CC BY
98
А.В. КАРЯГИНА
ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕКЛАМНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РФ НА РУБЕЖЕ ХХ-ХХІ вв.: ПРОБЛЕМЫ ТРАНСФОРМАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Социально-экономические и политические ре- печения. Анализ изменений и дополнений, внесен-формы в современной России способствовали ста- ных в законодательные акты, позволяет просле-новлению рекламной деятельности и рекламного дить модернизационные процессы регулирования рынка, что потребовало их нового правового обес- рекламной деятельности.
Реклама, рекламная деятельность, социальная реклама, законодательство, информация, коммуникация, общественное сознание, ценности, идеалы.
В политическом, экономическом и социальном пространстве России в период с 1995 по 2006 г. происходили значительные изменения, которые нашли отражение в модернизирующемся информационном пространстве. С увеличением количества средств коммуникации и общество начинает приобретать черты информационного, появляются новые средства распространения и источники получения рекламы - по факсу, по электронной почте, на сайтах сети ІШетеІ, по мобильному телефону, в телемагазинах, через компакт-диски, видеокассеты и т.д. В подобных условиях реклама становится аккумулятором развития рыночных отношений, способствующим созданию российского бизнеса. Эю, в свою очередь, приводит к увеличению количества рекламных агентств, их ассоциаций, бюро, фирм, т.е. появляются юридические лица, которые непосредственно включены в рекламную деятельность. В этом процессе «реклама реализует свои прагматические цели, функционируя в потоке массовой информации по ее законам: она дает информацию о внешнем мире, ретранслирует ценности, разделяемые в обществе, задает ориентиры социополитического действия в формах и знаковых образцах привычной для данного общества культурно-знаковой парадигмы» [1, с. 31], что влияет на формирование информационного и политико-правового пространства. Постепенно в России начался процесс увеличения рынка товаров и услуг, и, следовательно, реклама стала более востребованной, чем раньше, а появление новых информационных технологий позволило рекламодателям обходить установленные запреты и ограничения.
Между различными государственными ведомствами, агентствами и специалистами рекламного дела велись дискуссии о необходимости принятия специального нормативного акта, регулирующего рекламу. Первым кодифицированным источником стал Федеральный закон от 18 июля 1995 г. № 108-ФЗ «О рекламе» [2], регулирующий отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы товаров, работ, услуг, включая банки, страховые и иные компании, связанные с пользованием денежными средствами граждан (физических лиц) и юридических лиц. В процессе подготовки закона был использован опыт регулирования рекламной деятельности в США, Канаде, государствах Европы и др. В большинстве стран реклама относится к виду информации, поэтому приоритетной является
защита свободы информации, но с учетом оправданных ограничений.
Общие и специальные требования к рекламе определяли права и обязанности субъектов рекламной деятельности, устанавливали контроль за соблюдением норм права и предусматривали различные виды юридической ответственности в случае их нарушения. В общем эти требования оказались приемлемыми и для России, так как они основаны на законности, честности, добросовестности, пристойности, корректности, ответственности перед обществом за качество информации. «Цели правового регулирования рекламы в развитых странах носят в основном предупреждающий характер, - пишет С.Г. Богацкая, - в связи с чем методы и средства регулирования рекламы направлены на предупреждение правонарушений и сознательное, добровольное соблюдение субъектами рекламного рынка установленных правил» [3, с. 273]. Следовательно, перед законодателями встала задача создания таких механизмов правового регулирования рекламной деятельности, которые сочетали бы государственное регулирование и саморегулирование в рекламном бизнесе.
Федеральный закон «О рекламе» № 108-ФЗ от 18 июля 1995 г. возложил функции контроля за ограничением рекламной деятельности на государство в лице Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, которое впоследствии Указом Президента РФ от 6 августа 2004 г. было переименовано в Федеральную антимонопольную службу. В то время министерство являлось основным исполнительным органом государственного регулирования в области рекламы, и его территориальные подразделения в субъектах РФ взаимодействовали с федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами субъектов регионов. Они получили право возбуждать дела по фактам нарушения законодательства о рекламе, издавать предписания о прекращении нарушения законодательства, выносить решения об осуществлении контррекламы, налагать штрафы на нарушителей и т.д.
Контроль за рекламной деятельностью начинают осуществлять и органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации, которые разрабатывали рекомендации по применению антимонопольного законодательства с учетом местных экономических, социальных, культурных и других особенностей муниципальных образований.
