CC BY
101
Нехай Асиет Юрьевна
преподаватель кафедры конституционного и административного права
Краснодарского университета МВД России (тел.: +78612581426)
Уставное регулирование муниципально-правовых отношений в России: становление и историческое развитие
современного состояния
В статье рассматриваются историческое развитие и становление регулирования муниципально-правовых отношений в России.
Ключевые слова: местное самоуправление, устав муниципального образования, муници-пально-правовые отношения.
A.Yu. Nehay, Lecturer of the Chair of Constitutional and Administrative Law of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; tel.: +78612581426.
Statutory regulation of municipal and legal relations in Russia: formation and historical development of the modern state
The article examines the historical development and get-regulation of municipal and legal relations in Russia.
Key words: local government, charter of the municipality, municipal legal relations.
В России уставы муниципальных образований стали приниматься лишь с начала 1990-х гг., поэтому история уставного регулирования муниципально-пра-вовых отношений насчитывает сравнительно немного времени. В нашем государстве уставы муниципальных образований как цельные документы в нынешнем их виде не принимались, да и ни в Российской империи, ни в Советском государстве не было статуса территории в виде муниципального образования. И хотя в СССР многие вопросы, которые в настоящее время находят отражение в муниципальных уставах согласно ст. 44 Федерального закона от 6 октября 2003 г. (с последующими изменениями от 28 декабря 2013 г. № З96-ФЗ) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», регулировались различными законами о местных Советах депутатов трудящихся (народных депутатов), однако единого нормативно-правового акта, в котором находили бы комплексное отражение все основные вопросы организации публичной власти на местном уровне, не существовало.
При этом следует подчеркнуть, что в целом институт местного самоуправления, безусловно, начал развиваться гораздо раньше - вместе с образованием Древнерусского государства в следующих основных формах: вече; слобод-
ское самоуправление; крестьянское общинное самоуправление [1, с. 129-130].
Если коснуться эпохи правления Петра I, то он, создав сначала условия для участия общества в делах областной администрации в начале реформ, закончил удалением общества от дел местного управления и отдал его под опеку приказной администрации и военной силы. Такой подход вполне вписывался в правящий курс, направленный на укрепление абсолютистской власти в стране, и находил отражение в ряде документов, в частности в Генеральном регламенте 1720 г. [2, с. 411-447]. Во исполнение этого решения в 1721-1724 гг. земские избы были заменены ратушами и магистратами. Создание ратуш способствовало обособлению городского управления от органов местной администрации. Городовые магистраты являлись коллегиальными учреждениями, состоявшими из президентов, двух-четырех бурмистров и двух-восьми ратманов. Должностные лица этих учреждений выбирались постоянными жителями на сходах, но не из всего посадского населения, а из «граждан первостатейных, добрых, пожиточных и умных». В их ведении находилось все управление городом: уголовный и гражданский суд, полицейские, финансовые, хозяйственные дела. Им подчинялись гильдии и цехи. Магистраты не подчинялись губернаторам и воеводам, но последние при-
45
нимали прямое участие в их образовании. Как видно, принцип выборности на местном уровне в определенной степени имел место, однако здесь речь идет все же не столько о местном самоуправлении, сколько о системе местного управления, основанной на некоторых элементах сословной демократии.
И лишь в период правления Екатерины II ситуация заметно изменилась, причем по всему комплексу общегосударственного и местного управления. Так, согласно утвержденным 7 ноября 1775 г. Екатериной II «Учреждениям для управления губерний Всероссийской империи» [3, с. 380-469] в стране вводилось новое административное деление, согласно которому территория страны делилась на губернии и уезды, исходя из количества податного населения в них: 300-400 тысяч душ для губерний и 20-30 тысяч - для уезда. Следующим шагом стало принятие 21 апреля 1785 г. «Грамоты на права, вольности и преимущества благородного дворянства», известной в истории как «Жалованная грамота дворянству» [4, с. 29-50]. Были изданы и другие документы.
