CC BY
28
УДК 343
DOI 10.21685/2307-9525-2020-8-3-2
О. В. Безрукова, А. В. Безруков
Пензенский государственный университет, г. Пенза, Российская Федерация
ПОЛНОМОЧИЯ ГЕРАЛЬДИЧЕСКОЙ СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: РЕГИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТ
Аннотация. В статье анализируются полномочия региональных геральдических служб. Обзор регионального опыта деятельности геральдических служб позволяет сформулировать следующее: во-первых, Геральдическая комиссия при Главе субъекта РФ является совещательным и консультативным органом. Она образована «в целях обеспечения условий проведения единой государственной политики в сфере геральдики на территории субъекта Российской Федерации как неотъемлемой части единого геральдического пространства России»; дифференциация компетенций происходит в соответствии с «типовым проектным текстом» Положения о Геральдической комиссии при Главе субъекта РФ; во-вторых, подтверждением развития региональной геральдики стало принятие в большинстве субъектов РФ законодательных актов о геральдическом органе, при этом наблюдаются принципиальные расхождения при определении его статуса. Анализ регионального «геральдического» законодательства позволяет установить систему полномочий, которые явно выходят за пределы федеральных. Так, регионы, помимо подготовительных, координационных, регистрирующих, закрепили в качестве полномочий следующие: обеспечительные, посреднические, консультативные полномочия и др.
Ключевые слова: субъекты РФ, Геральдический совет при Президенте РФ, Геральдическая комиссия при Главе субъекта РФ, единая государственная политика, полномочия.
O. V. Bezrukova, A. V. Bezrukov
Penza State University, Penza, the Russian Federation
POWERS OF THE HERALDIC SERVICE IN THE RUSSIAN FEDERATION: REGIONAL ASPECT
Abstract. The article analyses the powers of regional heraldic services. A review of the regional experience of heraldic services allows us to formulate the following: first, the Heraldic Commission under the Head of the subject of the Russian Federation is an Advisory and Advisory body. It was formed "to ensure conditions of carrying out of unified state policy in the field of heraldry in the territory of the Russian Federation as an integral part of a single heraldic space of Russia»; differentiation of competencies is done in accordance with the "standard project text of the" Regulations on the Heraldic Commission at the Head of the RF subject. Second, the development of regional heraldry was adopted in the majority of subjects of the Russian Federation legislative acts on heraldic authority, there are fundamental differences in the determination of his status. Analysis of regional "heraldic" legislation allows us to establish a system of powers that clearly go beyond the Federal limits. Thus, the regions, in addition to the preparatory, coordinating, registering authorities, have fixed as powers: security, mediation, Advisory powers, etc.
Key words: regions of the Russian Federation, Heraldic Council under the President of the Russian Federation, Heraldic Commission under the Head of the subject of the Russian Federation, unified state policy, powers.
Обзор регионального опыта деятельности геральдических служб позволяет сформулировать следующее:
1. Геральдическая комиссия при Главе субъекта РФ является совещательным и консультативным органом. Она образована «в целях обеспечения условий
проведения единой государственной политики в сфере геральдики на территории субъекта Российской Федерации как неотъемлемой части единого геральдического пространства России» [1]; дифференциация компетенций происходит в соответствии с «типовым проектным текстом» Положения о Геральдической комиссии при Главе субъекта РФ1.
2. Подтверждением развития региональной геральдики стало принятие в большинстве субъектов РФ законодательных актов о геральдическом органе, при этом наблюдаются принципиальные расхождения при определении его статуса [2]. В практическом преломлении это выглядит следующим образом:
а) с одной стороны, в целях реализации региональной геральдической политики созданы и действуют вспомогательные органы на уровне субъекта РФ [3], ориентированные на геральдическое развитие; они - инструмент реализации полномочий Геральдического совета при главе государства; их деятельность построена по принципу «совещательно-консультативного» (согласно Положению о Геральдической комиссии при Главе субъекта РФ);
б) с другой стороны, отдельные региональные вспомогательные органы «сгруппированы» в противовес федеральным требованиям. Подобные утверждения основаны на том, что Положение о Геральдической комиссии при Главе субъекта РФ является образцом общего характера для всех субъектов РФ; в проектном документе расставлены приоритеты, распределены категориальные тонкости по уровню регулирования. Так, согласно приведенному Положению, основным геральдическим органом в регионах обозначена Геральдическая комиссия.