Эти организации имели право обращаться в соответствующие органы с целью экспертизы, анализа и оценки качества рекламы, ее содержательного, эстетического и этического уровня. В результате начинает меняться отношение населения к рекламе, ее роли в СМИ и культуре потребления. Определенные права по контролю исполнения законодательства о рекламе получили общественные и профессиональные организации рекламистов, потребителей, рекламодателей как отдельные (например, бывшая Российская ассоциация рекламных агентств - PAPA, КонфОП и др.), так и совместные - Рекламный совет России и др. Таким образом, в организационном плане были созданы структуры, контролирующие рекламную деятельность, сформулированы компетенции государства и общественных организаций, участвующих в рекламной деятельности.
В законодательстве были предусмотрены три вида юридической ответственности за правонарушения в рекламной деятельности: гражданско-правовая, административная и уголовная. К нарушителям закона могли быть применены разнообразные меры ответственности : от лишения свободы до исключения из членов саморегулируемых организаций и отказа от заключения договоров или их расторжение. Например, ст. 182 УК РФ предусматривала наказание в виде лишения свободы на срок до двух лет за использование в рекламе заведомо ложной информации в корыстных целях и последующее причинение значительного имущественного и неимущественного ущерба. Бесспорно, такая мера наказания не соответствовала объему совершаемого преступного деяния. При этом существовали и другие, более мягкие превентивные методы воздействия на недобросовестных рекламодателей, поэтому впоследствии ст. 182 УК РФ была отменена (см. Федеральный закон от 08.12.2003 №162-ФЗ).
Расширение рекламной деятельности в контексте социально-экономических изменений носило не только позитивный, но и негативный характер. Практика применения законодательства о рекламной деятельности потребовала определения понятий недобросовестная, неэтичная, недостоверная, заведомо лож -ная и скрытая реклама. Под негативной понималась реклама, вводящая потребителей в заблуждение путем рекламных формулировок, звуковых и цветовых эффектов, используемых в рекламе других товаров, а также реклама, дискредитирующая или ущемляющая интересы тех, кто не может воспользоваться рекламируемым товаром. К такого вида рекламе начали относить использование в ней неэтичных выражений, понятий, нарушающих нормы общепринятой морали, нравственности или затрагивающих интересы представителей различных национальностей, пола, религиозных, политических и иных убеждений. «Создатели негативной рекламы, - пишет Л. Геращенко, -забывают о том, что она нарушает основной постулат коммуникации: ожидание истинности рекламного сообщения. Массовое недоверие к рекламе как таковой
- следствие обмана ожиданий потребителя» [4, с. 90]. Следовательно, манипуляционный характер такой рекламы, ощущение психологического дискомфорта, вызываемого ею, скрытое оказание давления на при-
нятие решения и т.д. приводили в итоге к нарушению прав и свобод человека и гражданина и влекли запрещение ее как российским, так и зарубежным законодательс твом.
Проблема пресечения незаконной рекламы отдельных видов товаров появилась в связи с несовершенством ее нормативной базы. После запрета на телерекламу алкогольных напитков в 1996 г. заинтересованные лица стали искать новые способы продвижения своих товаров, в том числе путем рекламы «торговых марок», товарных знаков, брендов и т.д. известных алкогольных напитков и табачных изделий. Введение ограничения на рекламу алкоголя и табака стало значимым для рекламного рынка (Закон «О рекламе» (1995), Закон «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» (1996), Постановление «О мерах по ужесточению порядка торговли алкогольной продукцией» (1996) - указывали, что реклама алкогольной продукции допускается организациями, осуществляющими деятельность по производству и обороту алкогольной продукции). В это время особое внимание начинают уделять общественному и индивидуальному здоровью, нравственности и культуре населения, признается аморальность рекламы табака и алкоголя для относительно малозащищенных в этом смысле слоев общества. Общеизвестно, что люди, отдающие себе отчет в истинных мотивах своих поступков, способные анализировать информацию, самостоятельно принимать решения, нес -ти за них ответственность, труднее поддаются манипуляциям, чем молодые, инфантильные, личностно неразвитые граждане. Негативная реклама «гипнотизирует» не только молодых и слабых, но и вполне здоровых, психически адекватных людей. Чувствовать себя обманутым не хочется никому, что следует из историй с финансовыми и другими пирамидами.
