CC BY
693
ального потребителя» конституционализма, а вместе с ним и постоянной правовой ментальности - осознания необходимости конституционализма как «воздуха» политической и экономической свободы, как условия прогресса страны и благополучия ее народа.
Именно осознание благотворности устоев конституционализма ограниченной законом власти, защиты прав и свобод человека и гражданина, свободных выборов, полноценных представительных учреждений, реальной многопартийности, соблюдения общепризнанного международного права, договоров и конвенций обеспечивает «ауру конституционализма» в обществе и государстве. Россия имеет богатый исторический опыт борьбы за Конституцию, но, к сожалению, и не меньший опыт ее игнорирования, как и вообще законности. Что возьмет верх - вряд ли кто сможет сказать.
А.И. Черкасов*
ПОЛНОМОЧИЯ ГЛАВЫ ГОСУДАРСТВА В СТРАНАХ СОВРЕМЕННОГО МИРА
Хотя конституции различных стран зачастую и наделяют главу государства весьма широкой компетенцией, реальный объем его полномочий на практике зависит от особенностей функционирования государственного механизма, партийной системы, конкретной политической ситуации, определяемой соотношением сил внутри страны. Глава государства обычно воплощает национальное единство, преемственность государственной власти, что находит конкретное проявление в его различных полномочиях. Глава государства также провозглашается гарантом национальной независимости и территориальной целостности, а порой (Россия, Франция, Казахстан, Греция) и своеобразным арбитром, координирующим деятельность государственных органов.
*Ведущий научный сотрудник сектора сравнительного права Института государства и права РАН, кандидат юридических наук.
43
Труды Института государства и права Российской академии наук. № 6/2008.
В основных законах некоторых стран об указанной роли главы государства говорится весьма лаконично. Так, в Конституции Италии 1947 г. лишь отмечается, что «Президент Республики является Главой государства и представляет национальное единство» (ст. 87)1. В Конституции Испании 1978 г. закреплено положение о том что, король является «главой государства, символом его единства и преемственности, арбитром и примирителем в повседневной деятельности государственных органов» (п. 1 ст. 56)2.
Ряд основных законов содержат более развернутые формулировки. В Конституции Румынии 1991 г., например, говорится о том, что «Президент представляет румынское государство и является гарантом национальной независимости, единства и территориальной целостности страны», «следит за соблюдением Конституции и надлежащим функционированием публичных властей» и в этих целях может «осуществлять функцию посредничества между властями государства, а также между государством и обществом» (п. 1,2 ст. 80)3.
Согласно Конституции Азербайджана 1995 г. «Президент воплощает единство азербайджанского народа и обеспечивает преемственность азербайджанской государственности» (ст. 7), «является гарантом независимости и территориальной целостности Азербайджанского государства, соблюдения международных соглашений и договоров Азербайджанской Республики», а также судебной власти (ст. 8)4.
В соответствии со ст. 80 (ч. 2) Конституции РФ «Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина». В установленном Конституцией порядке он «принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти».
1 Конституции государств Европейского союза. М., 1997.
2 Там же.
3 Конституция Румынии // Право и жизнь. 1992. № 4.
4 Конституция Азербайджанской Республики // Новые конституции стран СНГ и Балтии. М., 1997.
Будучи верховным представителем нации, глава государства председательствует на торжественных церемониях, выступает с официальными обращениями, посланиями к нации, действует от имени страны на международной арене. Подобные представительские функции чаще всего реализуются главой государства самостоятельно, поскольку они имеют в значительной степени личностный характер.
С представительскими функциями тесно связаны внешнеполитические полномочия главы государства, к которым, в частности, относятся верховное представительство страны во внешних сношениях, назначение и отзыв ее дипломатических представителей за рубежом, участие в международных переговорах и подписание международных договоров. При главе государства аккредитуются иностранные дипломатические представители.
Основными законами различных стран внешнеполитические полномочия главы государства могут регулироваться по-разному. Так, Конституция Франции 1958 г. (а по ее образцу и основные законы франкоязычных стран Африки) весьма детально регламентирует внешнеполитические полномочия президента. В конституциях же латиноамериканских стран эти функции лишь упоминаются. В странах - членах Содружества полномочия главы государства в сфере внешней политики обычно вообще специально не оговариваются. Это, в частности, объясняется влиянием британской конституционно-правовой доктрины, которая относит функции управления внешней политикой к традиционным полномочиям короны, исключая ее из статутного права. Указанные различия на практике не играют решающей роли, поскольку степень самостоятельности главы государства в осуществлении внешнеполитических функций определяется, прежде всего, формой правления, практикой функционирования государственного механизма в той или иной стране.
В США Президент традиционно располагает в рассматриваемой сфере весьма значительными полномочиями, которые основываются не столько на тексте Конституции, сколько на решениях Верховного суда, доктрине «внешнего суверенитета» (который в отличие от внутреннего суверенитета не является производным от передачи полномочий со стороны штатов, а вы-
текает из самого акта образования федерации). В странах с парламентарными формами правления, где глава государства обычно должен действовать по совету правительства, реальная внешнеполитическая прерогатива монарха либо президента зачастую сводится лишь к формальному представительству страны в международных отношениях. Как отмечает на примере Германии К. Хессе, «внешняя политика остается делом федерального правительства, а определение ее основных положений - делом федерального канцлера»5.
Наиболее значимые международные договоры, подписываемые главой государства, обычно подлежат ратифицикации, что связано с принятием специального решения парламентом (одной из его палат). В США получила широкое распространение практика подписания так называемых исполнительных соглашений (executive agreements), не требующих утверждения Сенатом. Президент обязан лишь предоставлять последнему такие соглашения для общего ознакомления.
Во многих странах к компетенции главы государства отнесено также осуществление действий по объявлению войны и заключению мира. Данные полномочия чаще всего осуществляются на основе решений парламента или правительства. Так, в соответствии с п. 1 ст. 63 Конституции Испании 1978 г. «Король, с предварительного согласия Генеральных кортесов (двухпалатного парламента страны. - А. Ч.), объявляет войну и заключает мир». Конституция США 1787 г. относит право объявления войны к компетенции Конгресса (разд. 8 ст. I)6. Аналогичные положения имеются и в основных законах иных государств, например в Конституции Филиппин 1987 г. (п. 1 ст. 23)7.
В США имели место случаи, когда Президент отдавал приказ о применении вооруженных сил за рубежом без санкции парламента. Президентские полномочия в указанной области были скорректированы принятой Конгрессом Резолюцией о во-
5Хессе К. Основы конституционного права Германии. М., 1981. С. 311.
6См.: Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты. M., 1993.
7См.: Constitutions of the Countries of the World. Republic of the Philippines. N.Y., 1989. 46
енных полномочиях 1973 г.8 Согласно данной Резолюции конституционное право Президента направлять вооруженные силы США для участия в военных действиях может осуществляться только на основе объявления войны Конгрессом, специального права, установленного законом, или общенационального чрезвычайного положения в связи с нападением на США. Без санкции Конгресса военные действия могут продолжаться не более 60 дней (в крайних случаях - 90 дней), причем даже в течение этого срока Конгресс вправе потребовать от Президента их прекращения.
Конституция Таиланда 1997 г. наделяет правом объявления войны короля. В соответствии со ст. 223 он может это сделать лишь с одобрения не менее чем 2/3 членов каждой из палат парламента - Национальной ассамблеи. Если же нижняя палата парламента - Палата представителей - распущена, для объявления войны достаточно одобрения лишь верхней палаты - Сената, который в данном случае выступает от имени Национальной ассамблеи9.
Специфическая особенность ряда конституций (прежде всего латиноамериканских) состоит в том, что они запрещают главе государства покидать территорию страны без специального разрешения парламента. Поэтому «выезд президента за границу без официальной санкции конгресса рассматривается как халатное оставление им своего высокого государственного поста»10. В данном отношении показательна ст. 88 Конституции Мексики 1917 г., в соответствии с которой «Президент Республики не может покинуть пределы национальной территории без разрешения Федерального Конгресса или в соответствующих случаях Постоянной комиссии» (органа, действующего в период между сессиями Конгресса. - А.Ч.)п. Согласно ст. 83 Конституции Бразилии 1988 г. «Президент и Вице-президент Республики не мо-
8См.: Резолюция о военных полномочиях (1973) // Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты. М., 1993.