При этом сложившаяся законодательная практика в субъектах РФ относительно правовой характеристики геральдического органа, роли его в проведении единой государственной политики в сфере геральдики, общего функционального предназначения указывает на ряд проблем [4]. В частности:
- наблюдается некоторая путаница, несогласованность в том, каким термином охарактеризован геральдический орган. Многие субъекты РФ определили его как «геральдическая комиссия», продублировав базовые положения проектного документа о Геральдической комиссии при Главе субъекта РФ [5]. Однако отдельные регионы выбрали иной путь. В частности, в Карачаево-Черкесской Республике, Республиках Марий Эл, Саха (Якутия), Татарстан, г. Москва, Брянской, Новгородской, Рязанской, Смоленской, Тюменской, Псковской, Костромской областях действует Геральдический совет. Правовую оценку приведенному можно продемонстрировать мнением И. С. Иксанова, утверждающего: «обозначая орган через термин «совет» субъекты повышают свой статус; «комиссии» имеют более низкий статус» [6];
- прообраз совещательного, консультативного органа воспринят в разных аспектах. Так, Геральдическая комиссия Московской, Воронежской, Курской, Орловской, Тверской, Тюменской областей характеризует геральдический орган как самостоятельный коллегиальный экспертно-консультативный2; в г. Севастополь он обозначен как «экспертный»; в Чувашской Республике, Омской области таковым выступает «координационный орган»; в Псковской области, Краснодарском крае -это «постоянно действующий совещательный орган»; Геральдический совет г. Москвы - это специально уполномоченный коллегиальный орган3.
- цель деятельности - «проведение единой государственной политики в сфере геральдики» - в отдельных регионах подменена на «воспитание населения в
1 Положение о Геральдической комиссии при Главе субъекта Российской Федерации (типовой проектный текст) // Геральдика.ру : сетевое издание. — URL: https://sovet.geraldika.ru/page/3296 (дата обращения: 27.07.2020).
2 О Положении о Геральдической комиссии Московской области : Постановление Московской областной думы от 26 декабря 2007 г. №18/28-П // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации АО «Кодекс» : сайт. — URL: http://docs.cntd.ru/document/819032397 (дата обращения: 27.07.2020).
3 О Геральдическом совете города Москвы : Постановление Правительства г. Москвы от 25 июля 2012 г. №354-ПП // Там же. — URL: http://docs.cntd.ru/document/537921415 (дата обращения: 27.07.2020).
духе патриотизма, уважения и популяризации государственных символов Российской Федерации» (Карачаево-Черкесская Республика), «решение вопросов, связанных с использованием и воспроизведением официальных символов» (Калужская область), «геральдическое обеспечение и координация единой государственной политики в области создания официальной местной символики» (Краснодарский край), «упорядочение работы по созданию официальных символов, иных отличительных знаков и их использованию» (Смоленская область);
- согласно Положению о Геральдической комиссии, деятельность геральдического органа по реализации своих полномочий осуществляется при Главе субъекта РФ, чем подчеркивается его особое положение. В то же время подобная практика неоднородна. Приведенная проблема была поднята М. М. Борисовой, К. В. Нужиным. Ученые отмечают, что большинство геральдических комиссий образованы при главе субъекта РФ. При этом в г. Москва, Чувашии и в Пензенской области комиссии подотчетны Правительству этих субъектов РФ, а в Нижегородской области - Законодательному Собранию [7]. Однако тот факт, что основные направления геральдической политики в конкретном регионе формирует тот или иной орган государственной власти субъекта РФ вовсе не свидетельствует о недостатках самой политики, с правовой позиции, скорее, это техническое нарушение [8];
- анализ регионального «геральдического» законодательства позволяет установить систему полномочий, которые явно выходят за пределы федеральных [9]. В частности, отдельные регионы, помимо подготовительных, координационных, регистрирующих, закрепили в качестве полномочий следующие:
Алтайский край расширил подготовительные функции полномочием «рассматривать проекты нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления, касающиеся учреждения, использования официальных символов, отличительных знаков, а также подготавливать рекомендации по их совершенствованию»; дополнительно ввел в качестве компетенции - рассмотрение заявлений и принятие решений о возможности использования в коммерческих и иных целях изображений герба края; принятие решения о приостановлении действия или аннулирования разрешения на право использования изображений герба;
