CC BY
74РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК
ИНСТИТУТ НАУЧНОЙ ИНФОРМАЦИИ ПО ОБЩЕЗЗДЕМНЫМ НАУКАМ
СОЦИАЛЬНЫЕ И ГУМАНИТАРНЫЕ
НАУКИ
ОТЕЧЕСТВЕННАЯ ЛИТЕРАТУРА
РЕФЕРАТИВНЫЙ ЖУРНАЛ СЕРИЯ 4
ГОСУДАРСТВО И ПРАВО 1
издается с 1974 г. выходит 4 раза в год индекс РЖ 1 индекс серии 1,4 рефераты 95.01.001-95.01.038
МОСКВА 1995
всенародным тайным голосованием. При выборах первого президента России была использована французская модель — всенародное голосование.
Избрание президента в США — весьма сложный процесс. Избирательная кампания проходит через такие этапы, как предварительные выборы (праймериз) в значительной части штатов и предвыборные закрытые собрания партийных лидеров (кокусы), партийные съезды, теледебаты и, наконец, голосование коллегии выборщиков (а возможно, и конгресса).
А. И. Моргунова
95.01.013. КОНСТИТУЦИОННЫЕ МОДЕЛИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В СТРАНАХ ВОСТОЧНОЙ ЕВРОПЫ.(Обзор).
Антитоталитарные революции, происшедшие в государствах бывшего социалистического содружества на рубеже 80-90-х годов, потребовали основательного пересмотра их конституций. В большинстве постсоциалистических стран после неоднократных существенных изменений текстов действовавших основных законов были приняты новые конституции. Лишь в Венгрии формально действует Основной закон 1949 г. Однако в 1989 г. была принята его новая редакция, после чего в него вновь неоднократно вносились изменения (наиболее значительная конституционная реформа была проведена в 1990 г.). В результате действующая Конституция Венгерской Республики стала по сути совершенно новым Основным законом, Весьма специфичным является современное конституционное развитие Польши. 17 октября 1992 г. там были приняты законы о взаимоотношениях между законодательной и исполнительной властями, а также о территориальном самоуправлении, рассматриваемые в качестве малой Конституции Республики Польши. Наряду с ним действует Конституция 1952 г, (в редакции 1989 г,).
Представляется, что в настоящее время основные законы рассматриваемых государств достигли состояния относительной стабильности, несмотря на продолжающийся политический, экономический и социальный кризис и вызванную им нестабильность конституционной практики Поэтому уже сейчас можно подвести итоги и оценить опыт и тенденции конституционных преобразований в постсоциалистических государствах. Безусловно, такие итоги имеют промежуточный характер, поскольку исследуемые страны находятся лишь в самом начале пути, ведущего к конституционному строю. Однако опыт государств, переживающих период коренных изменений всего социального организма, представляется ценным и интересным,
В настоящей статье на основе анализа положений конституций Болгарии 1991 г., Венгрии 1949 г. (в редакции 1990 г.), Польши 1992 г., Монголии 1992 г., Румынии 1991 г., Чехии 1992 г., Словакии 1992 г. будет предпринята попытка исследовать конституционный статус правительства в данных странах, определить его место в государственном механизме, а также сравнить в этом аспекте зарубежный конституционный опыт с российским.
Как известно, одним из основополагающих принципов функционирования всего государственного организма, конституционного строя в целом является разделение властей. Это положение, сформулированное французской Декларацией прав и свобод человека и гражданина, многократно доказано и наукой, и практикой. Поэтому приводить аргументы в его пользу, видимо, нет необходимости. В прежних, "социалистических", конституциях исследуемых государств принцип разделения властей отвергался. Взамен был установлен принцип единства власти, составлявший наряду с принципом демократического централизма основу построения и функционирования государственного механизма. Обосновывалось это единством власти народа-суверена, производной от которой является государственная власть. Последняя якобы также должна быть единой в результате господствования принципа единства и верховенства представительных органов. На деле же такая доктрина служила обоснованием и прикрытием всевластия бюрократического аппарата.