В рассматриваемый период правовой истории рекламной деятельности усиливается роль СМИ и рекламных агентств, стоящих у истоков отечественной рекламной индустрии. Российские предприятия первоначально практически не выступали в качестве рекламодателей, либо использовали рекламу лишь для достижения краткоерочных целей, что было связано со снижением уровня товарного производства, ростом экспорта, который привел к засилью иностранной рекламы. «В январе 1996 года, - пишет Л.Н. Федотова, - из десяти крупнейших по затратам на рекламу рекламодателей восемь были зарубежными, что составило в затратах этой десятки 81%; в общем числе выходов в эфир десяти самых крупных по этому признаку рекламодателей 75% оказались роликами зарубежных товаропроизводителей» [1, с. 282]. Такой поток иностранной рекламы был обусловлен спадом экономического развития страны, но не мог продолжаться долго. Информационный продукт, как результат рекламной деятельности, возникает в момент его контакта с потребителем и становится элементом рек -ламной коммуникации. Финансовый кризис августа 1998 г. повлек сокращение импорта, резкую смену потребительских предпочтений, изменение структуры потребления в сторону более дешевых товаров, что привело к удешевлению расценок на размещение рек -
ламы, и для отечественных рекламодателей сформировались более благоприятные условия деятельности, чем для иностранных.
Несмотря на недостатки Закона о рекламе 1995 г., рассматриваемый период можно охарактеризовать, как время осмысления возможностей правового регулирования рекламы, демонстрации способности государства оказывать реальное воздействие в сфере рекламного бизнеса. Постепенно у населения меняется отношение к рекламе как объективно необходимому рыночному инструменту и механизму продвижения товаров, услуг, работ, предпочтений, интересов и т.д. В целом деятельность организаций по саморегулированию в направлении повышения качества и морально-нравственной чистоты рекламы еще была далеко не эффективной, а антимонопольное законодательство не отличалось системностью в силу отсутствия методически и технически налаженного правового мониторинга рекламной среды.
Постепенно реклама настолько распространилась в общественной жизни, что стала явлением культуры, которая получила отдельное регулирование в рамках гражданского права. Вторым по значению после Конституции РФ нормативно-правовым актом, регулирующим отношения в сфере рекламы, является Гражданский кодекс РФ, вступивший в правовую силу в 1995 г. В ст. 3 ГК РФ указывается, что нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны ему соответствовать. В Кодексе содержатся нормы, определяющие рекламную деятельность с точки зрения гражданского оборота: положение как физических лиц - рекламные агенты, так и коммерческих организаций - рекламные агентства; об общественных объединениях - союзы и ассоциации рекламных агентств; об объектах гражданских правоотношений - рекламные работы, услуги и рекламные информационные ресурсы; об имущественных правах
- право собственности на рекламный продукт и неимущественных правах - авторское право и различные виды договоров об оказании рекламных услуг и т.д. Таким образом, большинство правоотношений, связанных с рекламной деятельностью, нашло свое отражение в Гражданском кодексе. Феномен рекламы заключается в том, что она является формой распространения информации, которая охватывает все стороны общественной жизни. Информация становится товаром, т.е. она приобретается на основе возмездных гражданско-правовых договоров с целью использования ее в процессе осуществления рекламной деятельности.
В конце XX - начале XXI в. в РФ появляется социальная реклама, которая занимает важное место в системе информационного воздействия, пропаганды социально значимых идей, распространение которых является реализацией ряда функций государства. Социальная значимость рекламы заключается в том, что она может оказывать влияние на формирование общественного сознания, приоритетов, предпочтений, вкусов и т.д. Эю позволило Ф.Бегбедеру отметить, что «...реклама цепка, как спрут, она завладела миром. Начав с фиглярства, она теперь управляет нашими жизнями: финансирует телевидение, командует прес -сой, распоряжается спортом... формирует общество...
поддерживает рост благосостояния» [Цит. по: 5, с. 17]. При этом именно она может способствовать решению социальных задач государства и быть средством реализации организационных, правовых, экономических мер, ориентированных на установление консенсуса между личностью, гражданским обществом и государством.