9См.: The Constitution of the Kingdom of Thailand. Bangkok, 2001.
^Конституционное право зарубежных стран. М., 1999. С. 730.
11 Мексиканские Соединенные Штаты: Конституция и законодательные акты. М., 1986.
гут без разрешения Национального конгресса отсутствовать в стране более пятнадцати дней, в противном случае они утрачивают свои должности»12. В Малайзии Верховный правитель не может покидать пределы федерации без согласия Совета правителей более чем на 15 дней, кроме как с государственным визитом в другую страну.
Форма правления оказывает решающее влияние и на осуществление главой государства полномочий в сфере государственного управления, важнейшим из которых является его участие в формировании и деятельности правительства. Так, в странах с парламентарными формами правления глава государства назначает премьер-министром чаще всего лидера партии (блока партий), победившей на парламентских выборах, а по его совету -остальных министров (Греция, Индия, Канада). Подобная процедура может регулироваться конституционными соглашениями (Великобритания, некоторые другие страны англосаксонского права), а может непосредственно предписываться конституцией. Так, согласно Конституции Болгарии 1991 г. Президент «после консультации с парламентскими группами поручает кандидату в министры-председатели (т.е. в премьер-министры. - А.Ч.), указанному самой большой по численности парламентской группой, сформировать правительство» (п. 1 ст. 99)13.
Во избежание возможных тупиковых ситуаций и коллизий процедура формирования правительства может быть подробно расписана в конституциях парламентарных государств. В Конституции Греции 1975 г., например, говорится о том, что «Президент Республики назначает Премьер-министра, а по его предложению назначает и увольняет остальных членов Правительства и заместителей министров» (п. 1 ст. 37). Главой греческого правительства «назначается лидер партии, располагающей абсолютным большинством мест в Парламенте».
Если же ни одна из партий не располагает таким большинством, «Президент Республики поручает лидеру партии, обладающей относительным большинством мест, изучить возможность формирования Правительства, пользующегося доверием
12 Конституции зарубежных стран. М., 2001.
13Право и жизнь. 1992. № 2. 48
Парламента» (п. 2 ст. 37). В случае неудачи глава государства «поручает такую же миссию лидеру партии, занимающей по числу депутатов второе место в Парламенте, а если и эта попытка окажется безуспешной - лидеру третьей по численности мест в Парламенте партии». Каждый такой пробный мандат имеет силу в течение трех дней. Если, однако, и «пробные мандаты не дадут результата», формируется временное правительство национального согласия из представителей всех парламентских партий и проводятся новые парламентские выборы (п. 3 ст. 37)14.
В некоторых странах (Германия, Венгрия, Япония, Испания, Финляндия) лицо, подлежащее назначению на пост премьер-министра, определяется непосредственно голосованием в парламенте, и лишь затем воля парламента опосредуется соответствующим актом главы государства. В Испании, например, данная процедура подробно регулируется ст. 99 Конституции 1978 г. В соответствии с ней кандидат на должность председателя правительства вносит на рассмотрение нижней палаты Генеральных кортесов - Конгресса депутатов - политическую программу правительства и запрашивает вотум доверия палаты.
Если Конгресс депутатов абсолютным большинством голосов выразит вотум доверия предложенному кандидату, король назначает его на пост председателя правительства. Если же указанное большинство не будет получено, та же кандидатура через 48 часов ставится на повторное голосование, и в этом случае вотум доверия признается полученным при простом большинстве голосов. Если при повторном голосовании вотум доверия не будет получен, вносятся новые предложения по кандидатуре главы правительства. В случае если по истечении двухмесячного срока с момента первого голосования о назначении председателя правительства ни один из кандидатов не получит вотума доверия, глава государства распускает обе палаты Генеральных кортесов и назначает новые выборы с согласия председателя Конгресса депутатов.
Аналогичным образом и в Папуа - Новой Гвинее премьер-министр сначала избирается на первом после проведения всеобщих выборов заседании Национального парламента (а также в
14 См.: Конституции государств Европейского союза.
любых иных случаях, когда возникает такая необходимость). Затем он официально назначается на свой пост британским монархом и формирует правительство. В Швеции монарх даже формально не участвует в формировании правительства, поскольку глава последнего назначается актом тальмана риксдага (председателя парламента) по результатам парламентского голосования.
Степень возможной самостоятельности главы парламентарного государства при формировании правительства во многом зависит от партийной системы. В условиях двухпартийной системы Великобритании монарх практически лишь ратифицирует выбор, сделанный сначала соответствующей политической партией, которая избрала своего лидера, а затем - избирателями, проголосовавшими на выборах за ту или иную партию. В странах с многопартийными системами (Бельгия, Дания, Нидерланды) роль главы государства в формировании правительства, как правило, гораздо весомее. Последний, прежде чем назначить главу правительства, обычно проводит консультации с лидерами политических партий и председателями палат, имея, таким образом, некоторую свободу политического маневра.
Сложностью проводимых консультаций обусловлено появление в ряде стран (Бельгия, Нидерланды) таких своеобразных институтов, как информатор и форматор. Институт информатора призван облегчить главе государства дальнейший выбор форматора. Данный институт был впервые использован в Бельгии в 1935 г. В Нидерландах же он стал применяться начиная с 1951 г. При этом институт информатора считается в настоящее время в большей степени формализованным в Нидерландах, чем в Бель-
15
гии .
Главной задачей информатора является проведение консультаций в целях выяснения реальной расстановки сил в парламенте и определения кандидатуры возможного форматора. Информатором обычно является либо уходящий премьер-министр, либо другой видный политический деятель без ярко выраженных политических амбиций, но имеющий достаточно
15См.: Bogdanor V. The Monarchy and the Constitution. Oxford, 1995. P. 171. 50
большой авторитет. В Бельгии информатором назначается член парламента, чаще всего представляющий наиболее крупную партийную фракцию в нижней палате (в Нидерландах он не обязательно является парламентарием). В некоторых сложных политических ситуациях королева Нидерландов назначала сразу двух информаторов - по одному от двух крупнейших политических партий (в последнее время это стало распространенной практикой). Случаи назначения информаторов имели место также в Дании и Норвегии, являясь, однако, «скорее не очень удачным экспериментом, чем общепринятой практикой»16.
Форматор является лицом, которому монарх поручает определить круг потенциальных членов правительства, способного заручиться поддержкой парламентского большинства (чаще всего форматором становится лидер крупнейшей фракции в парламенте). Назначив форматора, монарх уже не вправе вмешиваться в его консультации с различными партийными лидерами, вести какие-то свои, параллельные переговоры. При этом форматор регулярно докладывает главе государства о достигнутых им результатах.
Если форматор успешно справляется со своей задачей, он, как правило, и становится премьер-министром. Однако в Бельгии, например, в ряде случаев успешно выполнивший свою задачу форматор затем не входил в состав правительства. Порой главе государства приходится назначать несколько форматоров, прежде чем удастся сформировать правительство. В той же Бельгии, например, в 1981 г. сменилось четыре форматора, прежде чем М. Мартене стал премьер-министром. Правда, это отчасти было связано с политической стратегией последнего, предпочитавшего сначала дать возможность сформировать правительство своим соперникам (в ожидании, естественно, что у них ничего не получится).
В странах с парламентарными формами правления глава государства порой может оказывать косвенное влияние на процесс формирования правительства. Так, в Германии Президент впра-
l6Bogdanor V. The Government Formation Process in the Constitutional Monarchies of North-West Europe // Comparative Government and Politics: Essays in Honour of S. E. Finer. Boulder, 1984. P. 58.
ве выразить сомнение федеральному канцлеру относительно той или иной кандидатуры на пост министра. Если возражения Президента серьезны, он может их высказать публично, что является «достаточно сильным средством давления при решении кадровых вопросов»17. Вместе с тем, как подчеркивает германский исследователь К. Шлайх, «реализация прав Президента возможна только при условии, что он в конечном итоге согласится с Федеральным канцлером, если тот упорно настаивает на своем предложении»18.