В некоторых постсоциалистических государствах принцип разделения властей закрепляется прямо: например, в Конституции Республики Болгария 1991 г. говорится, что государственная власть разделяется на законодательную, исполнительную и судебную. То же самое можно сказать и о Конституции России 1993 г. В основных законах других государств прямого указания на принцип разделения властей нет, но он фактически вытекает из конституционных положений, устанавливающих статус различных высших органов государственной власти. Исключение составляет Конституция Монголии 1992 г., продолжающая оставаться на позиции признания полновластия законодательного органа и закрепляющая презумпцию компетентности Великого государственного хурала. Последний "может выносить на обсуждение любые вопросы внутренней и внешней политики" (ст. 25): Хуралу подотчетны и президент, и правительство. Хурал не может быть распущен, ему принадлежит право отменять акты президента и правительства (ст. ст. 31, 35, 41, 45). Однако определенные элементы сдержек и противовесов присутствуют и здесь. К ним относятся и прямые выборы президента, его право относительного вето на законопроекты.
Содержание принципа разделения властей имеет, как известно, функциональный и организационный аспекты. Первый заключается 6*
в строгом определении компетенции каждого государственного органа, недопустимости прямого вмешательства одного органа в компетенцию другого, подменены ими друг друга. Организационный аспект разделения властей означает установление определенных процедурных правил взаимоотношений между различными государственными органами; эти взаимоотношения получили наиболее четкое воплощение в концепции сдержек и противовесов.
В функциональном плане принцип разделения властей проявляется в закрепленности статуса правительства в качестве высшего органа исполнительной власти. Полномочия постсоциалистических правительств достаточно типичны. В ряде конституций исследуемых стран они очерчены лишь в самых общих чертах (Болгария, Румыния), в других — достаточно подробно (Монголия).
В организационном отношении мировой практикой конституционного развития выработано два основных подхода к реализации принципа разделения властей. Они выражаются в существовании дуалистических и парламентарных форм правления. В рамках республиканской формы — это президентская и парламентская республики. Существует множество параметров, по которым они отличаются друг от друга. Главное же различие состоит в том, кто является адресатом политической ответственности правительства: если парламент, то республика является парламентарной, если президент — президентской.
В правовых демократических республиках выбор той или иной ее разновидности не оказывает большого рлияния на содержательную сторону государственной деятельности. Другими словами, это вопрос, относящийся к характеристике именно формы государства, на решение которого, однако, влияют национальные, исторические и прочие особенности и традиции данной страны. Иное дело — государства нестабильные, не имеющие опыта демократического управления. Там вопрос о выборе той или иной формы правления — вопрос принципиальный, от которого во многом зависят и демократичность, и эффективность государственного управления. В условиях кризисного состояния общества, неструктурированности политической системы парламентарное правление грозит выродиться в политический хаос, а президентская республика может привести к установлению режима единоличного или авторитарного правления. На это обращалось внимание в литературе
С учетом указанного в современном мире, который, к сожалению, нельзя назвать стабильным и спокойным, отчетливо наметилась тен-
1 См.: Democracy in Eastern Europe // Economist.— L., 1992 .— Vol. 322 .—■ N. 7744 .— P. 30-34.
денция к использованию нетипичных, смешанных форм правления1. Особенно активно она проявляется в странах, изменяющих свои конституции в результате крупных социальных потрясений, вызвавших необходимость коренных преобразований. Сочетание элементов парламентарной и президентской республик проявляется в том, что используются институты парламентской ответственности правительства и возможности роспуска парламента; в то же время выражение недоверия правительству и роспуск парламента президентом достаточно затруднены и ограничены. Не являются исключением и постсоциалистические государства, большинство из которых пошло по пути сочетания признаков президентских и парламентских республик с преобладанием последних.