Белгородская и Тульская области закрепили обеспечительные (обеспечение применения государственной символики, исследовательских и творческих работ по созданию (разработке) и использованию региональной, муниципальной, официальной и другой символики), посреднические (посредничество между федеральным геральдическим государственным органом и органами государственной власти области, органами местного самоуправления, иными обладателями символики) полномочия;
Владимирская область - вводится обязательность учета и систематизации сведений об официальных символах с целью обобщения информации и проведения аналитической работы, направленной на совершенствование государственной политики в области геральдики;
Воронежская, Орловская области - реализуют консультативную функцию (проведение консультаций по геральдическим материалам, касающимся создания и использования официальных символов);
Челябинская область - наделяет себя прерогативой «дачи согласия на использование изображения официальной символики в рекламных изданиях, на изделиях сувенирного производства»;
Чувашская республика - реализует координацию работ по созданию и использованию государственных символов, геральдических эмблем и знаков отличия, а также наименований «Чаваш Республики», «Чувашская Республика» и образованных на их основе слов и словосочетаний.
Тюменская область - приветствуется тенденция контролировать варианты использования официальной символики и иных отличительных знаков;
- отсутствие ответственности за выполнение возложенных функций.
В зарубежном законодательстве есть свои особенности в полномочиях геральдического органа. Упоминание о геральдическом органе происходит в совокупности определения статуса того государственного органа, при котором он создан. Так, в Республике Беларусь Геральдический совет создан при Президенте как постоянно действующий экспертный коллегиальный совещательный орган. Его деятельность исключительно направлена на координацию проведения единой государственной политики в области учреждения и использования орденов и медалей, официальных геральдических символов. Ему в помощь представлен Департамент по архивам и делопроизводству Министерства юстиции. Это регистрирующий орган, исполняющий процедуру, связанную с подготовкой официальных геральдических символов к обязательной геральдической экспертизе, их учреждением и государственной регистрацией, и осуществляющий ведение Государственного геральдического регистра Республики Беларусь4.
В Грузии Государственный совет геральдики создан при парламенте5. Его статус определен как «постоянный» орган, содействующий проведению единой государственной геральдической политики в стране. Кстати, в Грузии был применен последовательный переход полномочий из юрисдикции Президента в ведомство Парламента. Так, Указом Президента Грузии от 14 августа 2004 г. №333 создана Геральдическая Комиссия при Президенте. Целью ее деятельности было обеспечить реализацию государственной политики в области геральдики, определить правовой статус государственных символов, регламентировать правила их использования и защиты. В 2008 г. Постановлением Парламента Грузии (от 29 февраля 2008 г.) геральдический орган переименован в Государственный Геральдический совет при Парламенте Грузии. И это уже постоянный орган по проведению единой государственной геральдической политики. Проведенная «замена» органа никак не сказалась на содержательном, функциональном наполнении полномочий. К ним относятся: непосредственное участие в создании символов автономных республик и единиц самоуправления; разработка предложений о государственных символах и правилах их использования; проведению геральдической экспертизы государственных символов; рассмотрение проектов нормативных актов по привитию новых государственных символов; выпуск геральдического материала в рамках собственной компетенции; совершенствование и поддержка официального сайта Государственного Геральдического совета и др.
В Финляндии, Швеции целесообразным посчитали изменение «совета» на «комитет». Геральдический комитет Финляндии действует под руководством Национального архива; главная его задача - способствование развитию геральдической культуры6. В Швеции Геральдический комитет - это высший геральдический орган, регулирующий только государственные вопросы (то есть пределы его компетенции ограничены национальной, окружной и муниципальной геральдикой и гербами государственных учреждений; личная геральдика - это полномочия Национального Геральдического бюро) [6].