В президентских республиках, а также в абсолютных и дуалистических монархиях правительство формируется в значительной степени по усмотрению главы государства. В странах Латинской Америки, например, право президента самостоятельно и независимо от каких-либо иных органов формировать правительство, как правило, никак не ограничивается. В данном отношении показательна Конституция Коста-Рики 1949 г., предоставляющая главе государства право «свободно назначать и смещать министров правительства» (п. 1 ст. 139). Это положение, в свою очередь, усиливается ст. 146, согласно которой «для назначения и смещения министров достаточно подписи президента»19.
В некоторых государствах указанной группы стран назначение главой государства министров требует одобрения (зачастую формального) парламента (его верхней палаты), как, например, в США. В Нигерии же, Эквадоре на их смещение такого одобрения, как правило, не требуется. На Филиппинах для назначения министра необходимо одобрение специального комитета по парламентским назначениям, в состав которого входят председатель Сената и по 12 членов от обеих палат, избираемых пропорционально численности партийных фракций. В ряде монархий Арабского Востока (Саудовская Аравия, Оман и др.) правительство формируется преимущественно на родственной, клановой основе. Главным критерием при осуществлении монархом тех или иных правительственных назначений здесь, та-
госу дарственное право Германии. Т. 1. М., 1994. С. 227.
18Там же.
^Constitutions of the Countries of the World. Republic of Costa Rica. N.Y., 1982. P. 70. 52
ким образом, является принадлежность не к политическим партиям (которые в этих странах, как правило, отсутствуют), а к правящей семье.
Если в президентских республиках глава государства, выступая, как правило, единоличным носителем исполнительной власти и главой правительства, самостоятельно назначает и смещает членов кабинета, определяет его политику и структуру, то в полупрезидентских республиках (Франция, Португалия) его соответствующие полномочия носят более ограниченный характер, поскольку правительство формируется с учетом расстановки партийных сил в парламенте, а его главой является не президент, а премьер-министр.
Степень влияния президента на формирование и деятельность правительства в полупрезидентских республиках во многом определяется совпадением или несовпадением партийной принадлежности главы государства и парламентского большинства. В случае если президент и парламентское большинство принадлежат к одной партии (блоку партий), первый, являясь ее лидером, формирует правительство из числа членов этой партии, подбирая кандидатуры на министерские должности преимущественно по своему усмотрению. Если же большинство в парламенте принадлежит оппозиции президенту, то он «обязан предоставить премьер-министру значительную свободу в подборе своих министров»20. Как свидетельствует опыт Франции, в правительстве, сформированном оппозиционными Президенту партиями, последний обычно мог оказывать некоторое (и далеко не решающее) влияние лишь на подбор кандидатур на посты министров иностранных дел и обороны (с учетом тех значительных полномочий, которые предоставлены в указанных областях главе государства).
Как высшее должностное лицо администрации глава государства производит назначения (в парламентарных странах по совету правительства) и на важнейшие должности в государственном аппарате. В Индии, например, Президент назначает губернаторов штатов, главного комиссара по выборам, специаль-
20Meny Y. Government and Politics of Western Europe: Britain, France, Italy, Germany. Oxford, 1993. P. 199.
ного чиновника по делам отсталых каст и племен, членов комиссии по официальному языку, финансовой комиссии и т.д.
В США Президентом назначаются все высшие государственные должностные лица (их примерно 300, включая министров, судей Верховного суда и иных федеральных судов, руководителей ведомств, послов и др.). Данные назначения глава американского государства производит «по совету и с согласия Сената», который чаще всего утверждает выбор Президента. Статистика свидетельствует о том, что в 1965-1994 гг. сенаторами было одобрено более 95% назначений Президента на важные государственные посты21.
Правда, имели место и случаи отказа в утверждении. В американской литературе приводятся три возможные причины такого отказа: наличие достоверных сведений о каких-либо значимых проступках, допущенных претендентом; отсутствие специальных знаний, необходимых для занятия соответствующего поста; и идеологический экстремизм претендента (который может, в частности, выражаться в его крайнем консерватизме)22.
Глава государства обычно является главнокомандующим вооруженными силами, председательствует в различных советах и комитетах обороны. Так, в п. 4 ст. 73 Конституции Грузии 1995 г. отмечается, что «Президент... является Верховным Главнокомандующим Вооруженными силами Грузии. Он назначает членов Совета Национальной Безопасности, председательствует на его заседаниях, назначает и освобождает от должности военачальников»23.
В странах, где глава государства является реальным носителем исполнительной власти, он играет в руководстве вооруженными силами решающую роль. В президентских республиках его соответствующие решения обычно автоматически дублируются приказами министра обороны. В условиях полупрезидентских республик президент, являясь верховным главноко-
21 См.: Krutz G. S., FleisherR., Bond J. R. From Abe Fortas to Zoe Baird: Why Some Presidential Nominations Fail in the Senate // American Political Science Review. Washington, 1998. Vol. 92. P. 878.
22 Ibid. P. 872.
23Новые конституции стран СНГ и Балтии. С. 81. 54
мандующим, зачастую не обладает единоличными полномочиями по руководству вооруженными силами. В данном отношении показательна ст. 21 Конституции Франции 1958 г., в которой говорится, что ответственность за национальную оборону несет премьер-министр24.
В Российской Федерации Президент в качестве Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами осуществляет непосредственное руководство так называемым силовым блоком правительства. В данном отношении показательна ст. 32 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации»25 (в ред. 2004 г.).
В указанной статье говорится о том, что глава российского государства «руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства Российской Федерации положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации и Председатель Совета Безопасности Российской Федерации».
В странах с парламентарными формами правления, где глава государства должен действовать согласно рекомендациям правительства и его главы, формальное объявление монарха или президента верховным главнокомандующим не влечет за собой действительного руководства вооруженными силами, поскольку эти функции фактически выполняют премьер-министр и министр обороны. Весьма типично для парламентарных государств положение ст. 45 Конституции Греции 1975 г., в соответствии с которой «Президент Республики возглавляет вооруженные силы страны, руководство которыми осуществляет Правительство, как это определено законом».
В Конституции Польши 1997 г., закрепившей форму правления, более близкую к парламентарной республике, чем к по-
24См.: Конституции государств Европейского союза.
25СЗРФ. 1997. № 51. Ст. 5712.
лупрезидентской, отмечается, что «в мирное время Президент Республики осуществляет главнокомандование Вооруженными Силами через посредство Министра Национальной Обороны» (п. 2 ст. 134)26. В случае же войны «Президент Республики по предложению Председателя Совета Министров назначает Высшего Командующего Вооруженными Силами» (п. 4 ст. 134).
В отдельных парламентарных странах глава государства практически не имеет никаких конституционных полномочий по руководству армией. В Основном законе ФРГ 1949 г., например, ничего не говорится о полномочиях президента как главнокомандующего вооруженными силами, наделяя «правом издания приказов и правом командования вооруженными силами» федерального министра обороны (ст. 65 «а»)27.
К важнейшим полномочиям главы государства относятся функции, связанные с деятельностью парламента. Так, глава государства обычно назначает дату парламентских выборов, в ряде стран открывает и закрывает парламентские сессии, созывает и распускает парламент. Кроме того, он реализует определенные функции, связанные с самим законодательным процессом (право законодательной инициативы, право отлагательного вето, право промульгации законов, право принятия нормативных актов, имеющих силу закона).
Право роспуска парламента, как правило, предоставляется главе государства в странах со смешанными и парламентарными формами правления. В президентских республиках таким правом глава государства обычно не наделяется. Правда, Конституция Перу 1993 г. (а ранее - конституции 1933 и 1979 гг.) наделяет Президента правом распустить парламент в ответ на неоднократное выражение последним недоверия правительству (аналогичные положения содержатся и в конституционном законодательстве Уругвая, Венесуэлы). Роспуск же парламента Президентом Перу А.К. Фухимори в 1992 г. носил неконституционный характер и был охарактеризован в научной литературе как «пре-
26Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 3. М., 1998.
27 Конституции государств Европейского союза. 56
зидентский переворот»28. До конституционной реформы 1989 г. Президент Чили имел право один раз распустить парламент в течение срока своих конституционных полномочий.
