CC BY
104
Эфрикян Рубен Альбертович
кандидат юридических наук, доцент,
доцент кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России
Звягольский Андрей Юрьевич
доктор исторических наук, профессор,
профессор кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России
(тел.: +78612581426)
Полномочия органов местного управления по организации образовательного процесса в РСФСР (1917-1968 гг.)
Статья посвящена нормативно-правовому регулированию процесса образования в истории России. В частности, авторами анализируются полномочия местных Советов депутатов по организации предоставления школьного и дошкольного образования в исторический период (1917-1968 гг.).
Ключевые слова: компетенция органов местной власти, полномочия органов местного самоуправления, образование, местные Советы, районо, гороно.
R.A. Efrikyan, Master of Law, Assistant Professor, Assistant Professor of a Chair of Constitutional and Administrative Law of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia;
A.Yu. Zvyagoliskiy, Doctor of History, Professor, Professor of a Chair of Constitutional and Administrative Law of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; tel.: +78612581426.
Authorities organ local management on organizations of the educational process in RSFSR (1917-1968)
The article is dedicated to normative legal regulation of the process of the formation in history of Russia. In particular, authors analyse authorities of the local councils deputy on organizations of the granting school and preschool formation at historical period (1917-1968).
Key words: competency of local authorities organ, organ local authorities home rule, education, local Councils, school-board, municipal public education authority.
Октябрьская революция 1917 г. принесла совершенно новые подходы в системе народного образования. Дело в том, что в советском государстве с самого начала его функционирования в 1917 г. и практически до распада в 1991 г. главенствовала (точнее, была по сути единственной) «государственная» теория местного самоуправления. Это означало, что формально органы местного управления (местные Советы депутатов) входили в систему государственной власти, составляя вертикаль снизу доверху. Вместе с тем, формально в Конституции РСФСР, принятой 10 июля 1918 г. [1], в ст. 10 закреплялась принадлежность всей власти рабочему населению страны, объединенному в городские и сельские Советы, сама сущность Советов основывалась на достаточно широком
представительстве населения, в дальнейшем эта концепция неизменно закреплялась законодательно. Так, согласно ст. 49 Конституции РСФСР 1925 г. «высшей в пределах данной территории - края, области, губернии, округа, уезда, района и волости - властью в границах своего ведения является съезд Советов» [2]. В съездах Советов (краевых, областных, губернских, окружных, уездных, районных и волостных) принимают участие представители всех Советов, находящихся на территории данной административной единицы (ст. 50). Другое дело, что местные Советы при этом находились в административной зависимости от вышестоящих Советов.
Соответственно, в сфере просвещения (образования) применительно к советскому периоду
32
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2014 • № 1 (47)
нельзя говорить о местном самоуправлении в нынешнем его понимании и их соответствующих полномочиях в рассматриваемой области. Вместе с тем, по своей сути местные Советы, будучи органами государственной власти, реа-лизовывали государственную образовательную политику на местах, и в этом смысле такой опыт представляет определенный научный интерес.
Кардинальным образом изменилась и система образования, которому новая власть уделяла первостепенное внимание. Уже на следующий день после проведения Второго Всероссийского съезда Советов (26 октября 1917 г.) совместным Декретом ВЦИК и СНК была учреждена Государственная комиссия по просвещению, на которую возлагалась задача руководить всей системой народного образования и культуры. Председателем комиссии был назначен А.В. Луначарский. В ее состав входили Н.К. Крупская, М.Н. Покровский, П.Н. Лепешинский и др. В декрете устанавливалось, что все дела «должны пока идти» через Министерство народного просвещения, которое по декрету должно «играть роль исполнительного аппарата при Государственной Комиссии». Таким образом, Министерство как руководящий орган, обладающий правительственными функциями, было ликвидировано и превращено в исполнительный, технический аппарат. Фактически Министерство, как и технический аппарат, в первые же дни после Октябрьской революции ликвидировалось вследствие саботажа со стороны почти всех специалистов и чиновников бывшего Министерства народного просвещения Российской империи. 26 (13) июня 1918 г. за подписью В.И. Ленина был опубликован декрет СНК «Об организации дела народного образования в Российской республике», более детально определивший функции Государственной Комиссии по просвещению. На нее возлагалось руководство делом народного образования и установление его общих принципов, объединение просветительной работы на местах, составление общегосударственной сметы и решение других принципиальных вопросов. Основные задачи в области руководства вопросами образования и культуры были возложены на Народный комиссариат просвещения РСФСР (Наркомпрос), образованный 18 июня 1918 г., а Комиссия по просвещению реформировалась в выборно-представительный орган и сконцентрировалась на вопросах развития народного образования [3]. В 1920 г. при Нарком-просе РСФСР была образована Всероссийская чрезвычайная комиссия по ликвидации безграмотности, руководившая всей работой в этом