Чтобы определить, какое место занимает правительство в государственном механизме постсоциалистических стран, каковы в них конституционные модели соотношения законодательной и исполнительной властей, представляется необходимым рассмотреть вопросы о процедуре формирования правительства, об ответственности правительства, об основаниях и процедуре роспуска парламента, о роли правительства в законодательном процессе, использовании институтов делегированного законодательства и контрассигнатуры, несовместимости мандата парламентария и должности министра, о порядке разрешения споров о компетенции между законодательной и исполнительной ветвями власти. Этим вопросам будет посвящена дальнейшая часть работы. Особое внимание будет уделено проблемам политической ответственности правительства и роспуска парламента.
Формирование правительства осуществляется в постсоциалистических странах в соответствии с их конституциями с участием президента и парламента. Формально инициатива в этом процессе исходит« во всех странах от главы государства. Он поручает кандидату, предложенному депутатами, составляющими парламентское большинство, сформировать правительство (Болгария), предлагает парламенту кандидатуру на пост Председателя Совета Министров (Венгрия), назначает главу правительства и министров (Польша, Словакия, Чехия), представляет парламенту кандидатуру, выдвинутую партией парламентского большинства (Монголия), выдвигает кандидатуру на должность премьер-министра (Румыния).
Как видно, конституции используют различные формулировки для характеристики роли президента в процедуре формирования правительства. Однако общими для всех стран являются следующие моменты. Во-первых, решающее слово в этом процессе остается за парла-
1См. об этом: Чиркин В. Е. Нетипичные формы правлении в современном госу-дарстве//Государство и право.— М., 1994 .— № 1 .— С. 109-115.
ментом. Во-вторых, при осуществлении инициативы президент связан необходимостью учета соотношения сил в парламенте: традиционно в парламентских странах главой правительства становится лидер парламентского большинства. Наиболее четко этот принцип выражен в действующих конституциях Болгарии и Монголии. Роль президента в формировании правительства в постсоциалистических странах не всегда одинакова. В некоторых из них (Болгария, Венгрия, Румыния, Монголия) президент участвует лишь в замещении пос-р, главы правительства. Его остальные члены назначаются парламентом по предложению премьер-министра. В других государствах президент формирует весь состав правительства (Польша, Словакия, Чехия) с последующим утверждением парламента.
Парламент избирает (Болгария, Венгрия), назначает (Монголия), членов правительства или выражает доверие сформированному президентом правительству (Польша, Румыния). При этом в Венгрии, Чехии и Словакии одновременно с утверждением персонального состава правительства парламент должен сформулировать свое отношение к программе правительства, т. е. одобрить или не одобрить ее, выразить ей доверие или недоверие.
Конституции всех постсоциалистических государств закрепляют за президентом право распустить парламент в случае, если последнему не удается сформировать правительство. При этом возможности парламента по формированию правительства конституционно ограничиваются двумя моментами: установлением временного предела, а также максимальным числом попыток. Если эти возможности исчерпаны, а правительство не сформировано, президент распускает парламент. Так, в соответствии с положениями Конституции Болгарии 1991 г. если после трех последовательных поручений президента кандидатам на пост министра-председателя, предложенным парламентскими группами (первой, второй и третьей по численности соответственно), состав правительства предложен не будет (каждый раз на это дается семь дней), президент сам назначает служебное правительство, распускает Народное собрание и назначает новые выборы.
В Венгрии количество попыток парламента сформировать правительство не ограничено, но установлен предельный срок, в течение которого (после первого предложения президентом кандидатуры главы правительства) Государственное собрание должно это сделать. Этот срок равен 40 дням. Если за это время на должность министра-председателя никто не будет избран, президент распускает парламент и назначает новые выборы.
В Чехии и Словакии глава государства может распустить парламент, если он три раза отклонит программу, представленную правительством. Конституция Румынии 1991 г. содержит оба вида ограни-
чений: и количественные, и временные. Президент может распустить парламент, если последний не выражает вотум доверия правительству в 60-дневный срок после первого предложения и только после отклонения не менее двух предложений об инвеституре премьер-министра. В Польше механизм формирования правительства действует, как своеобразный челнок. Президент назначает Председателя Совета Министров и по его предложению весь состав правительства; затем в течение 14 дней председатель представляет Сейму программу деятельности правительства с предложением о вынесении вотума доверия. Если этого не произойдет, Сейм сам избирает председателя правительства и по его предложению весь его состав абсолютным большинством голосов. Если правительство вновь окажется несформированньш, процедура, включающая оба описанных этапа, повторяется. В случае неудачи президент распускает Сейм или в течение 14 дней назначает правительство. При использовании последнего варианта, если в течение полугода после этого Сейм не выразит доверия программе правительства, президент распускает Сейм.
