CC BY
26
В.Б. Романенко
Политико-правовые проблемы организации президентского народовластия в системе разделения властей современной российской федерации
Современные ученые-юристы (В.Е. Чиркин, Ж.И. Овсепян, Г.Н. Чеботарев, Л.А. Окуньков, Е.И. Колюшин, Н.М. Колосова, С.Г. Колбая и др.) исследуют проблемы расширенного толкования президентских полномочий, определения места главы российского государства в системе разделения властей и особенности его юридической ответственности, но никто из них не изучает политико-правовую природу и проблемы организации президентского народовластия в Российской Федерации [1, с. 287; 2, с. 27; 3, с. 87-90; 4, с. 77-88; 5, с. 53-56; 6, с. 68; 7, с. 20].
Вместе с тем специфика отечественного конституционного строя и содержание самой Конституции РФ 1993 г. [8] позволяют выделить особые юридические свойства президентского народовластия.
Во-первых, в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 81 Конституции РФ Президент РФ избирается на четыре года гражданами России на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании из числа граждан Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающих в России не менее 10 лет. Данные конституционные нормы конструируют народно-представительный характер президентского правления, проистекающего непосредственно из единственного источника и носителя всей суверенной власти в Российской Федерации - ее многонационального народа (ст. 3), поэтому Президент РФ не только глава государства (ч. 1 ст. 80), но и национальный лидер, призванный выражать интересы всех россиян независимо от их политических симпатий и религиозных убеждений.
Во-вторых, Президент РФ является гарантом народовластия, ибо он одновременно определяется и «гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина» (ч. 2 ст. 80). Поэтому в тексте присяги, приносимой Президентом РФ при вступлении в должность, глава государства клянется верно служить своему народу (ч. 1 ст. 82).
В-третьих, наделенный суверенным правом выступать от имени народа Российской Федерации Президент как глава государства в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики России и представляет ее как внутри, так и на международной арене (ч. 3 и 4 ст. 80).
В-четвертых, Президент РФ органично встроен в систему парламентского народовластия Российской Федерации. Так, он назначает выборы Государственной Думы и референдум в порядке установленном Конституцией РФ, федеральными конституционными и федеральными законами; подписывает и обнародует федеральные законы.
Но структурирование «архитектоники» отечественного президентского народовластия далеко не закончено, так как в конституционной модели демократического правового государства имеются значительные пробелы и противоречия.
Среди них на первом месте стоит чрезвычайно усложненная и практически не реализуемая процедура отрешения Президента РФ от должности, которая является своеобразным индикатором, «лакмусовой бумажкой», призванной поддерживать юридические связи главы государства с народом. Именно институт конституционной ответственности высшего должностного лица сдерживает его перерождение в различные формы абсолютизма.
В соответствии с положениями ст. 93 Конституции РФ 1993 г. Президент РФ может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления и заключением Конституционного суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Решение Государственной Думы о выдвижении обвинения и решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должны быть приняты двумя третями голосов от общего числа в каждой из палат по инициативе не менее одной трети депутатов Государственной Думы и при наличии заключения специальной комиссии, образованной Государственной Думой. Возникает закономерный вопрос, почему Президента РФ нельзя отрешать от должности за преступления небольшой и средней тяжести, предусматривающие лишение свободы в общей сложности до 5 лет, или за несоблюдение или нарушение Конституции РФ?
Более того, следует помнить, что если решение Совета Федерации об отрешении Президента РФ от должности будет принято позднее, чем в трехмесячный срок после выдвижения обвинения Государственной Думой против Президента РФ, то это обвинение считается отклоненным и не подлежит повторному выдвижению.
