольных и внешкольных учреждений, в подборе, расстановке и повышении квалификации педагогических кадров, укреплении связи школы с производством, улучшении постановки трудового обучения и профессиональной ориентации, первоначальной профессиональной подготовки учащихся старших классов на базе учебно-производственных комбинатов, профтехучилищ, учебных цехов предприятий. Районное звено должно взять на себя заботу о хозяйственном обеспечении учебно-воспитательных учреждений» [8].
Однако сразу следует заметить, что многие положения реформы так и не были реализованы. Одной из причин этого стала политика «перестройки», начавшаяся, как известно, с середины 1980-х гг. с приходом к управлению государством М.С. Горбачева, в рамках которой были пересмотрены многие аспекты внутренней и внешней политики СССР.
После распада СССР институт местного управления (самоуправления) стал развиваться по направлению западной модели. Так, в марте 1990 г. III съезд народных депутатов
СССР высказался за повышение роли Советов как фундамента самоуправления народа. 9 апреля 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» [9]. В целом законодательное оформление новой российской государственности вначале шло постепенно, путем принятия поправок к действующей Конституции РСФСР, законов, деклараций, указов Президента РФ по отдельным вопросам функционирования соответствующих институтов [10, с. 79; 11, с. 17-23]. Затем 6 июля 1991 г. был принят Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» [12], определивший основные тенденции государственной политики в сфере местного самоуправления. Тогда же в рамках уже самостоятельной России принимались решения в сфере образования. Более того, первый нормативный правовой акт новой российской государственной власти был посвящен именно образованию. В преамбуле Указа Президента РСФСР от 11 июля 1991 г. № 1 «О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР» [13] говорилось о приоритетности сферы образования, исключительной значимости образования для развития интеллектуального, культурного и экономического потенциала России.
В законе о местном самоуправлении полномочия муниципальных органов нашли определенное отражение. Так, в ст. 45 указывалось, что районные Советы «самостоятельно определяют направления использования средств местных бюджетов; увеличивают, исходя из имеющихся средств, нормы расходов на содержание жилищно-коммунального хозяйства, учреждений здравоохранения, народного образования, социального обеспечения, культуры, спорта, органов охраны правопорядка, охраны природы». Согласно ст. 63 в числе полномочий районной администрации в области социально-культурного обслуживания населения указаны: осуществление управления всеми находящимися в ведении района учреждениями народного образования, культуры,здравоохранения, социального обеспечения, физкультурно-спортивными учреждениями, обеспечения их материально-технического снабжения; назначение и освобождение от должности руководителей соответствующих учреждений, если Советом не предусмотрен иной порядок; планирование развития на территории района сети учреждений народного образования; организация оказания школам методической помощи; создание районного фонда всеобуча за счет собственных и привлеченных средств; содействие организации трудового обучения и профориентации школьников [12].
57
Аналогичные полномочия и структуры были определены и для городского самоуправления. Что касается поселкового и сельского уровней, то уже тогда законодатель решил, что им не следует передавать какие-либо полномочия в сфере образования, и такой подход сохраняется до сих пор. В следующем законе о местном самоуправлении - Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправлении в Российской Федерации» от 12 августа 1995 г. [14] - вопрос полномочий органов местного самоуправления в сфере образования уже приобрел концептуально ту форму, которая использована и в действующем Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправлении в Российской Федерации» 2003 г., и если точнее, то в п. 6 ч. 2 ст. 4 закреплено следующее полномочие: «организация, содержание и развитие
муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования». Такой подход малопродуктивен, но, к сожалению, законодатель не отказался от него в последующем и действующем ныне законе о местном самоуправлении [15].
Таким образом, можно констатировать, что в Советском государстве школьное образование (просвещение) стало всеобщим, при этом оно находилось под влиянием коммунистической идеологии. Институт местного самоуправления в нынешнем его понимании в СССР не действовал, поскольку все органы управления, снизу доверху, составляли единую вертикаль государственной власти. Вместе с тем, опыт местных Советов по руководству образовательной сферой по ряду аспектов заслуживает внимания современного законодателя.
1. О мерах дальнейшего улучшения работы средней общеобразовательной школы: постановление ЦК КПСС и СМ СССР от 10 нояб. 1966 г. № 874 // СП СССР. 1966. № 24.
2. О районном Совете депутатов трудящихся РСФСР: закон РСФСР от 29 июля 1971 г. // Ведомости Верховного Совета РСФСР 1971. № 31. Ст. 653.
3. О городском, районном в городе Совете депутатов трудящихся РСФСР: закон РСФСР от 29 июля 1971 г. // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1971. № 31. Ст. 654.
4. Конституция СССР 1977 г. М., 1977.