Если сравнить механизмы формирования правительства в зарубежных постсоциалистических странах с тем, который установлен в российской Конституции, нетрудно сделать вывод о том, что в нашей стране Президент играет в этом процессе значительно большую роль. Только Президент России назначает министров вообще без согласия парламента в какой бы то ни было форме. Такой вариант достаточно нетипичен даже для президентских республик.
Закрепляя правомочия президента по роспуску парламента, конституции постсоциалистических стран стремятся регламентировать эту процедуру так, чтобы избежать возможных злоупотреблений и излишней политической нестибильности. В этих целях в конституциях ряда стран предусматривается, во-первых, необходимость консульта-' ций президента со спикерами парламентов, лидерами парламентских фракций, правительством. Так, Конституция Румынии 1991 г. допускает возможность роспуска парламента президентом только после его консультаций с председателями обеих палат и лидерами парламентских групп.
Во-вторых, установлены количественные ограничения при роспуске парламента. Например, в соответствии с нормами действующей венгерской Конституции президент в течение одного срока полномочий может воспользоваться правом роспуска парламента не более двух раз. В Румынии парламент может быть распущен только один раз в течение одного года.
В-третьих, парламент в некоторых странах нельзя распускать в последние месяцы полномочий депутатов или президента. В той же румынской Конституции 1991 г. сказано, что парламент не мо-
жет быть распущен в последние шесть месяцев мандата президента.
Наконец, в-четвертых, парламент не распускается во время действия режима чрезвычайного положения.
Положение правительства в парламентарной республике в системе разделения властей характеризуется также тем, что за свою деятельность оно несет политическую ответственность перед парламентом. Наиболее четко данный принцип зафиксирован в Конституции Румынии 1991 г. (ст. 108). Причем такая ответственность в большинстве исследуемых стран является солидарной. В том же румынском Основном законе по этому поводу говорится: "Каждый член правительства солидарно с остальными членами правительства несет политическую ответственность за деятельность правительства и его акты"1. Однако имеются и исключения: в соответствии с нормами малой Конституции Польши 1992 г. Сейм может принимать постановления о вотуме недоверия как Совету Министров в целом, так и отдельному министру.
Наиболее распространенными формами парламентского контроля эа деятельностью правительства являются депутатские вопросы, интерпелляция и выражение вотума недоверия. Депутатские вопросы могут быть заданы на заседании палаты парламента или парламентского комитета, в ходе парламентских слушаний. Правительство и каждый из его членов обязаны ответить на вопросы, сформулированные депутатами или сенаторами, предписывает Конституция Румынии 1991 г. Аналогичные положения содержатся в конституциях других стран. Например, в болгарском Основном законе 1991 г. по этому поводу сказано, что "народные представители имеют право на вопросы к Совету Министров или отдельным министрам, которые обязаны дать ответ" .
Более жесткой формой парламентского контроля является интерпелляция. По вопросам сформулированным в интерпелляции, палата принимает резолюцию, в которой выражается ее позиция в связи с предметом интерпелляции. В соответствии с действующей Конституцией Болгарии обсуждение и принятие решения по интерпелляции проводятся, если меморандум исходит не менее чем от 1/5 народных представителей.
Наконец, наиболее радикальной формой парламентской ответственности правительства является вотум недоверия, предусмотренный конституциями практически всех постсоциалистических государств.
Инициатива постановки вопроса о доверии может исходить как от определенного количества депутатов, так и от самого правительства. Конституция Румынии 1991 г. в зависимости от этого говорит о двух
1 Конституци« Румынии // Право ■ жизнь.— М., 1994 .— fé 4 .— С. 132. 'Конституция Республики Болгария // Там же.— J* 1 .— С. 83.