Однако наиболее важным являлось, конечно, «Городовое положение» («Жалованная грамота городам») от 21 апреля 1785 г. [5, с. 77-177], объединившее в себе производственный и территориальный принципы становления самоуправления в городах. Именно «Городовое положение», на наш взгляд, следует считать прообразом современных уставов муниципальных образований.
В дальнейшем происходят некоторые изменения в организации деятельности органов местного самоуправления - на фоне усиления военно-политического режима. В 1797 г. был образован Департамент уделов в местах, где имелись удельные земли и крестьяне. Тогда же была введена новая система управления государственными крестьянами: они избирали волостные и сельские сословные органы. Волостной сход избирал волостное управление: волостного голову и двух заседателей. Сельский сход избирал сельского старшину и его помощников: старост, сборщика податей, сотских и десятских.
Следующий важнейший этап в развитии местного самоуправления в России связан с известными земской и городской реформами. 1 января 1864 г. было утверждено Положение о губернских и уездных земских учреждениях [6, с. 1]. Положение находится в одном ряду с «Городовым положением» 1785 г., однако в данном случае соответствующие общественные отношения урегулированы, конечно, на
более высоком уровне. В Положении указывается, в частности, что на земские учреждения возлагались следующие задачи: 1) заведование имуществами, капиталами и денежными суммами земства; 2) устройство и содержание принадлежащих земству зданий, сооружений и путей сообщения, содержимых на счет земства; 3) меры обеспечения народного продовольствия; 4) заведование земскими благотворительными заведениями и прочими мерами призрения, способы прекращения нищенства, попечение о построении церквей; 5) управление делами местного страхования имущества; 6) попечение о развитии местной торговли и промышленности; 7) участие преимущественно в хозяйственном отношении и в пределах, законом определенных, в попечении о народном образовании, о народном здравии и о тюрьмах; 8) содействие к предупреждению падежей скота, а также по охранению хлебных посевов и других растений от истребления саранчой, сусликами и другими вредными насекомыми и животными. Представительными органами местного самоуправления становились земские собрания.
После Октябрьской революции 1917 г. был взят курс на огосударствление местного самоуправления, и довольно быстро сложилось положение, при котором формально органы местной власти (местные Советы) входили в систему государственной власти, составляя вертикаль снизу доверху. В течение всего периода Советского государства (1917-1991 гг.) актов, подобных современным уставам муниципальных образований, не издавалось, они, собственно, и не предусматривались.
Затем в нормах Конституции СССР (1924, 1936, 1977 гг.) и РСФСР (1918, 1925, 1937, 1978 гг.) издавались законы по отдельным, наиболее важным аспектам деятельности органов местной власти, причем союзные акты, как правило, впоследствии дублировались на уровне союзных республик. Так, в середине 1920-х гг. выходят почти одновременно «Положение о городских Советах» и «Положение о волостных исполкомах», объявляющие эти органы высшей властью в пределах подведомственной территории. Однако фактически самостоятельность местных Советов все чаще стала сводиться к минимуму. Именно поэтому в 1933 г. принимается новое «Положение о городском Совете» [7, ст. 103], в котором горсоветы вновь выступают «органами диктатуры пролетариата, призванными проводить политику центра на местах».
Логическое завершение данного процесса нашло отражение в Конституции РСФСР 1937 г.
46
[8, с. 11], где изменилось не только название Советов (было принято единое название - Советы депутатов трудящихся), но и вся их система. Совершенно четко и ясно подчеркивается вертикаль государственной власти снизу вверх: «Органами государственной власти в краях, областях, автономных областях, национальных округах, административных округах, районах, городах, поселках, селах (станицах, деревнях, хуторах, аулах) являются Советы депутатов трудящихся» (ст. 77). Согласно ст. 79 Советы депутатов трудящихся (края, области, округа, района, города, поселка, села) руководят культурно-политическим и хозяйственным строительством на своей территории, устанавливают местный бюджет, руководят деятельностью подчиненных им органов управления, обеспечивают охрану государственного порядка, содействуют усилению обороноспособности страны, обеспечивают соблюдение законов и охрану прав граждан. Так, 8 апреля 1968 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР было утверждено Примерное положение о сельских, поселковых и районных Советах, 8 апреля 1968 г. был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об основных правах и обязанностях сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся», а 19 марта 1971 г. - «Об основных правах и обязанностях районных и районных в городах Советов депутатов трудящихся».