Следует согласиться с мнением Г.Елиннека, что «конечным объективным элементом государства представляется сумма определенных, проявляющихся в действиях социальных отношений между людьми или, еще точнее, - определенные одновременные и следующие друг за другом действия, проявляющиеся во взаимных отношениях людей. Государство, таким образом, ни в каком направлении не представляется субстанцией, а исключительно - функцией. Лежащей в основе этой функции субстанцией являются и всегда остаются только люди» [6, с. 185]. Поэтому социальная функция государства наиболее значима, ее назначение - реализовывать социальный интерес. Следовательно, социальная реклама должна быть ориентирована:
- на формирование поведенческих установок широких масс населения;
- привлечение внимания к общественно значимым проблемам;
- формирование мировоззренческих установок личности;
- социальные настроения и стереотипы поведения людей.
Попытка законодательного определения понятия «социальная реклама» впервые была сделана в ст. 18 Закона «О рекламе» (1995). В п. 1 указывалось, что «социальная реклама представляет собой общественные и государственные интересы и направлена на достижение благотворительных целей». По нашему мнению, такая формулировка не раскрывает содержание данного понятия, а указывает только на то, что она должна:
- представлять общественные и государственные интересы;
- быть направленной на достижение благо творительных целей;
- носить некоммерческий характер;
- формировать гуманистические ценности и идеалы и т.д.
Следовательно, социальная реклама в отличие от коммерческой непосредственно оказывает воздействие на отношение людей друг к другу, к общественным институтам и организациям, гражданскому обществу и государству. Достижение совпадения интересов общества и государства всегда желательно, но не всегда достижимо, к этому следует стремиться как институтам гражданского общества так и государству. Поэтому в 2000 г. была создана рабочая группа для подготовки нового проекта Закона «О рекламе», в котором предлагалось разъединить государственную рекламу, осуществляемую органами государственной власти или местного самоуправления, и социальную рекламу, представляющую общественные интересы и направленную на достижение общественных благ. Однако присутствие публичного интереса в обоих видах рекламы, по нашему мнению, не позволяет их
разделять. Значение социальной рекламы в РФ заключается в том, что она может играть позитивную роль:
- в формировании имиджа государства и его правовой политики;
- реализации прав и свобод человека и гражданина;
- формировании общественного сознания;
- создании идеалов и ценностей, объединяющих граждан России.
На фоне динамично развивающейся рекламной деятельности и рекламного рынка переходного периода становилась все более очевидной необходимость совершенствования механизмов ее регулирования. Правовое обеспечение рекламной деятельности того периода велось в направлении:
- отмены ограничений на вычет из налогооблагаемой базы расходов на рекламу (ФЗ от 6 августа 2001 г. № 110-ФЗ, гл. 25 Налогового кодекса РФ, Письмо Минфина от 15 января 2002 г. № 04-02-06/2/3 «О нормировании рекламных расходов»);
- реформирования структуры федеральной исполнительной власти, следствием которого должно было стать, но не стало упорядочение нормативноправовой базы рекламы [7];
- введения поправок в Налоговый кодекс РФ [8], что отразилось на юридическом статусе определения рекламы, которое долгое время использовалось в целях установления объектов налогообложения;
- принятия поправок в Закон «О рекламе» и т.д. Различные по содержанию и правовым последствиям, эти изменения определили характер завершав -шегося этапа формирования нормативно-правовой базы регулирования рекламной деятельности. С одной стороны, это привело к улучшению экономико-правовых условий для рекламной деятельности, а с другой
- к появлению новых коллизий в концептуальных позициях, определяющих ее характер. В любом случае данный период истории рекламы в РФ с правовой точки зрения имел определенные последствия, связанные с появлением первого систематизированного законодательного акта [2], несущего на себе отпечаток нереализованных возможностей по формированию эффективной и перспективной системы правового регулирования рекламной деятельности в условиях нового интереса к ней со стороны государства и трансформирующегося российского общества.
ЛИТЕРАТУРА
1. Федотова Л.Н. Социология рекламной деятельности. М., 2007.
2. Федеральный закон от 18 июля 1995 г. № 108-ФЗ «О рекламе» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 30. Ст. 264.
3. Богацкая С.Г. Правовое регулирование рекламной деятельности. М., 2007.
4. Геращенко Л. Психология рекламы. М., 2008.
5. Дзгоееа Б.О. Соотношение частных и публичных интересов в правовом регулировании рекламы. М., 2009.
6. Елиннек Г. Общие учения о государстве / вступит. статья д.ю.н. проф. ПЮ.Козлихина. СПб., 2004.
7. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов испол-
нительной власти» // Российская газета. 2004. 11 марта.
8. Федеральный закон от 29 июля 2004 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах» // Российская газета. 2004. 3 августа.