формах правительственной ответственности: о резолюции недоверия и о принятии правительством ответственности.
Для постановки вопроса о доверии по инициативе депутатов требуется, чтобы соответствующее предложение исходило от достаточно значительного их количества. Например, в Болгарии и Венгрии это число должно составлять 1/5 парламентариев, в Румынии — 1/4 общего числа депутатов и сенаторов. Такие требования служат гарантией против злоупотребления парламентариями правом выражения недоверия правительству, необоснованных и частых попыток отправить его в отставку. Эту же цель имеют и конституционные нормы, предписывающие выражение вотума недоверия только на совместном заседании палат (Румыния), необходимость получения абсолютного большинства голосов парламентариев от их общего числа для принятия решения о недоверии, невозможность внесения повторного предложения о выражении недоверия правительству на одной и той же сессии парламента, а также право президента в ответ на резолюцию о недоверии в определенных случаях распускать парламент.
При этом некоторые конституции предусматривают выражение недоверия только правительству в целом. В Конституции Румынии 1991 г., например, говорится, что палата депутатов и сенат на совместном заседании могут отозвать выраженное правительству доверие. Некоторые конституции помимо этого допускают возможность постановки вопроса о доверии премьер-министру (Болгария). По Конституции же Венгрии 1949 г. в редакции 1990 г. вотум недоверия может быть выражен только главе правительства. Однако правовые последствия выражения недоверия во всех трех случаях одинаковы: отставка правительства. И лишь малая Конституция Польши 1992 г. предусмотрела возможность выражения недоверия и отставки отдельного министра.
Конституции некоторых постсоциалистических стран содержат специфические формы ответственности правительства перед парламентом. Так, в Конституции Румынии 1991 г. установлена обязанность правительства и других органов публичной администрации в порядке парламентского контроля за их деятельностью представлять парламенту необходимую информацию и документы. Действующая Конституция Венгрии обязывает Совет Министров регулярно отчитываться за свою деятельность перед Государственным собранием. Наконец, в Монголии предусмотрено правомочие Великого государственного хурала отменять постановления и директивы правительства в случае их несоответствия законодательству.
Существенные особенности имеет институт вотума недоверия в соответствии с Конституцией Венгерской Республики 1949 г. (в редакции 1990 г.). Он носит конструктивный характер: этот институт заимствован из Основного закона ФРГ 1949 г. Постановка вопроса о 7-4185
доверии должна сопровождаться предложением кандидатуры нового главы правительства, и вынесение вотума недоверия означает одновременное избрание последнего. Такое решение, с одной стороны, позволяет избежать затяжных правительственных кризисов и состояния безвластия, с другой — затрудняет выражение парламентом вотума недоверия правительству.
Весьма своеобразной является регламентация института вотума недоверия малой Конституцией Республики Польша 1992 г. Она допускает использование Сеймом обеих разновидностей вотума недоверия: как конструктивного, так и деструктивного. Однако в последнем случае, т. е. если Сейм принял постановление о вотуме недоверия, не избрав одновременно Председателя Совета Министров, президент принимает отставку правительства или распускает Сейм.
Следует отметить, что большинство конституций зарубежных постсоциалистических стран не указывает на возможность роспуска парламента в случае выражения им недоверия правительству. Там же, где это предусмотрено, реализация такой возможности является достаточно сложной. Польский вариант уже описан. В Венгрии президент может распустить Государственное собрание, если последнее в течение 12 месяцев (речь идет о парламенте одного созыва) не менее четырех раз откажет в доверии правительству.