5. Об упорядочении удержания Советами народных депутатов жилой площади в домах, построенных для предприятий и организаций: постановление Совета Министров Союза ССР от 7 сент. 1970 г. № 741 // СП СССР. 1970. № 20.
6. О дальнейшем улучшении общественного дошкольного воспитания и подготовке детей к обучению в школе: постановление Совета Министров Союза ССР от 12 апр. 1984 г. № 317 // СП СССР. 1984. № 22.
7. Об улучшении трудового воспитания, обучения, профессиональной ориентации школьников и организации их общественно полезного, производительного труда: постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 12 апр. 1984 № 314 // Свод законов СССР. 1990. Т. 3. Ст. 278-2.
8. Об основных направлениях реформы общеобразовательной и профессиональной школы: постановление Верховного Совета СССР от 12 апр. 1984 № 13-Х1 // Ведомости ВС СССР. 1984. № 16. Ст. 237.
1. About measures of the further improvement of the functioning the average general school: resolution of the CC of the CPSS and the Ministers Council of the USSR of Nov. 10, 1966 № 874 // JV USSR. 1966. № 24.
2. About district Advice deputy toilling of the RSFSR: law of the RSFSR of July 29, 1971 // Vedomosti of the Supreme Soviet of the RSFSR. 1971. № 31. Art. 653.
3. About town, district in city Advice deputy toilling of the RSFSR: law of the RSFSR of July 29, 1971 // Vedomosti of the Supreme Soviet of the RSFSR. 1971. № 31. Art. 654.
4. The Constitution of the USSR of 1977. Moscow, 1977.
5. About sequencing of deduction Advice public deputy floorspace in house, built for enterprise and organization: resolution of the Ministers Council of the USSR of Sept. 7, 1970 № 741 // JV USSR. 1970. № 20.
6. About the most further improvement of the public preschool education and preparation children to education in school: resolution of the Ministers Council of the USSR of Apr. 12, 1984 № 317 // JV USSR. 1984. № 22.
7. About improvement of the labor upbringing, education, professional orientation schoolboys and organizations their public useful, production labourresolution of the CC of the CPSS and the Ministers Council of the USSR of Apr. 12, 1984 № 314 // Code of the laws of the USSR. 1990. T. 3. Art. 278-2.
8. About the main trends of the reform general and professional school: resolution of the Supreme Soviet of the USSR of Apr. 12, 1984 № 13-XI // Vedomosti of the Supreme Court of the USSR. 1984. № 16. Art. 237.
58
9. Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР: закон СССР// Свод законов СССР 1990. Т. 1. Ст. 267.
10. Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправлении в России: Теоретико-правовые основы взаимодействия. М., 2002.
11. Эфрикян Р.А. Разграничения компетенции органов государственной и муниципальной власти в сфере образования // Юристъ-Правоведъ. 2012. № 4(53).
12. О местном самоуправлении в РСФСР: закон РСФСР от 6 июля 1991 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.
13. О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР: указ Президента РСФСР от 11 июля 1991 г. № 1 // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 31. Ст. 1025.
14. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 28 авг. 1995 г. № 154-ФЗ // Рос. газ. 1995. 1 сент.
15. Звягольский А.Ю., Эфрикян Р.А. Социальное назначение права на образование и законодательная база деятельности органов местного самоуправления в образовательной сфере // Общество и право. 2012. № 2(39). С. 320-323.
9. About the general basis of the local home rule and local facilities in the USSR: law of the USSR // Code of the laws of the USSR. 1990. T. 1. Art. 267.
10. Koveshnikov E.M. State and local home rule in Russia: Theorist-legal bases of the interaction. M, 2002.
11. Efrikyan R.A. Delimitations to competencies of organ state and municipal authorities in the sphere of education // Yurist-Pravoved. 2012. № 4(53).
12. About local home rule in RSFSR: law of the RSFSR of July 6, 1991 // Vedomosti of the Convention public deputy of the RSFSR and the Supreme Soviet of the RSFSR. 1991. № 29. Art. 1010.
13. About priority measures on development of education in the RSFSR: edict of the President of the RSFSR of July 11, 1991 № 1 // Vedomosti of the Convention public deputy and the Supreme Soviet of the RSFSR. 1991. № 31. Art. 1025.
14. About the general principle of the organizations of the local home rule in the Russian Federation: fed. law of Aug. 28, 1995 № 154-FL // Rus. newsp. 1995. Sept. 1.
15. ZvyagoliskiyA.Yu., Efrikyan R.A. The Social purpose of the right on education and legislative base to activity of organs of local home rule in educational sphere // Society and law. 2012. № 2(39). P. 320-323.
59