«Данный порядок отрешения Президента РФ от должности, - пишет А.В. Мазуров, - практически нереализуем. В нем участвуют четыре органа государственной власти, и все они коллегиальные, что затягивает принятие решений. Причем судьи Конституционного суда и Верховного суда назначаются
на эти должности по представлению Президента (п. «е» ст. 83 Конституции РФ) и получают материальные блага согласно его указам. Вряд ли такие судьи позволят отрешить Президента от должности» [9, с. 357]. Наряду с этим важно помнить, что в Государственной Думе господствует партия Президента РФ («Единая Россия»), а Совет Федерации косвенно представляет интересы Президента РФ, ибо одна его часть назначается законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, где преобладают также депутаты от президентской партии «Единая Россия», вторая же назначается главами субъектов России, ранее назначенными Президентом РФ, с согласия региональных депутатов, которые, в свою очередь, одобряют выдвижение на должность членов Совета Федерации РФ. Достаточно трудно представить, чтобы эта система выступила против Президента, так как ее существование зависит от его воли [10, с. 227; 11, с. 208; 12, с. 24-26].
Кроме того, чтобы Верховный суд мог дать заключение о наличии в действиях Президента признаков преступления, соответствующая процедура должна быть предусмотрена Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации [13]. Однако в УПК РФ 2001 г. такая правовая регламентация отсутствует. Следовательно, Верховный суд РФ, получив соответствующие материалы, не сможет их рассмотреть и дать заключение, пока в Уголовно-процессуальный кодекс не будут внесены нормы, регулирующие порядок представления Верховным судом РФ заключения о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления. Законопроекты по этому вопросу неоднократно вносились в Государственную Думу, но она их отклоняла. Естественно, что без заключения Верховного суда РФ не может быть ни обращения в Конституционный суд РФ, ни заключения Конституционного суда РФ [14, с. 30].
Проблема усугубляется еще и тем, что в соответствии с Указом Президента РФ «О гарантиях Президенту РФ, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи» от 31 декабря 1999 г. в п. «б» ч. 1 предусматривается предоставление Президенту РФ, прекратившему исполнение своих полномочий, пожизненно государственной охраны в местах его постоянного или временного пребывания, включая предоставление специальной связи и транспортное обслуживание, государственной охраной обеспечиваются также члены семьи Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий, проживающие совместно с ним или его сопровождающие, а п. «д» ч. 1 закрепляет положение о неприкосновенности экс-президента, указывая, что он не может быть привлечен к уголовной или к административной ответственности, задержан, арестован, подвергнут обыску, допросу, либо личному досмотру.
Более того, этот иммунитет распространяется на занимаемые им жилые и служебные помещения, используемые им транспортные средства, средства связи, принадлежащие ему документы и багаж, на его переписку [14, с. 30]. В 2001 г. Государственная Дума РФ приняла аналогичный закон [15, с. 2], благодаря которому чем чаще будут сменяться на своих постах новые президенты, тем больше в России будет юридически неприкосновенных семей, «новых боярских родов».
В 2008 г. был избран ныне действующий Президент РФ Д.А. Медведев, представленный и поддержанный в качестве преемника на этом посту вторым Президентом России В.В. Путиным, назначенным, в свою очередь, главой государства на должность Председателя Правительства РФ. В результате такой политической конфигурации Президент РФ и Председатель Правительства РФ являются юридически безответственными лицами.
Поэтому Федеральный закон «О гарантиях Президенту РФ, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи» должен быть отменен. А коль скоро глава государства есть лицо неприкосновенное (ст. 91 Конституции РФ), издающее указы и распоряжения обязательные к исполнению на всей территории России (ч. 2 ст. 90) и обладающее правом распустить государственную Думу РФ (ст. 84), то вполне резонно установить институт контрасигнатуры актов Президента со стороны Председателя Правительства и соответствующих федеральных министров, восстановив ответственность исполнительной власти перед парламентом [16, с. 174-180].
Важным конституционным упущением разработчиков Основного закона Российской Федерации является отсутствие термина «обязанности» Президента РФ.