Анализируя соотношение конституционных институтов вотума недоверия и роспуска парламента в зарубежных постсоциалистических странах, нетрудно заметить, что, тяготея к парламентарной модели государственного механизма, учредитель стремится сгладить недостатки этой модели и придать взаимоотношениям законодательной и исполнительной ветвей власти по возможности стабильность и ответственность. Так, роспуск парламента в связи с выражением им вотума недоверия правительству предусмотрен в тех странах, где принятие соответствующей резолюции затруднено конструктивным характером вотума. Невозможность роспуска парламента в аналогичных случаях в других странах свидетельствует о том, что учредитель твердо привержен идее верховенства парламента, хотя при этом несколько нарушаются баланс и равновесие законодательной и исполнительной ветвей власти.
Для взаимоотношения законодательной и исполнительной ветвей власти в системе разделения властей принципиально важным является вопрос о возможности совмещения мандатов депутата и члена правительства. Как известно, типичным для парламентарных стран является допустимость такого совмещения; в республиках президентских, проводящих принцип разделения властей более жестко, наоборот, установлено правило о несовместимости статуса депутата с должностным положением члена правительства. В конституциях постсоци-
алистических стран вопрос этот решен по-разному В ряде актов строго зафиксирован принцип несовместимости депутатских и правительственных мандатов; в других — совмещение допускается. Например, ст. 68 Конституции Республики Болгария 1991 г. содержит указание о том, что народный представитель, избранный министром, прекращает депутатские полномочия на время, в течение которого он является министром. Конституция Словакии 1992 г. устанавливает, что член правительства не может быть депутатом и судьей (ст. 109). Основной закон Румынии 1991 г., наоборот, говорит о том, что должность члена правительства несовместима с исполнением другой публично-властной функции, за исключением функции депутата или сенатора (ст. 104).
Представляется, что институт несовместимости статуса депутата и члена правительства, в общем нетипичный для парламентарных государств, используется как одно из средств углубления принципа разделения властей, как гарантия против узурпации власти и коррупции. Хотя, может быть, это не совсем логично сочетается со способом формирования правительства, предусмотренным, например, этой же Конституцией Болгарии 1991 г.
Правительство в соответствии с конституциями постсоциалистических стран выступает достаточно активным участником законодательного процесса, что соответствует проявляющейся в настоящее время в общемировом масштабе тенденции активизации правительства в процессе законотворчества.
Во-первых, правительства всех постсоциалистических стран обладают правом законодательной инициативы. Так, в соответствии с нормами Конституции Болгарии 1991 г. право законодательной инициативы имеют каждый народный представитель, а также Совет Министров; Конституция Румынии 1991 г. помимо названных субъектов включает в этот перечень граждан с правом голоса в количестве не менее 250 тыс. Следует отметить, что предоставление правительству права законодательной инициативы является традиционным для парламентарных стран.
Во-вторых, обязательно участие правительства в разработке бюджетных законов. Об этом прямо сказано, например, в действующем болгарском Основном законе: "Законопроект о государственном бюджете подготавливается и вносится Советом Министров" (ст. 87)'.
В-третьих, конституции некоторых стран предоставляют правительству возможность отстаивать выдвинутый им законопроект путем постановки вопроса о доверии. Так, Конституция Румынии 1991 г в качестве одного из оснований принятия правительством ответстпгн-
1 Конституции Республики Болгарии // Право ■ жизнь.— М., 1993 - № I — С. 83. 7*
ности предусматривает заявление последнего о законопроекте, внесенном в парламент. Такое заявление может* повлечь либо отставку правительства — в случае вынесения резолюции недоверия, либо принятие соответствующего закона — если увольнения в отставку не произошло.
Наконец, в-четвертых, ряд постсоциалистических актов содержит указание о возможности передачи парламентом правительству отдельных законодательных полномочий. Наиболее обстоятельно институт делегированного законодательства регламентирован в Конституции Румынии 1991 г. Право издавать ордонансы (именно так именуются правительственные акты, издаваемые в порядке делегирования) возникает у правительства либо на основе специального уполномочивающего закона парламента, либо непосредственно на основе конституционных норм — при исключительных обстоятельствах.
В соответствии с положениями малой Конституции Республики Польша 1992 г. Совет Министров также получил право издавать распоряжения, имеющие силу закона, — на основе специального закона, принимаемого Сеймом. Последний определяет предмет регулирования и срок действия распоряжений.