В парламентарных странах подобный шаг глава государства, как правило, может предпринять лишь по рекомендации правительства. В Конституции Японии 1947 г., например, говорится, что император осуществляет роспуск нижней палаты парламента лишь «по совету и с одобрения кабинета» (ст. 7)29.
В полупрезидентских республиках и дуалистических монархиях глава государства может осуществлять данное полномочие в значительной степени по своей инициативе. Так, во Франции при принятии подобного решения Президент должен лишь проконсультироваться с премьер-министром и председателями палат парламента, причем в Конституции ничего не говорится об обязательности мнения последних для главы государства. В то же время Президент Финляндии (в политической системе которой до принятия Конституции 1999 г. были весьма ярко выражены черты полупрезидентской республики) может распустить парламент лишь с согласия правительства. Имели место случаи, когда из-за несогласия кабинета на роспуск парламента президент отправлял правительство в отставку и образовывал такой кабинет, который был согласен с роспуском парламента.
Поскольку право роспуска парламента - весьма действенное средство влияния исполнительной власти на законодательную, современные конституции обычно предусматривают ряд его ограничений в целях придания более сбалансированного характера системе разделения властей. Устанавливается, в частности, исчерпывающий ряд условий, позволяющих главе государства распустить парламент или, наоборот, запрещающих ему это сделать. Одним из наиболее распространенных оснований для роспуска парламента главой государства является длительная невозможность формирования правительства из-за отсутствия четкого парламентского большинства по данному вопросу. Так, Конституция Испании 1978 г. предусматривает, что если по истечении двухмесячного срока со времени первого голосования о
28Presidentialism and Democracy in Latin America. Cambridge, 1997. P. 17.
29 Современные зарубежные конституции. M., 1992.
назначении председателя правительства ни один из кандидатов не получит вотума доверия Конгресса, король распускает обе палаты парламента и назначает новые выборы с согласия председателя Конгресса (п. 5 ст. 99). Аналогичным образом в Германии условием роспуска бундестага является неизбрание последним федерального канцлера либо неодобрение бундестагом предложения канцлера о доверии.
Президент Венгрии в соответствии с Конституцией 1949 г. (в ред. 1990 г.) вправе распустить парламент (Государственное собрание) в случае, если «Государственное собрание вынесло вотум недоверия Правительству не менее четырех раз за 12 месяцев в период одного срока полномочий», или если «кандидат на должность премьер-министра, предложенный Президентом республики, остается не избран Государственным собранием в течение сорока дней с момента выдвижения первого кандидата при истечении срока полномочий Правительства» (п. 3 ст. 28). При этом до роспуска парламента «Президент обязан запросить мнение Премьер-министра, председателя Государственного собрания, руководителей депутатских фракций партий, представленных в Государственном собрании» (п. 5 ст. 28)30.
Согласно Конституции РФ Президент может распустить Государственную Думу в случае трехкратного отклонения представленных главой государства кандидатур председателя правительства (ч. 4 ст. 111), а также при повторном выражении ею недоверия правительству в течение трех месяцев (ч. 3 ст. 117).
К весьма распространенным ограничениям относятся запрещение роспуска парламента в течение определенного срока до или после парламентских выборов. Так, в Конституции Португалии 1976 г. содержится запрет на роспуск парламента - Ассамблеи Республики - в течение шести месяцев после ее избрания (п. 1 ст. 175)31. Конституция Франции 1958 г. запрещает роспуск нижней палаты парламента - Национального собрания -в течение года с момента выборов нового Национального собрания взамен распущенного (ст. 12). Аналогичная норма содержится и в ряде иных конституций, например в Конституции
30Конституции зарубежных стран. М., 2001. 31Конституции государств Европейского союза. 58
Греции 1975 г. (п. 4 ст. 41) и Конституции Хорватии 1990 г. (ст. 104)32.
Конституция Чехии 1992 г. запрещает главе государства распускать нижнюю палату парламента в последние три месяца срока ее полномочий (п. 2 ст. 35)33. Национальный конгресс Перу не может быть распущен Президентом в последний год срока своих полномочий (ст. 134 Конституции 1993 г.)34. Президенты Италии, Португалии, Румынии, России, Армении не вправе осуществлять данное полномочие в последние шесть месяцев своего конституционного мандата, а Президент Болгарии - в последние три месяца. Может предусматриваться и ограничение общего числа роспусков парламента. Парламент Австрии, например, может быть распущен по одной и той же причине лишь один раз в течение срока конституционных полномочий президента. Согласно же Конституции Молдовы 1994 г. парламент может быть распущен только один раз в течение одного года (п. 3 ст. 85)35.
Ряд конституций (Франции, России, Португалии, Польши, Перу, Венгрии, Хорватии) запрещают роспуск парламента в случае введения в стране чрезвычайного (осадного) положения. Конституция РФ, кроме того, запрещает Президенту распускать Государственную Думу с момента выдвижения ею обвинения против Президента и до принятия соответствующего решения Советом Федерации (ч. 4 ст. 109). Аналогичным образом согласно п. 2 ст. 115 Конституции Испании 1978 г. «предложение о роспуске не может быть представлено во время рассмотрения резолюции порицания».
Своеобразные условия роспуска парламента - Сейма - содержит Конституция Латвии 1992 г. Президент может выдвинуть лишь предложение о роспуске Сейма, которое выносится на народное голосование. Если больше половины участников голосования поддержит предложение главы государства, парламент распускается и назначаются новые выборы, которые долж-
32См.: Право и жизнь. 1994. № 6.
33Право и жизнь. 1996. № 8.
34Constitution of Peru. Lima, 1993.
35Новые конституции стран СНГ и Балтии.
ны состояться не позднее двух месяцев со дня роспуска Сейма (ст. 48)36. Если же более половины голосов подано против роспуска Сейма, Президент считается смещенным, и парламент избирает нового главу государства на остающийся срок полномочий смещенного президента (ст. 50). На сдерживание излишних амбиций исполнительной власти по отношению к законодательной направлено положение, включенное в Конституцию Намибии 1990 г., согласно которому Президент, распустивший парламент, должен переизбираться одновременно с проведением новых парламентских выборов (п. 5 ст. 29)37.
Глава государства зачастую является весьма активным участником законодательной деятельности парламента. В одних странах (Россия, Дания, Нидерланды, Польша, Венгрия, Мексика, Тунис) он наделяется законодательной инициативой, в других (США, Испания, Франция, Румыния, Болгария) - такого права формально не имеет, хотя порой именно от него исходит инициатива проведения тех или иных законодательных мероприятий.
Президент США, например, может влиять на законотворческую деятельность Конгресса через ряд иных своих полномочий, важнейшим из которых является право обращаться к парламенту с ежегодным «Посланием о состоянии Союза». Такое послание зачитывается им лично на объединенном заседании палат и фактически рассматривается как предлагаемая Президентом программа законодательной деятельности Конгресса. Кроме того, глава американского государства ежегодно направляет в Конгресс экономический доклад и проект федерального бюджета. Он может обращаться к парламенту и с иными специальными посланиями. Правом обращаться к парламенту с ежегодными посланиями о положении дел в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики наделены также президенты России, Грузии, Узбекистана, Туркменистана, латиноамериканских стран и ряда иных стран с сильным институтом главы государства.
36 См.: Новые конституции стран СНГ и Балтии. М., 1997. 37См.: Constitutions of the Countries of the World. Republic of Namibia. N.Y., 1990. 60
Глава государства обычно подписывает и опубликовывает законы в течение определенного срока после их принятия парламентом. В Ирландии данный срок составляет семь дней38, в США, Венесуэле - 10 дней, в России, Эстонии - 14 дней, во Франции, Испании, Болгарии, Чехии, Тунисе - 15 дней, в Португалии, Румынии - 20 дней, в Азербайджане, Польше - 21 день, в Дании, Греции, Нигерии - 30 дней. Весьма длительный срок, в течение которого Президент может не подписывать полученный им из парламента законопроект, предусматривается законодательством Финляндии - три месяца. Такого права, однако, лишены монархи Японии и Швеции, полностью отстраненные от участия в законотворческой деятельности парламента.