По-мнению, Н.М. Колосовой, если заменить в ч. 1 ст. 82 Конституции РФ слово «клянусь» на «обязуюсь» получатся следующие обязанности Президента РФ, при нарушении которых должна наступать его ответственность:
- уважать и охранять права и свободы человека и гражданина;
- соблюдать и защищать Конституцию РФ;
- защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства;
- верно служить народу.
Полагаем, что данное предложение весьма целесообразно, но гораздо эффективней не заменять слова в присяге Президента РФ, а к слову «клянусь» добавить и «обязуюсь». Такой подход
концептуально обяжет Президента РФ нести конституционную ответственность за конкретные деяния, предусмотренные самой конституцией, как отражение режима подлинного народовластия в стране.
Стоит сказать, что народоправство не должно ущемляться в случаях вакантности президентской должности, но этот механизм в России пока не отлажен. Согласно ч. 3 ст. 92 Конституции РФ «во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации». При оценке положений указанной статьи Конституционным судом РФ в итоговом решении [17] по этому делу, в частности, отмечалось: положение ч. 3 ст. 92 Конституции РФ о том, что во всех случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства, согласуется с ч. 4 ст. 78 Конституции РФ, в силу которой глава государства и Правительство обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации.
Однако механизмов, предусмотренных Конституцией РФ и упомянутым выше постановлением Конституционного суда РФ, недостаточно, поскольку они не предусматривают ситуацию, при которой Председатель Правительства не в состоянии замещать Президента. Между тем от такого варианта развития событий никто не застрахован. Глава Правительства действительно может попасть в тяжелую ситуацию (например, болезнь, перенесение хирургической операции) и не сможет исполнять обязанности Президента. «Тогда его самого будет замещать заместитель Председателя Правительства, - пишет С.Г. Колбая. - Значит ли это, что исполняющий обязанности Презседателя Правительства замещает и главу государства? Кроме того, неясно, как быть, если Президент отправил Правительство в отставку и в этот момент скончался? Будет ли тогда исполняющим обязанности Президента кто-то из состава правительства, кому Президент поручит исполнять обязанности Председателя Правительства? Думается, примеров образования вакуума власти может быть и больше. Тем настоятельнее необходимость закрепления в Конституции РФ механизмов, призванных регулировать подобные отношения» [7, с. 20].
Весьма показателен опыт США в подходах к решению данной проблемы. На основании Акта о преемственности должности Президента Соединенных Штатов Америки 1946 г. устанавливается перечень 15 должностных лиц, которые вступают на пост Президента, если последний окажется досрочно вакантным [7, с. 19]. Их перечисление проводится в порядке строгой иерархии: каждое включенное в перечень должностное лицо занимает пост Президента только в том случае, если его не может занять в силу указанных в законе причин (смерть, болезнь, отставка, добровольный отказ, отстранение от должности, несоответствие требованиям, предъявляемым к кандидату в Президенты) ни одно из лиц, названных в перечне раньше, чем это лицо. Так, если ни Президент, ни Вице-президент не могут осуществлять полномочия главы государства, то в должность Президента вступает спикер Палаты Представителей. Если спикер не сделает этого, должность Президента переходит к председателю Сената pro tempore. Если и он не займет этой должности, ее занимает государственный секретарь (должностное лицо, выполняющее, в частности, функции министра иностранных дел). Далее следует список прочих секретарей (министров), которые могут занимать должность Президента, как уже указывалось, только в порядке «старшинства» [7, с. 19].
Полномочия Президента у соответствующего лица начинаются с момента принесения присяги. Вступление в должность главы государства влечет отставку с прежней должности. Соответствующее лицо пребывает в должности Президента США до истечения срока, на который был избран Президент, чье место оно заняло. Исключение составляют случаи прекращения обстоятельств, препятствующих исполнению обязанностей главы государства Президентом или должностным лицом, имеющим преимущественное право на занятие этой должности [7, с. 19].