Государственное собрание Венгрии в соответствии с положениями ее действующей Конституции в случае угрожающей ситуации может уполномочить Совет Министров на принятие решений и мер, отступающих от закона.
При этом конституции устанавливают ограничения предмета делегированного законодательства, исключая из него вопросы, касающиебя изменения конституции, выборов государственных органов и органов местного самоуправления, государственного бюджета, основных прав и свобод граждан.
Необходимость контакта законодательной и исполнительной ветвей власти при осуществлении ими своих полномочий предполагает наличие определенных организационных гарантий их сотрудничества. В качестве таковых конституции постсоциалистических стран предусматривают право членов правительства присутствовать на заседаниях парламента, участвовать в их работе. Так, Конституция Болгарии 1991 г. говорит о том, что члены Совета Министров могут участвовать в заседаниях Народного собрания и парламентских комиссий. По их требованию они заслушиваются в первую очередь. Более того, конституции закрепляют обязанность членов правительства присутствовать на заседаниях парламента, парламентских комитетов, если официально заявленное требование об этом поступило в установленном порядке, а также отвечать на поставленные вопросы. Кроме того, правительство может в соответствии с конституциями ряда стран выступить с инициативой о созыве заседания парламента или его палаты.
Взаимодействие парламента и правительства в системе разделения
властей порождает возможность возникновения между ними споров о компетенции Такие споры в соответствии с конституциями большинства постсоциалистических государств разрешаются органами конституционного контроля. Так, Конституционный суд Болгарии разрешает, в частности, споры о компетенции между Народным собранием и Советом Министров. В Конституции Монголии 1992 г., однако, разрешения споров о компетенции между высшими государственными органами не предусмотрено. И это понятно: данные нормы пришли бы в противоречие с принципом презумпции компетентности Великого государственного хурала, закрепленным в монгольском Основном законе 1992 г.
Правительство или его глава в соответствии с нормами конституций может выступить инициатором начала процесса в Конституционном суде и по другим вопросам.
Важным институтом, характеризующим статус правительства в парламентских странах, является институт контрассигнатуры Он предусмотрен конституциями большинства постсоциалистических стран. Предмет контрассигнации регламентируется чаще всего негативным способом правового регулирования. Примером такого подхода является Конституция Болгарии 1991 г., устанавливающая, что указы президента скрепляются подписью Министра-председателя или соответствующего министра. Не подлежат скреплению подписью указы, которыми президент назначает служебное правительство, поручает формирование правительства, распускает Народное собрание, назначает выборы и референдумы, опубликовывает законы или налагает на них вето, определяет организацию президентских служб. Иной подход к определению предмета института контрассигнатуры — позитивного регулиро-, вания — содержит Конституция Румынии 1991 г. В соответствии с ее нормами контрассигнации премьер-министром подлежат декреты президента по вопросам, строго перечисленным в самой Конституции. Это акты, издаваемые в осуществление внешнеполитических полномочий, полномочий в области обороны, декреты, вводящие осадное или чрезвычайное положение, акты о награждении, присвоении почетных и воинских званий, помиловании.
Естественно, институт контрассигнатуры актов главы государства способствует повышению роли правительства в государственном механизме.
Итак, основы статуса правительства в системе разделения властей заложены в конституциях постсоциалистических стран на базе парламентарной формы правления, к которой в большей или меньшей степени тяготеют практически все постсоциалистические государства.
Наиболее ярко черты парламентарной республики проявляются в Венгрии. В остальных странах форма правления является смешанной. При этом в поисках баланса между демократичностью и эффективностью управления, между законодательной и исполнительной ветвями власти постсоциалистические конституции больший вес придают парламенту (за исключением России и Чехии, в которых президент является "сильной" фигурой). На практике, однако, взаимоотношения правительства и парламента, их реальная роль в государственном механизме определяются партийной системой, расстановкой сил в органах законодательной и исполнительной власти, которые в настоящее время являются достаточно нестабильными.
И. Л. Алебастрова