В Колумбии законопроекты формально адресуются правительству, хотя подписываются лично Президентом. Срок, в течение которого соответствующий законопроект должен быть подписан, зависит от его объема. Так, законопроект, содержащий не более 20 статей, должен быть подписан в течение шести дней. Законопроекты, включающие от 21 до 50 статей, подписываются в течение 10 дней, а состоящие из более чем 50 статей -20 дней (ст. 166 Конституции 1991 г.)39. В подавляющем большинстве стран глава государства обладает таким весомым средством воздействия на парламент, как право вето. Различают две его основные разновидности: абсолютное и относительное (отлагательное).
Абсолютное вето означает, что отказ главы государства одобрить принятый парламентом законопроект является окончательным и не может быть преодолен. В настоящее время абсолютное вето практически не применяется, хотя формально и не исключается конституционным правом ряда монархических государств. Достаточно близким по своим практическим результатам к абсолютному вето является право Президента Индии от-
38При этом в соответствии п. 2.1 ст. 25 Конституции Ирландии 1937 г. законопроект должен быть подписан Президентом не ранее чем через пять дней после его представления главе государства. Ранее указанного срока законопроект может быть подписан им лишь по требованию правительства с предварительного согласия Сената (п. 2.2 ст. 25)
39См. : The Political Constitution of Colombia. Bogota, 1992.
клонять такие законопроекты легислатур штатов, которые в соответствии со ст. 200 Конституции 1950 г.40 могут быть зарезервированы для рассмотрения губернатором соответствующего штата.
Как отмечается в индийской литературе, в данном случае практически не существует какого-либо средства, позволяющего преодолеть вето Президента41. Подобная прерогатива главы государства рассматривается специалистами по конституционному праву как «одно из средств осуществления центрального контроля в условиях федерации, тяготеющей к унитарному государству»42. Аналогичным правом обладает и генерал-губернатор Канады применительно к законопроектам провинций.
Отлагательное вето наделяет главу государства правом вернуть переданный ему законопроект для повторного обсуждения в парламенте. Оно обычно преодолевается простым (абсолютным) (Бразилия, Греция, Италия, Венесуэла, Колумбия, Никарагуа, Парагвай, Перу, Румыния, Венгрия) либо квалифицированным (США, Россия, Аргентина, Польша, Мексика, Филиппины, Чили, Чехия, Нигерия, Тунис) большинством голосов членов парламента. Так, в Польше в соответствии с п. 5 ст. 122 Конституции 1997 г. президентское вето преодолевается нижней палатой парламента - Сеймом - большинством 3/5 голосов в присутствии не менее половины законного числа депутатов.
В США для того, чтобы преодолеть вето главы государства, обе палаты должны повторно принять соответствующий законопроект двумя третями голосов своих членов. Добиться этого Конгрессу бывает весьма нелегко: за 200 лет из 2469 президентских вето были преодолены лишь ЮЗ43. Так, согласно имеющейся статистике на начало XXI в., Президент США Ф. Рузвельт накладывал вето 635 раз, и лишь 9 из них были преодолены, Г. Трумэн - 250 раз (12 преодолены), Д. Эйзенхауэр - 181 раз (2 преодолены), Р. Никсон - 42 раза (6 преодолены), Дж. Картер -
40The Constitution of India. New Delhi, 1992.
41См.: БасуД. Д. Основы конституционного права Индии. М., 1986. С. 292.
42См. : Там же. С. 293.
43См. : США на рубеже веков. M., 2000. С. 156. 62
31 раз (2 преодолены), Р. Рейган - 78 раз (9 преодолены), Дж. Буш -20 раз (1 преодолено). Президенты Дж. Кеннеди и Л. Джонсон наложили соответственно 21 и 30 вето, и ни одно из них так и не было преодолено Конгрессом44.
В США используется и так называемое карманное вето. Суть его состоит в том, что если до перерыва сессии Конгресса остается менее 10 дней, предусмотренных Конституцией для подписания законопроекта Президентом либо его возвращения в Конгресс, глава государства может оставить данный законопроект неподписанным (положив его как бы в «карман») и не возвращать в Конгресс, который к окончанию упомянутого срока уже не будет заседать. В таком случае Конгресс должен снова принять указанный законопроект на следующей сессии. Наибольшее число раз «карманное» вето использовалось Ф. Рузвельтом (263 раза) и Д. Эйзенхауэром (108 раз), в то время как Дж. Кеннеди его использовал лишь девять раз, а Дж. Буш -
45
шесть .
Чаще всего вето распространяется на весь законопроект в целом. В ряде стран (Аргентина, Бразилия, Франция, Филиппины, Мексика, Панама, Уругвай, Эквадор) применяется и «выборочное» вето, накладываемое главой государства на отдельные статьи и положения законопроектов. Так, § 1 ст. 66 Конституции Бразилии 1988 г. предусматривает, что «если Президент Республики считает законопроект в целом или в отдельной его части неконституционным или противоречащим общественным интересам, то он налагает вето на весь законопроект или на отдельную его часть в течение пятнадцати рабочих дней, считая с даты получения, и сообщает в течение сорока восьми часов председателю Федерального сената причины наложения вето». При этом отмечается, что «вето, наложенное на отдельную часть законопроекта, охватывает только целиком текст статьи, параграфа, пункта или подпункта» (§ 2 ст. 66).
В США в 1996 г. был принят закон, в порядке эксперимента временно (до 2005 г.) наделивший главу государства правом
44См.: Wilson J. (A, Dilulio J. J., Jr. American Government: Institutions and Politics. Lexington, 1995. P. 373.
45 Ibid.
применять постатейное вето при окончательном утверждении проекта федерального бюджета (начиная с 1 января 1997 г.). Осенью 1997 г. Президент Б. Клинтон в осторожной форме воспользовался данным правом, добившись незначительных сокращений военных расходов и расходов на развитие транспорта. 25 июня 1998 г. Верховный суд США, однако, объявил данный закон не соответствующим Конституции, поскольку он в одностороннем порядке наделял главу исполнительной власти «полномочиями по изменению текста принятых в полном соответствии с законодательством бюджетных законов»46.
Глава государства может обладать и такими средствами воздействия на парламент, как право обращения в орган конституционного контроля в целях проверки конституционности того или иного законопроекта, а также право вынесения законопроекта на референдум (получившее распространение, в частности, во франкоязычных странах).
В некоторых странах глава государства вправе назначать отдельных членов парламента. Так, Президент Индии может назначить в верхнюю палату 12 членов из числа лиц, имеющих специальные знания и практический опыт в области литературы, науки, искусства и общественной деятельности, а в нижнюю -не более двух человек из числа представителей англо-индийской общины. Аналогичным образом Президент Италии имеет право назначить в верхнюю палату парламента пять человек из числа почетных граждан, прославивших страну достижениями в области науки, литературы, искусства, а Президент Хорватии -просто из числа особо заслуженных граждан.
Конституция Малайзии 1963 г. (ст. 45) предусматривает назначение Верховным правителем федерации 22 членов верхней палаты парламента - Сената - из числа лиц, которые, по его мнению, имеют особые заслуги на государственной службе либо достигли известности в профессиональной деятельности, торговле, промышленности, сельском хозяйстве, в области культуры или в общественной деятельности, а также из лиц, являю-
46Политическая система США: Актуальные измерения. М., 2000. С. 232. 64
щихся представителями расовых меньшинств либо способных представлять интересы аборигенов47.
Наряду с полномочиями, позволяющими оказывать общее влияние на законодательную деятельность парламента, глава государства зачастую наделяется правом издавать собственные нормативные акты. В странах с парламентарными формами правления такие полномочия осуществляются строго по совету правительства, которое и несет за них ответственность. Президент Индии, например, в соответствии со ст. 123 Конституции 1950 г. вправе издавать указы во время перерыва в работе парламента. Указ Президента имеет такую же силу, как и парламентский акт, однако каждый такой указ должен быть представлен палатам парламента и прекращает свое действие по прошествии шести недель с момента его созыва, если до истечения этого периода обе палаты не примут резолюцию, отменяющую его.