Политика «перестройки», начавшаяся в завершающий период развития СССР, стала направлять вектор развития властеотношений на местном уровне в сторону западноевропейской модели. В марте 1990 г. III съезд народных депутатов СССР высказался за повышение роли Советов как фундамента самоуправления народа. 9 апреля 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» [9, ст. 267]. Согласно ему система местного самоуправления включала в себя местные Советы, органы территориального общественного самоуправления населения, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. Однако этим Законом местные Советы еще не были выведены из системы органов государственной власти. В нем, скорее всего, отражалась распространенная в советском обществе теория, согласно которой Советы воплощали два начала: органов государственной власти и местного (народного) самоуправления
Ситуация стала меняться на рубеже 1990 г., во время распада СССР. В принятом в 1991 г.
Законе РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» впервые в российском законодательстве упоминается об уставе местного самоуправления. Так, в ст. 5 Закона указывалось, что «в пределах, установленных законодательством, районный, городской Советы принимают, а поселковый, сельский Советы могут принимать положение (устав) о местном самоуправлении на подведомственной территории. В положении (уставе) о местном самоуправлении конкретизируются функции, порядок работы, система и структура местных органов власти и управления, разграничение полномочий между ними, организация территориального общественного самоуправления населения. Положение (устав) о местном самоуправлении регистрируется органами государственной власти соответствующих края, области, автономной области, автономного округа».
Однако в период с 1991 по 1995 г. практически ни в одном городе такие положения (уставы) не были приняты в силу нескольких причин. Во-первых, в ст. 5 Закона не было точно определено его место в правовой системе государства. Закон только допускал возможность принятия этого документа, не обязывая к этому местные органы власти. Во-вторых, принятие положения (устава) о местном самоуправлении влекло закрепление в обязательном порядке за районными в городе органами власти и управления таких полномочий, которые делали бы их достаточно независимыми от городского уровня власти и управления (например, полномочия иметь муниципальную собственность и распоряжаться ею). Однако эти положения входили в противоречие с Законом РСФСР от 3 июля 1991 г. «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР», ст. 5 которого предусматривала создание органов , принимающих решения о распоряжении муниципальным имуществом только на уровне городов, за исключением районов в области и районов в городе. В-третьих, Закон о местном самоуправлении предусматривал регистрацию положения (устава) о местном самоуправлении органами государственной власти соответствующего края, области, автономной области, автономного округа. Однако процедуры регистрации не были определены, что делало невозможным выполнение требований этой статьи [10, с. 39].
Конституция РФ 1993 г. и принятый в развитие конституционных норм о местном самоуправлении Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде-
47
рации» заложили новые основы для реформирования местного самоуправления в России и пополнили правовую систему Российской Федерации новым источником права - уставом муниципального образования. Теперь все муниципальные образования обязаны были иметь устав, который является их основным нормативным актом.
Следующий этап развития уставного регулирования муниципально-правовых отношений связывается с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (с последними внесенными изменениями и дополнениями от 28 декабря 2013 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», где вопросы устава рассматриваются шире.
Так, в ст. 43 Закона сказано, что устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан). А в ст. 44 Закона указывается также, что должно определяться Уставом, какие вопросы регулируются, даны более полные сведения о том, кто принимает, как и в каком количестве, а также подробная информация о процессе вступления его в силу. Также в Законе идет речь о регистрации устава.
В частности, Уставом муниципального образования должны определяться:
1) наименование муниципального образования;
2) перечень вопросов местного значения;
3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;
4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;
5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;
6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;
7) срок полномочий представительного органа муниципального образования, депута-
тов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;
8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и процедура отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;
9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации;
10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.