Во Франции Национальная геральдическая комиссия - это консультативный орган при Министерстве культуры: его функциональное назначение - предоставление консультаций юридическим и физическим лицам по вопросам геральдики.
4 Об образовании Геральдического совета при Президенте Республики Беларусь: Указ Президента от 7 августа 2002 г. №441 // Белзакон.^ : сайт. — URL: Ьйр8://Ье^акоп.пе^Законодательство/Указ_Президента_РБ/2002/5376 (дата обращения: 27.07.2020).
5 Государственный совет геральдики при Парламенте Грузии : сайт. — URL: http://heraldika.ge/index.php?m=2/&lng= eng (дата обращения: 27.07.2020).
6 Официальный сайт Национального архива Финляндии. — URL: https://arkisto.fi/ru/glavnaja-stranitsa-2 (дата обращения: 27.07.2020).
В Канаде autorité héraldique несет ответственность за создание и предоставление новых символов гражданам, государственным, муниципальным учреждениям, общественным организациям, юридическим лицам. В Бельгии Совет по геральдике и вексиллогии - это надзорный консультативный орган, созданный при Правительстве. Характерным является то, что геральдическое ведомство страны в реализации своих полномочий фактически разделилось натрое: это «обслуживание» государства, городов и частных лиц [10]. К слову сказать, аналогичная модель присутствует и в законодательстве отдельных субъектов РФ. Так, в республиках Якутии, Марий-Эл, Татарстан, в Свердловской области на официальном уровне в экспериментальном режиме принято решение о работе с частными гербами.
В Хорватии Комиссия по утверждению гербов и флагов органов местного самоуправления подведомственна Министерству государственного управления. Она занимается только муниципальной геральдикой в соответствии с лозунгом «все муниципальные гербы должны быть» [11], а именно: изготовление и гербиро-вание в соответствии с геральдическими правилами.
Обобщая содержание норм зарубежного законодательства, следует подчеркнуть: предусматривается весьма широкая формулировка характеристики статуса геральдического органа; налицо мировая тенденция создания такого органа на постоянно действующей основе. Зарубежный опыт подтверждает, что нет единой, стандартной модели проведения государственной геральдической политики, которая бы отвечала условиям всех стран и каждой в отдельности. Учет своих специфических особенностей, оценка сложившейся «геральдической» ситуации, выявление недостатков определяют дальнейшую перспективу развития каждого государства в области геральдики. Этот вывод приобретает актуальность в условиях современной геральдической реформы.
На современном этапе необходимы новые подходы к регулированию правового статуса и полномочий региональных геральдических служб. Следует:
1) систематизировать полномочия геральдического органа, установленные на разных уровнях регулирования, и привести их к единообразным формам;
2) учитывать характер деятельности геральдического органа, который предопределяет особенности ответственности (данный вопрос в большинстве своем не урегулирован в региональном Положении о Геральдической комиссии/совете);
3) в целях выработки единой модели геральдического развития страны разработать и принять законодательный акт «О единстве геральдической политики в РФ». Одно из главных его направлений - это совершенствование тех оснований и конструкций, которые затрудняют стабильное развитие. Вопрос не стоит о принципиальной замене уже существующих геральдических положений. В рамках системного подхода к построению работающей государственной власти необходимы не изменение формы организации и урезание полномочий Геральдического совета, геральдических комиссий/советов субъектов РФ, а четкая регламентация компетенции и ответственности каждого органа.