направлении. На основе декретов СНК РСФСР, принятых в 1918-1919 гг., организация дела народного образования была перестроена на новых началах: все общеобразовательные школы стали общенародными; существование частных школ запрещено; введено бесплатное обучение, совместное обучение детей обоего пола; школа отделялась от церкви, а церковь - от государства; запрещалось преподавание в учебных заведениях какого бы то ни было вероучения и исполнение обрядов религиозного культа; отменялись физические наказания детей; все национальности получили право обучения на родном языке. В июне 1918 г. СНК РСФСР принял Положение об организации дела народного образования в Российской республике. Важнейшее значение имело Положение о единой трудовой школе РСФСР (опубликовано 16 октября 1918 г.), в соответствии с которым создавалась основанная на подлинно демократических принципах единая трудовая девятилетняя школа, состоящая из двух ступеней, обязательная для детей и подростков в возрасте 8-17 лет, с бесплатным и совместным обучением детей обоего пола на родном языке. Огромное значение для развития школы на родных языках имело создание в 19201930-х гг. письменности для десятков народов и народностей. Изменилось также содержание образования и воспитания, методы учебно-воспитательной работы, началась подготовка новых учебных планов, программ и учебников - эта работа особенно активизировалась после образования СССР в 1922 г. В 1930-х гг. были изданы правительственные постановления, укрепившие организационные и научно-педагогические основы советской школьной системы: «О начальной и средней школе», «Об учебных программах и режиме в начальной и средней школе», «Об учебниках для начальной и средней школы», «О структуре начальной и средней школы в СССР», «Об организации учебной работы и внутреннем распорядке в начальной, неполной средней и средней школе» и др. Право граждан Советского Союза на образование закреплено Конституцией СССР. По мере экономического и культурного роста страны школьная система претерпевала изменения в типах и структуре учебных заведений, сроках обучения, формах связи и преемственности общего и профессионального образования. С 1921 г. наряду со средней школой (девятилетней, позже десятилетней) существовала семилетняя школа. С 1923 г. в деревне получили распространение школы крестьянской молодежи. С 1930 по 1940 гг. число учащихся 1-4-х классов дневных
33
школ возросло на 6 млн, 5-7-х классов - на 8,8 млн чел. В 1940/41 учебном году общее число учащихся общеобразовательных школ всех видов достигло 35,6 млн. В послевоенный период советская система народного образования получила дальнейшее развитие. В кратчайший срок страна справилась с трудностями, оставленными войной. Уже в 1950 г. работали свыше 220 тыс. школ. Усиленно велось школьное строительство. С 1950 по 1965 гг. были построены 30 тыс. школ, кроме того, введены в действие 36 тыс. школ по инициативе и на средства колхозов. На проходившем в 1958 г. внеочередном XXI съезде КПСС были предусмотрены важные мероприятия в области народного образования, подготовки кадров высшей квалификации для всех отраслей народного хозяйства, расширение сети культурных учреждений и создание больших возможностей удовлетворения материальных и культурных запросов советских людей. В соответствии с решениями съезда Верховный Совет СССР принял 24 декабря 1958 г. Закон «Об укреплении связи школы с жизнью и о дальнейшем развитии системы народного образования в СССР» [4, 5, 6, 7, 8, 9]. Одним из его важнейших положений было введение в нашей стране всеобщего обязательного восьмилетнего образования. Большая работа, которую провели органы народного образования по реорганизации школьной сети и расстановке педагогических кадров, позволила уже к 1962/63 учебному году все семилетние школы реорганизовать в восьмилетние. Значительно усилилось политехническое направление полной средней школы (1Х-Х1 классы); были предусмотрены меры по развитию школ для работающей молодежи. Особое внимание уделялось работе городских и сельских профессионально-технических училищ. Принятая в 1961 г. на XXII съезде партии Программа КПСС поставила задачу перехода к всеобщему среднему образованию, что позволило бы значительно поднять общий культурный уровень всего советского народа [10, с. 42-47].
Кроме того, был сформирован институт дошкольного образования (воспитания), которое было определено «одной из основ школьного просветительного дела в государственном масштабе», т.к. оно в значительной мере раскрепощало женщин, освобождая их от ухода за детьми, давало возможность принимать участие в общественной работе, уменьшало заброшенность и детскую беспризорность. В структуре Государственной комиссии по просвещению (с 1918 г. Наркомата просвещения) уже в ноябре 1917 г. образовался дошкольный отдел. Принимались руководящие документы, декларация
по дошкольному воспитанию, в частности постановление Наркомпроса «О непрерывности занятий в дошкольных учреждениях» от 20 сентября 1919 г., инструкция Наркомпроса «По ведению очага и детского сада» 1919 г. Увеличивалась сеть дошкольных учреждений. Создавались курсы по подготовке дошкольных работников. В 1918 г. в Москве открылся специальный дошкольный институт. С целью всеобщей организации дела, начиная с апреля 1919 г., проводились всероссийские съезды и конференции по дошкольному воспитанию. С середины 1930-х гг. по решению Совнаркома началось широкое плановое строительство типовых детских садов с помещениями для игр и занятий, физкультурными и музыкальными залами, застекленными верандами для сна, санитарно-гигиеническими комнатами при каждой группе. Разрабатывались проекты архитектурным бюро Наркомпроса [11].