Важнейшей новеллой Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является то обстоятельство, что проект устава муниципального образования должен быть в обязательном порядке обсужден на публичных слушаниях - ранее такой нормы на федеральном уровне не было. Так, согласно ч. 1 ст. 28 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания. При этом в ч. 3 той же статьи указывается, что на публичные слушания должен выноситься проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией РФ, федеральными законами.
При этом порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен преду-
48
сматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний (ч. 4 ст. 28 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Подведя итог, можно отметить, что уставы муниципальных образований как нормативно -
1. Мулукаев Р. С., Яковлева Е.И., Яковлев К.Л. Развитие организационных форм местного самоуправления в России (Х-Х1Х вв.) // Местное самоуправление: теория и практика: тр. Акад. управления МВД России. М., 1998.
2. Гзнеральный регламент от 27 февр. 1720 г. // Законодательные акты Петра I.
3. Учреждения для управления губерний Всероссийской империи от 7 нояб. 1775 г. // Законодательство Екатерины II: в 2 т. М., 2000. Т. 1.
4. Грамота на права, вольности и преимущества благородному дворянству (Жалованная грамота дворянству) от 24 апр. 1785 г. // Там же. Т. 2.
5. Городовое положение (Жалованная грамота городам) от 21 апр. 1785 г. // Там же. Т. 2.
6. Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 янв. 1864 г. // ПСЗ - 2. Т. 34. № 40457.
7. Положение о городском Совете от 20 янв. 1933 г. // СУ РСФСР. 1933. № 29. Ст. 103.
8. Конституция РСФСР 1937 г. // Там же. 1937. № 2. Ст. 11.
9. Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР: закон СССР // Свод законов СССР. 1990. Т. 1. Ст. 267.
10. Сикайло А.В. Основные этапы развития нормотворческой деятельности местного самоуправления в России // «Черные дыры» в рос. законодательстве. 2007. № 3.
правовые акты, регулирующие муници-пально-правовые отношения и являющиеся источником муниципального права, стали разрабатываться и утверждаться муниципалитетами России сравнительно недавно - с середины 1990-х гг., и в настоящее время Устав муниципального образования является неотъемлемым атрибутом местного самоуправления в России, и этот факт свидетельствует о том, что Россия, пусть и не так быстро, как хотелось бы, но двигается по пути цивилизованного регулирования му-ниципально-правовых отношений.
1. Mulukaev R.S., Yakovleva E.I., Yakovlev K.L. Development of the organizational forms of local self-government in Russia (X-XIX centuries) // Local self-government: theory and practice: proc. of the Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia. Moscow, 1998.
2. General Regulation of Febr. 27, 1720 // Leg-islatve acts of Peter I.
3. Institutions for the management of the provinces of the Russian Empire of Nov. 7, 1775 // Legislation of Catherine II: in 2 vol. Moscow, 2000. Vol. 1.
4. The Charter for the rights, liberties and benefits noble nobility (the letter Given to nobility) of Apr. 24, 1785 // Ibid. Vol. 2.
5. City regulations (Charter to the cities) of Apr. 21, 1785 // Ibid. Vol. 2.
6. The position of provincial and district Zemst-vo institutions of Jan. 1, 1864 // Complete coll. of laws - 2. Vol. 34. № 40457.
7. Regulations on the City Council of Jan. 20, 1933 // Coll. of statutes of the RSFSR. 1933. № 29. Art. 103.
8. The Constitution of the RSFSR of 1937 // Ibid. 1937. № 2. Art. 11.
9. On general principles of local self-government and local economy in the USSR: law of the USSR // Coll. of laws of the USSR. 1990. Vol. 1. Art. 267.
10. Sikaylo A.V. Main stages of development of standard-setting activity of local self-government in Russia // «Black holes» in the Russian legislation. 2007. № 3.
49