Основу Концепции должны составить следующие базовые положения:
- в Российской Федерации существует геральдическая система, обеспечивающая проведение единой государственной политики в сфере геральдики;
- проведение единой государственной политики в сфере геральдики Российской Федерации осуществляют Геральдический совет, геральдические комиссии субъектов РФ и муниципальных образований;
- федеральное геральдическое обеспечение распространяется на всю территорию Российской Федерации и контролируется Президентом РФ;
- проведение государственной политики в сфере геральдики на территории субъекта РФ, муниципального образования является неотъемлемой составной частью единого геральдического пространства России и распространяется на территорию субъектов РФ, муниципальных образований;
- органы, осуществляющие проведение такой политики, несут ответственность за действия, нарушающие единство геральдического обеспечения в Российской Федерации.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Безруков А. В. Конституционно-правовое регулирование порядка принятия и утверждения Государственного герба Российской Федерации и субъекта Российской Федерации / А. В. Безруков, О. В. Безрукова // Конституция и конституционные реформы (к 25-летию Конституции Российской Федерации): сб. тр. Всеросс. науч.-практ. конф. науч.-педагогич. работников, студентов и школьников (Пенза, 6-7 декабря 2018 г.). — Пенза : ПГУ, 2019. — С. 12-17.
2. Черданцев А. Ф. Правовое регулирование и конкретизация права / А. Ф. Чердан-цев / / Применение советского права: сб. ученых тр. — Свердловск : Свердл. юрид. ин-т, 1974. — Вып. 30. — С. 15-37.
3. Селивановский И. С. Акты, обладающие нормативными свойствами: благо или ошибка правового регулирования (признание «квазинормативных» актов в правовой системе России) / И. С. Селивановский // Юридическая мысль. — 2018. — № 5 (109). — С. 55-61.
4. Никитин С. В. Судебный контроль за нормативными правовыми актами в гражданском и арбитражном процессе : монография / С. В. Никитин. — Москва : Волтерс Клу-вер, 2010. — 294 с.
5. Ведомственное нормотворчество и защита частных прав / Г. Жилин, В. Ярков,
B. Мусин, А. Юдин, В. Зарипов, А. Семенов, С. Будылин // Закон. — 2015. — № 4. —
C. 16-28.
6. Иксанов И. С. Организационное обеспечение выполнения функций Президента Российской Федерации / И. С. Иксанов / / Конституционное и муниципальное право. — 2008. — № 9. — С. 22-27.
7. Борисова М. М. Геральдическая служба в Российской Федерации: федеральный и региональный аспекты / М. М. Борисова, К. В. Нужин / / Конституционное и муниципальное право. — 2007. — № 2. — С. 14-18.
8. Вопленко Н. Н. Официальное толкование норм права / Н. Н. Вопленко. — Москва : Юридическая литература, 1976. — 118 с.
9. Тонков Е. Е. Герб муниципального образования / Е. Е. Тонков // Законность. — 2011. — № 4 (918). — С. 55-59.
10. Скрыпников Н. Н. Конституционно-правовые основы деятельности Администрации Президента Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02 / Н. Н. Скрыпников. — Челябинск, 2005. — 26 с.
11. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть : учебник / отв. ред. Б. А. Страшун. — Москва : Норма : ИНФРА-М, 2010. — 895 с.
REFERENCES
1. Bezrukov A. V., Bezrukova O. V. Konstitutsionno-pravovoe regulirovanie poriadka priniatiia i utverzhdeniia Gosudarstvennogo gerba Rossiiskoi Federatsii i sub"ekta Rossiiskoi Federatsii [Constitutional and Legal regulation of the Procedure for the Adoption and Approval of the State Emblem of the Russian Federation and a Region of the Russian Federation]. Kon-stitutsiia i konstitutsionnye reformy (k 25-letiiu Konstitutsii Rossiiskoi Federatsii): sb. tr. Vse-ross. nauch.-prakt. konf. nauch.-pedagogich. rabotnikov, studentov i shkol'nikov (Penza, 6-7 dekabria 2018 g.). [Constitution and Constitutional Reforms (to the 25th anniversary of the Constitution of the Russian Federation): a Collection of Works of the All-Russian Scientific and Practical Conference of Scientific and Pedagogical Workers, Students and Schoolchildren (Penza, December 6-7, 2018)]. Penza, PGU Publ., 2019, pp. 12-17.
2. Cherdantsev A. F. Pravovoe regulirovanie i konkretizatsiia prava [Legal Regulation and Concretization of Law]. Primenenie sovetskogo prava: sb. uchenykh tr. [Application of Soviet law: a collection of scientific works]. Sverdlovsk, Sverdl. iurid. in-t Publ., 1974, vol. 30, pp. 15-37.