Президент Греции в соответствии с п. 1 ст. 44 Конституции 1975 г. «в чрезвычайных ситуациях исключительной срочности и непредвиденной необходимости» вправе по предложению Совета министров издавать акты законодательного содержания. Эти акты представляются на утверждение парламенту в 40-дневный срок с момента их издания или в течение 40 дней с момента созыва парламентской сессии. Если они не представлены парламенту в указанные сроки или если они не утверждены им в трехмесячный срок с момента их представления в парламент, то утрачивают силу.
В странах, где глава государства наделен реальной исполнительной властью, он самостоятельно издает нормативные акты, которые зачастую не нуждаются в министерской контр-асигнации. В США Президент вправе издавать так называемые исполнительные приказы, предписывающие какие-то общие правила поведения и создающие нормативное регулирование в самых разных сферах. Они принимаются на основе конституционных полномочий главы государства, а также в рамках делегированного законодательства.
47 Cm.: Constitutions of the Countries of the World. Malaysia. N.Y., 1984.
65
Еще одной важной разновидностью президентских актов являются так называемые планы реорганизации. Они принимаются им на основе законов о реорганизации, делегирующих главе государства полномочия по регулированию вопросов организации и порядка деятельности различных структур исполнительной власти. С 1977 г. Президентом США посредством планов реорганизации реформируются в основном второстепенные структуры исполнительной власти. Крупные же организационные реформы исполнительной власти осуществляются актами Конгресса48.
Широкой регламентарной властью обладает Президент Франции, ст. 34 Конституции которой содержит исчерпывающий перечень вопросов, регулируемых законом. Все, что лежит вне данной сферы, регулируется актами исполнительной власти. Президентские ордонансы и декреты, таким образом, «нельзя рассматривать как обычные подзаконные акты, принимаемые на основе и во исполнение закона». Они являются «самостоятельными нормативными актами, которые играют в регулировании отдельных сфер общественных отношений ту же роль, что и за-
49
КОН» .
Как показал опыт стран «третьего мира», в условиях авторитарных режимов президентские декреты могут играть едва ли не основную роль в законодательстве страны. Так, в Пакистане и Бангладеш во время неоднократно вводившегося в этих странах военного положения, когда представительные органы практически не функционировали, законодательный процесс осуществлялся исключительно посредством президентских декретов, причем таким образом даже вносились изменения в конституцию.
В настоящее время в рамках общих процессов демократизации наблюдается тенденция к ограничению некогда весьма широких законодательных полномочий президента во многих развивающихся странах. В данном отношении показательна Конституция Бразилии 1988 г., ограничивающая право главы
48См.: Алебастрова И.А. Основы американского конституционализма. М., 2001. С. 121.
^Конституционное право зарубежных стран. С. 467. 66
государства издавать нормативные акты, имеющие силу закона. Президент вправе издавать лишь временные правила, которые должны быть незамедлительно представлены Национальному конгрессу и теряют свою силу в случае, если не получили законодательного утверждения в течение 30 дней (ст. 62). Институт временных правил был, по-видимому, заимствован Бразилией из Конституции Италии, ст. 77 которой предоставляет аналогичные полномочия правительству. Подобное заимствование, вероятно, служит свидетельством определенного сближения различных форм правления и некоторой универсализации конституционного права стран современного мира.
Несмотря на закрепление в конституциях большинства стран принципа разделения властей, глава государства традиционно обладает и некоторыми судебными полномочиями. К важнейшим из них относятся назначение на высшие судебные должности и осуществление права помилования. Так, в Австрии в соответствии с п. 2 «в» ст. 65 Конституции 1920 г. Президенту принадлежит право в отдельных случаях осуществлять «помилование лиц, осужденных вступившим в законную силу приговором суда, смягчение и замену назначенных судами наказаний, смягчение правовых последствий и погашение судимости в порядке помилования, прекращение уголовного судопроизводства в отношении лиц, преследуемых в официальном порядке за уголовно наказуемые деяния»50.
Гораздо реже главе государства предоставляется право амнистии, обычно закрепляемое за парламентом. В разд. 24 ч. III Конституции Дании 1953 г., например, говорится, что король «обладает правом помилования и амнистии»51. Но при этом даровать помилование министрам, осужденным Верховным судом королевства, монарх может только с согласия парламента.
В парламентарных государствах немногочисленные судебные полномочия главы государства осуществляются по инициативе правительства. В данном отношении показательна норма п. 1 ст. 47 Конституции Греции 1975 г., предусматривающая, что Президент «имеет право по предложению министра юстиции и
50 См.: Конституции государств Европейского союза.
51 См.: там же.
по консультации с советом, состоящим в большинстве своем из судей, даровать помилование, изменять характер и сокращать срок вынесенных судами наказаний, а также отменять любые предусмотренные законом последствия вынесенных и отбытых наказаний».
В ряде стран санкция главы государства может также требоваться для приведения в действие приговора о смертной казни (это, в частности, предусмотрено ст. 39 Конституции Иордании 1952 г.52). Согласно разд. 2 ст. II Конституции США Президенту «предоставлено право отсрочки исполнения приговоров и помилования за преступления против Соединенных Штатов, за исключением дел по импичменту». Следует сказать, что президенты США пользовались правом помилования отнюдь не с одинаковой интенсивностью.
Так, Дж. Буш-младший за первые три с половиной года своего пребывания на посту Президента помиловал только 11 человек (еще будучи губернатором Техаса, он вывел штат на первое место по числу смертных казней и на последнее - по числу помилований). В свое время за аналогичный срок президентских полномочий Г. Трумэн помиловал 735 человек, Д. Эйзенхауэр - 132, Дж. Кеннеди - 391, Л. Джонсон - 925, Р. Никсон - 522, Дж. Форд - 404 (включая самого Р. Никсона), Дж. Картер - 319, Р. Рейган - 181, Дж. Буш-старший -39 и, наконец, Б. Клинтон - 56 человек. Лишь два президента за всю историю США помиловали меньше людей, чем Дж. Буш-младший, - У. Гаррисон и Дж. Гарфилд. На то у них, однако, были «уважительные» причины. Первый умер от воспаления легких на первом месяце своего президентства, а второго убили на шестом53.
Конституции зачастую наделяют главу государства достаточно широкими чрезвычайными полномочиями, к которым, в первую очередь, относится введение чрезвычайного (военного, осадного и т.п.) положения (обычно по предварительной или незамедлительной последующей консультации с парламентом, Верховным судом либо иным соответствующим органом). На-
52 Constitutions of the countries of the World. Hashemit Kingdom of Jordan. N.Y., 1984.
53 См.: СтуруаМ. Президент Буш не любит миловать преступников // Известия. 2003. 29 дек.
пример, согласно ст. 88 Конституции РФ Президент РФ «при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе».
Президент Азербайджана в соответствии со ст. 124 Конституции 1995 г. вправе объявлять на территории всей страны или в отдельных ее местностях военное положение «при оккупации определенной части территории Азербайджанской Республики, объявлении иностранным государством войны Азербайджанской Республике, создании реальной опасности вооруженного нападения на Азербайджанскую Республику, блокировании территории Азербайджанской Республики, а также наличии реальной опасности такой блокады». Кроме того, он наделен правом объявлять в отдельных местах Азербайджанской Республики чрезвычайное положение «при природных бедствиях, эпидемиях, эпизоотиях, больших экологических и иных катастрофах, а также совершении действий, направленных на нарушение территориальной целостности Азербайджанской Республики, насильственное изменение ее конституционного устройства, наличии массовых беспорядков, сопровождаемых насилием, появлении межнациональных конфликтов, создающих угрозу для жизни и безопасности граждан либо для нормальной деятельности государственных органов» (ст. 125). В обоих случаях Президент должен незамедлительно представить соответствующий указ на утверждение азербайджанского парламента - Милли Меджлиса, причем в случае введения чрезвычайного положения такой указ должен быть представлен парламенту в 24-часовой срок.
Президент Бразилии в случае стихийных бедствий, при наличии угрозы стабильности функционирования государственных институтов вправе издать декрет о состоянии обороны. Если же меры, принятые в состоянии обороны, оказались неэффективными, а также при возникновении волнений общегосударственного характера, в случае начала военных действий, иностранной агрессии вводится осадное положение, в рамках которого возможно более значительное ограничение конституционных прав и свобод, чем при состоянии обороны.