Достаточно целесообразно, по аналогии с опытом США, предложение С.Г. Колбая, о закреплении в Конституции РФ очередности должностных лиц, которые при наступлении вакантности поста главы государства имели бы возможности подстраховывать друг друга в следующей последовательности: Председатель Правительства РФ, Председатель Государственной Думы РФ, Председатель Совета Федерации, Председатель Конституционного суда РФ и т.д. [7, с. 20].
Мы же считаем, что эти нормы могут быть отражены в специальном Федеральном конституционном законе «О преемственности должности Президента РФ». Для этого необходимо в ст. 92 Конституции РФ добавить ч. 4 гласящую: «В случаях невозможности исполнения обязанностей Президента Российской Федерации Председателем Правительства Российской Федерации, очередность временного исполнения должности Президента РФ другими высшими должностными лицами России устанавливается федеральным конституционным законом».
Таким образом, подводя итоги сказанному, можно сделать вывод, что институт президентской демократии в конституционной модели разделения властей 1993 г. является перспективным элементом развития публично-правового механизма народовластия в Российской Федерации, способным к гибкому эволюционному совершенствованию в различных политических обстоятельствах.
Литература
1. Чиркин В.Е. Конституционное право России: Учебник. М., 2006.
2. Чеботарев Г.Н. Принцип разделения властей в конституционной системе Российской Федерации: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 1998.
3. Овсепян Ж.И. Система высших органов государственной власти в России (диалектика конституционно-правовых основ с начала XX по начало XXI в.). Ростов н/Д, 2006.
4. Окуньков Л.А. Правительство и Президент (грани взаимодействия) // Журнал российского права. 1998. № 9.
5. Колюшин Е.И. Скрытые полномочия или присвоение власти? // Журнал российского права. 1998. № 7.
6. Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: Ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. М., 2000.
7. Колбая С.Г. О преемственности поста президента // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 6.
8. Конституция Российской Федерации (принятая всенародным голосованием 12.12.1993.) (с учетом Указов Президента РФ от 9 января 1996 г. № 20, от 10 февраля 1996 г. № 173, от 9 июня 2001 г. № 679, от 25 июля 2003 г. № 841, федеральных конституционных законов от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ, от 14 октября 2005 г. № 6-ФКЗ, от 12 июля 2006 г. № 2-ФКЗ, от 30 декабря 2006 г. № 6-ФКЗ, от 21 ию-ля 2007 г. № 5-ФКЗ) // Российская газета. 1993. 25 декабря; 1996. 13 января; 1996. 15 февраля; 2001. 14 июня; 2003. 30 июля; 2004. 26 марта; 2005. 19 октября; 2006. 15 июля; 2007. 11 января; 2007. 27 июля.
9. Мазуров А.В. Комментарий к Федеральному конституционному закону «О Конституционном суде Российской Федерации». М., 2006.
10. Ишеков К.А. Особенности конституционного принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы: Материалы Международной научной конференции. Москва, 7-9 апреля 2005 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2006.
11. Нуденко Л.А. К вопросу об укреплении вертикали исполнительной власти Российской Федерации // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы: Материалы Международной научной конференции. Москва, 7-9 апреля 2005 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2006.
12. Дымберова Э.Д. Основные тенденции выборов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации на современном этапе // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 3.
13. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. 2001. № 52 (ч. 1). Ст. 4921.
14. Зыкова Н.С. Отрешение от должности Президента РФ и участие в этой процедуре Конституционного суда РФ // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 11.
15. ФЗ «О гарантиях Президенту РФ, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи» от 25.01.2001 // Российская газета. 2001. 15 февраля.
16. Лихобабин В.А. Институт контрасигнатуры: нужен и возможен ли он в России? // Правовая политика и правовая жизнь. 2007. № 4.
17. Постановление Конституционного суда РФ от 1 июля 1999 г. по делу о толковании положений ч. 2 и ч. 3 ст. 92 Конституции РФ // Вестник Конституционного суда РФ. 1999. № 5.