Таким образом, в СССР государственная политика в сфере дошкольного и школьного образования (просвещения, воспитания) определялась на союзном уровне, а на всех последующих уровнях, включая уровень местной власти (местных Советов), решались вопросы реализации такой политики. Суть этой политики с самого начала функционирования советской власти оставалась неизменной и периодически с некоторыми коррективами обнародывалась в партийно-правительственных документах. Так, в Постановлении ЦК КПСС и СМ СССР № 874 «О мерах дальнейшего улучшения работы средней общеобразовательной школы» от 10 ноября 1966 г. указывалось: «Признать, что советская школа и впредь должна развиваться как общеобразовательная, трудовая, политехническая. Ее главными задачами являются вооружение учащихся прочными знаниями основ наук, формирование у них высокой коммунистической сознательности, подготовки молодежи к жизни, к сознательному выбору профессии. Связывая всю воспитательную работу с жизнью, школа должна вооружать учащихся пониманием законов общественного развития, воспитывать школьников на революционных и трудовых традициях советского народа; развивать у них высокое чувство советского патриотизма, воспитывать готовность к защите социалистической Родины; раскрывать значение братского единства всех народов Советского Союза, их дружбы с трудящимися социалистических стран, воспитывать школьников в духе солидарности со всеми народами, ведущими борьбу против колониализма и власти капитала, за свободу и национальную независимость; решительно
34
бороться с проникновением буржуазной идеологии в сознание учащихся, с проявлениями чуждой морали. Школа призвана осуществлять эстетическое воспитание учащихся, играющее большую роль в их идейном и нравственном формировании, а также физическое развитие и укрепление здоровья школьников» [12].
Соответственно, полагалось считать важнейшей задачей партийных и советских органов в области народного просвещения осуществление в основном к 1970 г. в стране всеобщего среднего образования для подрастающего поколения. Советам Министров союзных республик, Министерству просвещения СССР и отраслевым министерствам и ведомствам предписывалось «обеспечить в соответствии с заданиями народнохозяйственного плана на 1966-1970 гг. развитие по годам пятилетки сети общеобразовательных школ и рост контингента учащихся в них, а также безусловное выполнение плановых заданий по строительству школ и укрепление их учебно-материальной базы» [12].
Основные принципы организации и деятельности учреждений системы народного образования СССР несколько позже были закреплены в утвержденных в 1973 г. и введенных в действие с 1 января 1974 г. Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании [13]. Согласно этому документу в систему народного образования СССР включены: дошкольное воспитание, общее среднее образование, внешкольное воспитание, профессионально-техническое образование, среднее специальное образование, высшее образование. Основными принципами народного образования СССР являются следующие: 1) равенство всех народов СССР в получении образования независимо от расовой и национальной принадлежности, пола, отношения к религии, имущественного и социального положения; 2) обязательность образования для всех детей и подростков 3) государственный и общественный характер всех учебно-воспитательных учреждений; 4) свобода выбора языка обучения; обучение на родном языке или на языке другого народа СССР; 5) бесплатность всех видов образования, содержание части учащихся на полном государственном обеспечении, стипендиальное обеспечение учащихся и студентов и оказание им другой материальной помощи; 6) единство системы народного образования и преемственность всех типов учебных заведений, обеспечивающие возможность перехода от низших ступеней обучения к высшим; 7) единство обучения и коммунистического воспитания; 8) со-
трудничество школы, семьи и общественности в воспитании детей и молодежи; связь обучения и воспитания подрастающего поколения с жизнью, с практикой коммунистического строительства; 9) научный характер образования, постоянное совершенствование его содержания на основе новейших достижений науки, техники, культуры; обеспечение гуманистического и нравственного характера образования и воспитания; светский характер образования, исключающий влияние религии.