Верховный правитель Малайзии в соответствии со ст. 150 Конституции 1963 г. вправе издать прокламацию о чрезвычайном положении в случае возникновения серьезной угрозы безопасности, экономической жизни или же публичному порядку на территории всей федерации или любой ее части (а также в случае опасности возникновения подобной угрозы). В период действия данной прокламации Верховный правитель вправе издавать такие указы, имеющую силу закона, которые требуют обстоятельства. Действие указа может быть прекращено по решению, принятому обеими палатами парламента.
Президент Нигерии согласно п. 3 ст. 305 Конституции 1999 г. издает прокламацию о введении чрезвычайного положения в следующих случаях: если нигерийская федерация находится в состоянии войны; если существует непосредственная угроза вторжения извне либо вовлечения федерации в состояние войны; если имеет место действительный развал публичного порядка и общественной безопасности на территории всей федерации либо какой-либо ее части, и ситуация зашла настолько далеко, что требует принятия чрезвычайных мер в целях восстановления мира и безопасности; если существует четкая и недвусмысленная угроза такого развала; если на территории федерации произошла катастрофа либо стихийное бедствие, затронувшие все сообщество или его часть, либо при явном наличии соответствующей угрозы; если имеет место какая-либо иная публичная опасность, угрожающая существованию федерации54. При наличии соответствующей угрозы он также вправе ввести чрезвычайное положение в отдельном штате по просьбе губернатора данного штата, поддержанной 2/3 членов его легислатуры.
Конституцией США Президент непосредственно не наделяется какими-либо чрезвычайными полномочиями. Данные полномочия предоставляются главе американского государства Законом о национальном чрезвычайном положении 1976 г.55 Прокламация об объявлении чрезвычайного положения незамедли-
54См.: The Constitution of the Fédéral Republic of Nigeria. Abuja, 2000. 55Закон о национальном чрезвычайном положении (1976 г.) // Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты. М., 1993. 70
тельно представляется Президентом США Конгрессу. Данный акт не нуждается в утверждении, однако палаты Конгресса могут в любой момент принять совпадающую резолюцию о прекращении чрезвычайного положения56. Чрезвычайное положение может быть прекращено и актом Президента, а также по истечении одного года со дня его объявления, если за 90 дней до истечения данного срока глава американского государства не примет акт о продлении чрезвычайного положения, который также представляется палатам Конгресса. Кроме того, незамедлительному представлению в палаты Конгресса подлежат все акты Президента, изданные в период действия чрезвычайного положения.
В конституциях парламентарных государств может подчеркиваться несамостоятельность главы государства в реализации чрезвычайных полномочий. В данном отношении показателен пример Папуа - Новой Гвинеи, где многие полномочия, формально принадлежащие главе государства, на деле являются полномочиями правительства - Национального исполнительного совета. Механизм реализации такого важнейшего конституционного полномочия главы государства, как объявление чрезвычайного положения, закреплен в п. 1 ст. 228 Конституции 1975 г. Если Национальный исполнительный совет придет к выводу о том, что существует или же может возникнуть чрезвычайное положение, то «глава государства, действуя в соответствии с советом Национального исполнительного совета, может публично объявить национальное чрезвычайное положение на территории всей страны или ее части»57.
5бКроме того, в целях обеспечения контроля со стороны Конгресса за действиями Президента в условиях чрезвычайного положения в соот-
ветствии с § 202 (Ь) Закона о национальном чрезвычайном положении «не позднее чем через шесть месяцев после объявления национального чрезвычайного положения и в дальнейшем через каждые шесть месяцев при условии продолжения действия чрезвычайного положения проводятся заседания каждой из палат Конгресса для принятия решения по совпадающей резолюции в связи с обсуждением вопроса о прекращении действия чрезвьиайного положения». ^Constitutions of the Countries of the World. Papua New Guinea. N.Y., 1985.
Введение чрезвычайного положения, таким образом, может иметь своим следствием не только приостановление действия некоторых конституционных гарантий, но и расширение полномочий исполнительной власти, административных органов, ограничение полномочий представительных учреждений, временное верховенство декретов главы государства над текущим законодательством. Согласно Конституции Шри-Ланки 1978 г. подобные декреты Президента могут «отменять, изменять или приостанавливать действие любого закона, за исключением положений Конституции» (ст. 155)58. В соответствии с Конституцией Франции 1958 г., положения которой затем были заимствованы основными законами ряда франкоязычных стран Африки, Президент при наличии исключительных обстоятельств вправе принимать любые меры, диктуемые обстоятельствами (ст. 16). Во многом аналогичные положения содержатся в Конституции Казахстана 1995 г. (п. 16 ст. 44).
Весьма широкими чрезвычайными полномочиями обладает президент Индии, что считается важным цементирующим фактором в функционировании индийской федерации (имели место, правда, и злоупотребления данными полномочиями в интересах правящей партии). Глава государства может особой прокламацией ввести чрезвычайное положение во всей стране или в отдельных штатах в случае, если вследствие войны, внешней агрессии или внутренних беспорядков возникает угроза безопасности Индии. Если же, по мнению Президента, создалась ситуация, делающая конституционный механизм какого-либо штата несостоятельным (а такая несостоятельность может обнаружиться в результате или политического тупика, или того, что какой-либо штат не выполняет распоряжения Союза (ст. 356 и 365 Конституции), то он вправе принять на себя все или некоторые полномочия, которыми наделено правительство штата, а полномочия легислатуры штата передать союзному парламенту (так называемое президентское правление).
Конституцией Индии 1950 г. предусмотрена также возможность введения Президентом чрезвычайного положения в облас-
58The Constitution of the Democratic Socialist Republic of Sri Lanka. Colombo, 1988. 72
ти финансов в ситуации, «при которой находится под угрозой финансовая устойчивость либо кредит Индии или любой ее части» (ст. 360). Данное положение было включено в Конституцию с учетом сложной экономической ситуации, сложившейся в стране после раздела Индии на два государства. В условиях нехватки продовольствия, усиления инфляции и постоянного роста цен федеральному центру нужно было дать инструмент, необходимый для осуществления контроля над экономикой и финансами страны.
Провозглашение Президентом подобного рода чрезвычайного положения уполномочивает Союз давать правительству любого штата обязательные указания по различным финансовым вопросам в целях установления контроля над расходами субъектов федерации, обеспечения минимума заработной платы рабочим и служащим. Право принимать чрезвычайные меры в области экономики и финансов предоставляют президентам и конституции ряда государств Латинской Америки. Такие действия должны диктоваться национальными интересами и быть подотчетными парламенту.
В Греции «в случае войны, мобилизации по причине внешней опасности или прямой угрозы национальной безопасности, а также выявления вооруженного движения, направленного на свержение демократического правления» на территории всей страны или какой-либо ее части парламентом по предложению правительства вводится осадное положение (п. 1 ст. 48 Конституции 1975 г.). Президентским декретом, издаваемым по предложению правительства, осадное положение может быть введено лишь в случае отсутствия парламента или объективной невозможности его своевременного созыва. Подобный декрет «в обязательном порядке вносится Правительством на рассмотрение парламента сразу же, как только становится возможным созыв парламента, даже если истек сессионный период или Парламент распущен, однако не позже чем в течение 15 дней» (п. 2 ст. 48).
В рамках осадного положения «для срочного удовлетворения нужд и потребностей или для скорейшего восстановления демократических институтов» глава греческого государства по предложению правительства вправе издавать акты законода-
тельного содержания. Они представляются на ратификацию в парламент в 15-дневный срок с момента их издания или со дня созыва парламентской сессии. Если эти акты не выносятся на пленарное заседание в течение 15 дней после их представления в высший законодательный орган страны, они теряют свою силу (п. 5 ст. 48).
В ряде парламентарных монархий (Испания, Швеция, Япония) глава государства лишен каких-либо чрезвычайных полномочий. В Испании, например, состояние угрозы объявляется декретом правительства, а осадное положение - абсолютным большинством членов нижней палаты парламента по предложению правительства.
