CC BY
163
А.В. Карягина
РЕКЛАМНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ В РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ: ИСТОРИЧЕСКИЙ И ЮРИДИЧЕСКИЙ АСПЕКТЫ
Довольно часто можно встретить мнение о том, что реклама - это институт современности, порождение ХХ в. Однако история рекламы исчисляется не годами, а тысячелетиями. С момента возникновения такой экономической категории, как «товар» и установления товарного производства началось развитие рекламы как социального и политико-правового явления.
Реклама прошла многовековой путь от элементарных своих форм до сложного и эффективного инструмента рыночных отношений. Процесс развития рекламы в мире можно условно разделить на несколько периодов:
- 3 тыс. до н.э. - 5 в. н.э. - предыстория рекламы (древние времена, античные времена и постантичный период);
- VI-XV вв. - Средние века (эпоха феодализма, период формирования цеховой организации промышленности);
- XVI- XVIII вв. - реклама Ренессанса и эпохи Просвещения;
- XIX - начало XX вв. - период развития индустриального производства и капиталистической экономики;
- вторая половина XX в. - современная история рекламы.
В российском государственно-правовом пространстве развитие рекламной деятельности условно поделим на следующие этапы:
1. Х-ХШ века.
2. XШ-XVШ века.
3. XIX век.
4. XX век (современная реклама).
Начало рекламного дела в России относят к X-XI вв., когда русские купцы прибегали к разнообразным приемам предложения своих товаров. Основную функцию устного информатора выполнял так называемый «институт юродивых». «Божьими людьми» их стали называть гораздо позже, когда их основным способом существования стало прошение милостыни. Купцы нанимали таких людей и платили им за рекламу.
В отечественной рекламе, начиная с XIII века, разрабатывалась стратегия и тактика. Стратегия определяла необходимую информацию о товаре, которую нужно было донести потребителю. Тактика была способом реализации этой стратегии. Причем иногда вполне истинная информация доносилась несоответствующими способами: ложные формы подачи искажали достоинства товара. Стратегия практически любой рекламы отвечала на вопрос: «Что можно и нужно сказать о рекламируемом продукте или фирме?» Тактика выбирала способы воздействия: «Как донести эту информацию?», и очень часто не соответствовала стратегии самой рекламы.
Рекламная деятельность в отечественном государстве на протяжении нескольких веков была направлена на эмоциональную сферу человека. Однако способы и методы внушения менялись соответственно социальному и историческому развитию русского государства.
Петровское время, т.е. первая четверть XVIII в., донесло до нас многочисленные и разнообразные примеры рекламной деятельности, обилие знаковых вариантов рекламирования: устную речь, лубок, гравюру, печатные тексты и разнообразные рекламные акции (шествия, манифестации, фейерверки). Архаичные способы воздействия, вроде проповедей из уст юродивых, оттеснялись на обочину культурной жизни, но не исчезали совсем вплоть до конца XIX в.
Иногда слухи оказывались рекламой более действенной, чем печатная продукция того времени или устраиваемые Петром рекламные акции. Петр издал указ, который запрещал юродивым компрометировать «государственной важности информацию». Но меры борьбы с юродивыми оказывались неэффективными.
Хорошо известное в России «сарафанное радио» стало первым примером запрещенной рекламы, однако попытки искоренить это явление оказались тщетными. Оно будет сопровождать еще несколько столетий спустя, в тех или иных формах, печатную государственную и частную рекламу, а некоторые государственные чиновники, деловые люди, творческие личности будут по-прежнему нанимать юродивых и платить им деньги за распространение выгодных им слухов.
Следует обратить внимание и на преемственность русских традиций создания ложной рекламы. Кроме утверждения «угодный Богу», практически все из вышеперечисленных слов довольно часто встречаются в самых разных видах современной рекламы.
Любопытно, что вплоть до реформы 1861 г. русская рекламная деятельность, как правило, ограничивалась сферой образования, культуры и искусства, коммерческая же, биржевая или промышленная реклама была большой редкостью.
Тем не менее, начиная с конца 1870-х годов появляются в России первые рекламные агентства. Их основная задача была сформулирована государством: политические известия, идеологический контроль над массами, попытка создать или поддержать тот или иной уровень государственных приоритетов.
Следует отметить и то, что появление рекламной деятельности как системы способов воздействия на сознание потребителя совпало в России с появлением в середине XIX века профессиональных художников, которые получили образование за границей. Внешне они пытались развивать русские фольклорные традиции, но невольно привносили в рекламу западные способы воздействия на потребителя рекламы.