При этом роль местных Советов в данной области была систематизирована и определена однозначно достаточно поздно, лишь в послевоенное время. Это произошло с принятием Указа Президиума Верховного Совета СССР «Об основных правах и обязанностях сельских и поселковых советов депутатов трудящихся» от 8 апреля 1968 г. [12]. В этом документе указывалось, в частности, что местный Совет согласно ст. 4 «принимает меры по обеспечению топливом, освещением, инвентарем находящихся на сельском, поселковом бюджете учреждений народного образования, культуры и здравоохранения, по ремонту их помещений и созданию необходимых жилищно-бытовых условий работникам этих учреждений, привлекает колхозы, совхозы, предприятия и другие организации, независимо от их ведомственной подчиненности, к участию в выполнении указанных мероприятий, а также к работе по благоустройству; объединяет с согласия колхозов, совхозов, предприятий и других организаций средства, выделяемые ими на благоустройство». Кроме того, в состав полномочий сельских и поселковых Советов входило утверждение и освобождение от должности руководителей школ, детских дошкольных и внешкольных учреждений.
Проводя историко-правовой анализ, можно констатировать, что по сравнению с современным положением местные органы власти на сельском и поселковом уровне советского времени имели больше полномочий. Мы полагаем, что этот опыт заслуживает внимания. Действительно, странной выглядит ситуация, когда школа располагается в поселке, обслуживает население этого поселка, живущее на его территории, а поселковая власть не имеет никаких полномочий по управлению школой. Важным является и положение о том, что сельская и поселковая власть объединяли средства предприятий на благоустройство школ; и сейчас, даже при рыночной экономике, это направление представляется актуальным, особенно для глубинки.
35
1. Конституция РСФСР 1918 г. //СУ РСФСР 1918. № 31. Ст. 405.
2. Основной Закон (Конституция) РСФСР М., 1925. URL: http://ru.wikipedia.org
3. Об укреплении связи школы с жизнью и о дальнейшем развитии системы народного образования в СССР: закон СССР от 24 дек. 1958 г. // Ведомости ВС СССР. 1959. № 1.
4. Константинова Н.А и др. История педагогики. М., 1982.
5. Новиков А.М. Народное образование в Советском Союзе. М., 1966.
6. Прокофьева Н.Р. Всеобщее среднее образование - дело партийное. Волгоград, 1969.
7. Филиппов Ф.Р. Всеобщее среднее образование в СССР. М., 1976.
8. Сайдакова Е.И. Вопросы организации всеобщего обучения. М., 1953.
9. Эфрикян Р.А. Виды и содержание полномочий органов местного самоуправления по организации деятельности школьных и дошкольных образовательных учреждений // Общество и право. 2008. № 3 (21).
10. Школа, педагогика и дошкольное воспитание в период развитого социализма / под ред. А.Н. Попова. М., 1989.
11. О мерах дальнейшего улучшения работы средней общеобразовательной школы: постановление ЦК КПСС и СМ СССР от 10 нояб. 1966 г. № 874 // СП СССР. 1966. № 24.
12. Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании от 19 июля 1973 г. № 536-VIII//Ведомости ВС СССР. 1973. № 30. Ст. 392.
13. Об основных правах и обязанностях сельских и поселковых советов депутатов трудящихся: указ Президиума Верховного Совета СССР от 8 апр. 1968 № 2507-VII //Ведомости ВС СССР. 1968. № 16. Ст. 131.
1. Constitution of the RSFSR 1918 // Coll. of laws of RSFSR. 1918. № 31. Art. 405.
2. The Main Law (Constitution) of RSFSR. M., 1925. URL: http://ru.wikipedia.org
3. About fortification schools relationship with life and about the most further development of the system of the public education in USSR: law of USSR from Dec. 24, 1958 // Journal of All-Russian Congress USSR. 1959. № 1.
4. Konstantinova N.A and others. History of Pedagogics. M., 1982.
5. Novikov A.M. Public education in SOVIET UNIONS. M., 1966.
6. Prokofieva N.R. General average formation -deal of party. Volgograd, 1969.
7. Filippov F.R. General average formation in USSR. M., 1976.
8. Saydakova E.I. The Questions of organizations of the general education. M., 195.
9. Efrikyan R.A. Types and contents authority organ of the local home rule on organizations of school and preschool educational institutions activity // Society and Law. 2008. № 3 (21).
10. School, pedagogics and preschool education at period of the developed socialism / ed. by A.N. Popov. M., 1989.
11. About measures of the further improvement of the functioning of the average general school: resolution of CC CPSU and refer to USSR from Nov. 10, 1966 № 874 // JV USSR. 1966. № 24.
12. Bases legislation of USSR and union republics about public educations from July 19, 1973 № 536-VIII // Journal of All-Russian Congress of USSR. 1973. № 30. Art. 392.
13. About the main rights and duty rural and village advice deputy toilling Edict of the Presidium of the Supreme Soviet of USSR from Apr. 4, 1968 № 2507-VII // Journal of All-Russian Congress of USSR. 1968. № 16. Art. 131.
36