Вышесказанное касалось осуществления полномочий единоличным главой государства, т.е. монархом или президентом. При этом следует отметить, что в ряде конституций предусмотрен институт коллегиального главы государства, имеющий свои особенности. В «чистом» виде функции главы государства осуществляются коллегиальным органом весьма редко и, как правило, временно (например, регентский совет, выполняющий функции монарха до достижения наследником престола совершеннолетия). Обычно же имеет место разделение полномочий главы государства между коллегиальным органом и его председателем.
Так, сочетание коллегиального и единоличного президентства практиковалось в Уругвае в соответствии с конституциями 1917 и 1951 гг. С 1958 по 1963 г. коллегиальный глава государства функционировал в Ираке. С 1990 по 1994 г. полномочия главы государства в Йемене осуществлял Президентский совет, избиравшийся парламентом в составе пяти человек. Коллегиальная президентура функционировала также в Алжире, Судане и ряде других стран.
Весьма своеобразный механизм исполнительной власти сложился в Швейцарии, где полномочия правительства и главы государства осуществляются единым коллегиальным органом -Федеральным советом, который в соответствии со ст. 174 Конституции Швейцарии 1999 г. «является высшим исполнитель-
ным и распорядительным органом Конфедерации»59. Федеральный совет избирается парламентом - Федеральным собранием. В его состав входят семь членов, один из которых в декабре каждого года избирается на пост президента (председателя Федерального совета). Последний осуществляет сугубо представительские функции и не имеет никаких особых прерогатив.
Как отмечает швейцарский исследователь Ю. Стейнер, институт председателя Федерального совета был введен в сугубо практических целях, и его реальный статус мало чем отличается от статуса других членов Федерального совета, о чем, в частности, свидетельствует тот факт, что он продолжает возглавлять какой-либо департамент60. Поскольку в Швейцарии никто не может быть избран президентом или вице-президентом (заместителем председателя Федерального совета) два раза подряд, при стабильном составе Федерального совета на эти посты обычно поочередно избираются все его члены.
В бывших социалистических странах роль главы государства по существу выполняли высшие постоянно действующие коллегиальные органы государственной власти - президиумы (Государственные советы) (по крайней мере, в этом качестве они рассматривались в западной компаративистике61). В состав президиумов чаще всего входили председатель, его заместители, секретарь и члены. В тех странах, где существовал институт президента (например, в Чехословакии), функции главы государства как бы делились между президентом и президиумом. Президиумы, как правило, избирались высшим представительным органом на срок своих полномочий. Исключением являлась Югославия, где президиум избирался не Скупщиной (парламентом) СФРЮ, а в республиках и автономных краях, что в несколько своеобразной форме отражало федеративную природу данного государства.
Немаловажную роль зачастую играли председатели таких президиумов, наделенные весомыми партийными полномочиями. Подобная ситуация, даже в несколько гипертрофированной
59Конституция Швейцарской Конфедерации. М., 2001.
60См.: Politics in Western Europe. Stanford, 1991. P. 301.
61 См.: Charlton R. Comparative Government. L., 1986. P. 27.
форме, продолжает сохраняться в отдельных государствах, все еще считающих себя социалистическими. На Кубе, например, большинство действительно значимых полномочий главы государства реализуются лично председателем Государственного совета - постоянно действующего органа кубинского парламента (Национальной ассамблеи народной власти). Весьма показательно, что Конституция Кубы 1976 г. характеризует председателя Государственного совета как главу государства и главу правительства(ст. 72).
В Китае полномочия главы государства осуществляются совместно Постоянным комитетом Всекитайского собрания народных представителей (ВСНП) и Председателем КНР, избираемым ВСНП. Этот пост, упраздненный в период «культурной революции» (вторая половина 60-х - первая половина 70-х гг. XX в.), был вновь введен Конституцией 1982 г. в целях совершенствования структуры государственного механизма и обеспечения персонифицированного представительства страны в международных отношениях.
Постоянный комитет принимает решения по ряду вопросов, традиционно относящихся к полномочиям главы государства (ратификация и денонсация международных договоров, назначение и отзыв полномочных представителей КНР в зарубежных государствах, награждение орденами и присвоение почетных званий), которые оформляются актами Председателя КНР. На практике же все наиболее важные решения принимаются центральными органами Коммунистической партии Китая.
В Иране, где функционирует исламская теократическая республика, полномочия главы государства поделены между избираемым населением Президентом и Руководителем государства, пост которого занимает духовный лидер мусульманской общины страны (так называемая двуглавая президентура62).
Определенные элементы коллегиальности прослеживаются и в осуществлении полномочий главы государства на Коморских островах по Конституции 2001 г. Данная Конституция предусматривает функционирование как Президента страны, так и
62См.: Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 1997. С. 273. 76
президентского совета, в чем находит отражение свойственный Коморским островам своеобразный квазифедерализм. В соответствии с Конституцией 2001 г. избираемый сроком на четыре года Президент Коморских островов является символом национального единства, гарантом национальной независимости, территориальной целостности и суверенитета страны (ст. 12).
На данном посту должны на ротационной основе поочередно сменяться представители трех автономных островов - субъектов федерации. Конституция Коморских островов 2001 г. предусматривает также два поста избираемых на четыре года вице-президента, которые совместно с президентом составляют президентский совет (ст. 13). Данные посты резервируются за представителями тех автономных островов, которые не представлены на посту главы государства. Вице-президенты осуществляют контрасигнацию актов главы государства, замещают президента Коморских островов в случае его временной неспособности осуществлять свои полномочия.
Таким образом, все вышесказанное свидетельствует о том, что реальный объем полномочий главы государства и способы их реализации зависят от ряда факторов. При проведении соответствующего анализа следует принимать во внимание не только конкретные конституционно-правовые нормы, но и сложившуюся в той или иной стране практику их реализации, которая может быть подвержена определенной динамике. В указанном контексте несомненный интерес вызывает то, как будут реали-зовываться полномочия Президента РФ и приниматься соответствующие решения в условиях, когда правительство возглавляется лидером доминирующей в стране (в том числе и в высшем законодательном органе) партии, имеющим к тому же неформальный статус общенационального лидера.
C.B. Королев*
ДЕЙСТВИЕ ОСНОВНЫХ ПРАВ ПО ГОРИЗОНТАЛИ И ОТКАЗ ОТ ОСНОВНЫХ ПРАВ
В 1872 г. Рудольф фон Иеринг выпустил в свет небольшую брошюру под названием «Борьба за право» («Der Kampf ums Recht»), Центральный тезис этой брошюры звучит так: «Каждый должен бороться за свое право и недозволительно трусливо уступать даже в мелочах» («Jeder müsse um sein Recht kämpfen und dürfe nicht feige nachgeben, selbst wenn es sich um Kleinigkeiten handelt»). Указанный тезис можно выразить и в самой радикальной версии: каждый обязан бороться за свои права.
Мысль Р. Иеринга о том, что субъективное право имеет вовсе не диспозитивную, а императивную природу, приобретает особое значение в контексте теории основных прав и свобод. В самом деле, возникает вопрос: может ли индивид отказаться от реализации прав, гарантированных ему конституцией, или -если смягчить этот подход - существует ли критерий для разграничения так называемых распорядимых («диспозитивных») прав (Gestaltungsrechte) и нераспорядимых («императивных») прав в каталоге основных права и свобод?
К сожалению, в русском переводе центрального тезиса указанной работы утрачены два интересных аспекта оригинала. Во-первых, долженствование в первой части тезиса носит фактический, а не юридический характер, поэтому автор применяет глагол «müssen», а не «sollen». Фактическое долженствование типа «müssen» (например, неизбежность индивидуальной смерти) не зависит от воли людей, в отличие от юридического долженствования типа «sollen», на котором базируется все позитивное («волюнтаристское») право.
Избирая для своего тезиса фактическую модальность «müssen», а не юридическую - «sollen», Р. Иеринг хотел тем самым подчеркнуть, что индивидуальная борьба за собственное право -явление того же порядка, что и борьба за выживание, которую
*3аведующий сектором сравнительного права Института государства и права РАН, доктор юридических наук. 78