3. Selivanovskii I. S. Acts with Regulatory Properties: Benefit or Error of Legal Regulation (Recognition of «Quasi-Normative» Acts in the Russian Legal System). Iuridicheskaia mysl' = Legal Thought, 2018, no. 5 (109), pp. 55-61.
4. Nikitin S. V. Sudebnyi kontrol' za normativnymi pravovymi aktami v grazhdanskom i arbitrazhnom protsesse : monografiia [Judicial Control over Regulations in Civil and Arbitration Proceedings: monograph]. Moscow, Volters Kluver Publ., 2010, 294 p.
5. Zhilin G., Iarkov V., Musin V., Iudin A., Zaripov V., Semenov A., Budylin S. Departmental Rulemaking and Protection of Private Rights. Zakon = Law, 2015, no. 4, pp. 16-28 (in Russian).
6. Iksanov I. S. Organizational Support for the Functions of the President of the Russian Federation. Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo = Constitutional and Municipal Law, 2008, no. 9, pp. 22-27 (in Russian).
7. Borisova M. M., Nuzhin K. V. Heraldic Service in the Russian Federation: Federal and Regional Aspects Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo = Constitutional and Municipal Law, 2007, no. 2, pp. 14-18 (in Russian).
8. Voplenko N. N. Ofitsial'noe tolkovanie normprava [Formal interpretation of law]. Moscow, Iuridicheskaia literature Publ., 1976, 118 p.
9. Tonkov E. E. Coat of Arms of the Municipality. Zakonnost' = Legality, 2011, no. 4 (918), pp. 55-59 (in Russian).
10. Skrypnikov N. N. Konstitutsionno-pravovye osnovy deiatel'nosti Administratsii Pre-zidenta Rossiiskoi Federatsii: avtoref. dis. ... kand. iurid. nauk : 12.00.02 [Constitutional and Legal Framework for the Activities of the Presidential Administration of the Russian Federation: abstract of diss. of cand. of law]. Chelyabinsk, 2005, 26 p.
11. Strashun B. A. (ed.) Konstitutsionnoe (gosudarstvennoe) pravo zarubezhnykh stran. Obshchaia chast : uchebnik [Constitutional (State) Law of Foreign Countries. General Part: Textbook]. Moscow, Norma : INFRA-M, 2010, 895 p.
ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРАХ
Безрукова Олеся Владимировна — доцент кафедры уголовного права юридического института Пензенского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент, 440026, г. Пенза, ул. Красная 40, Российская Федерация, e-mail: olesia_8013-10@ mail.ru.
Безруков Андрей Вадимович — старший преподаватель кафедры уголовного права юридического института Пензенского государственного университета, 440026, г. Пенза, ул. Красная 40, Российская Федерация, e-mail: [email protected].
INFORMATION ABOUT AUTHORS
Bezrukova Olesya V. — Associate Professor, Department of Criminal Law, Institute of Law, Penza State University, Candidate of Law, Associate Professor, 40 Krasnaya Street, Penza, 440026, the Russian Federation, e-mail: [email protected].
Bezrukov Andrei V. — Senior Lector, Department of Criminal Law, Institute of Law, Penza State University, 40 Krasnaya Street, Penza, 440026, the Russian Federation, e-mail: [email protected].
ДЛЯ ЦИТИРОВАНИЯ
Безрукова О. В. Полномочия геральдической службы в Российской Федерации: региональный аспект / О. В. Безрукова, А. В. Безруков // Электронный научный журнал «Наука. Общество. Государство».— 2020.— Т. 8, № 3 (31). — С. 13-19. — URL: http://esj. pnzgu.ru. — DOI: 10.21685/2307-9525-2020-8-3-2.
FOR CITATION
Bezrukova O. V., Bezrukov A. V. Powers of the Heraldic Service in the Russian Federation: Regional Aspect. Electronic scientific journal «Science. Society. State», 2020, vol. 8, no. 3, pp. 13-19, available at: http://esj.pnzgu.ru. DOI: 10.21685/2307-9525-2020-8-3-2. (In Russian).