Один из первых теоретиков рекламы А. Веригин считал, что решение о покупке товара возникает на основе соотношения внутренних и внешних затрат, необходимых для приобретения товара, и зависит от следующих факторов:
- степени необходимости товара в данный момент для потребителя;
- величины его заработка;
- состава семьи и тех отношений, которые царят в ней;
- времени года;
- настроения потребителя.
Первые серьезные научные исследования по теории и практике рекламы появились в России в 1898 году. А. Веригин писал: «У нас реклама скомпрометировала себя больше, чем где-либо. И не потому, что русская публика подвергалась нашествию эксплуататоров и хищников на карманы ее сильнее, чем за границей, а потому, что нравственное, психологическое воздействие самого общества, его отрицательное и недоверчивое отношение ко всему нескромному, наглому, соблазнительному выкрикиванию значительно в России, чем где бы то ни было».
Интересный период в истории рекламы начинается в советское время. Содержание и задачи рекламы претерпели изменение после Октябрьской революции 1917 г. Рекламная деятельность была монополизирована одним из первых декретов советской власти, тем самым предпринимателей лишили возможности использовать рекламу для расширения своего дела. Публикация материалов рекламного содержания стала исключительным правом советского правительства, местных Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов.
С конца 40-х годов главную роль в рекламной деятельности взяло на себя телевидение. Движущееся изображение действовало на людей магически: они верили всему, о чем говорилось с телеэкранов. Говорилось в основном об идеологии, долге, величии и мужестве коммунистической партии и преданного ей русского народа. Коммерческая реклама не была популярной: краткий период нэпа дал ей толчок, а потом ее же и скомпрометировал.
В 60-70-е гг. создаются крупные специальные организации: «Союзторгреклама» при Министерстве торговли СССР, «Росторгреклама» при Министерстве торговли РСФСР, «Главкоопторгреклама» при Центросоюзе СССР и другие, а также коммерческо-рекламные организации в промышленности (при министерствах и ведомствах). С целью координации рекламной деятельности организованы межведомственные советы по рекламе. Выпускалось свыше 60 рекламных изданий («Реклама», «Коммерческий вестник», «Московская реклама» и др.). Налаживалось производство специальных рекламных фильмов.
Однако, несмотря на наличие централизованной и разветвленной службы рекламы в СССР, существовала определенная недооценка ее роли в развитии торговли. Это, в первую очередь, было связано с дефицитом большинства товаров народного потребления и, следовательно, ненужностью рекламы этих товаров, так как они при любых условиях реализовывались населению.
Советская реклама, не имея опыта работы в рыночной экономике, в перестроечный период широко заимствует опыт рекламы капиталистических стран, но зачастую далеко не лучшие его образцы. В рекламные средства массовой коммуникации проникает недобросовестная реклама, вводящая потребителей в заблуждение относительно рекламируемого товара, а также такие ее разновидности, как недостоверная, неэтичная, заведомо ложная и скрытая реклама.
Динамика развития рекламного рынка в государственно-правовом пространстве России привела к тому, что потребовалось урегулировать на законодательном уровне данную сферу деятельности. Государство не могло дистанцироваться от правового регулирования рекламного рынка: прежде всего, это могло сказаться негативно в целом на рыночных отношениях, на той политике, которую государство проводило, и, конечно же, на всем обществе. Потребовалось принятие единого нормативного правового акта, который регулировал бы распространение рекламы и устанавливал ответственность для субъектов рекламного рынка в случае нарушения рекламного законодательства.
Защита от недобросовестной конкуренции в области рекламы, предотвращение и пресечение ненадлежащей рекламы, способной ввести в заблуждение ее потребителей или нанести вред здоровью, имуществу граждан или юридических лиц, окружающей среде либо вред чести, достоинству и деловой репутации указанных лиц, посягающей на общественные интересы, принципы гуманности и морали, -
вот, что стало основной целью, которую преследовало законодательство о рекламе. До 1991 г. государственно-правовое воздействие на рекламу практически отсутствовало, в законодательстве не содержалось юридических норм, которые бы прямо адресовывались ей.
Попытки регулирования рекламной сферы начались в 1991 г. Первым законом стал Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», который ввел запрет на некорректные сравнения в рекламе, расценив их как одну из форм недобросовестной конкуренции. Положения Закона были направлены на защиту от ведения конкурентной борьбы незаконными методами, распространение ложных, неточных или искаженных сведений, способных причинить убытки другому хозяйствующему субъекту либо нанести ущерб его деловой репутации, ввести потребителя в заблуждение относительно характера, способа и места изготовления, потребительских свойств, качества товара. Статья 10 этого Закона устанавливала ответственность за недобросовестную конкуренцию, в том числе ответственность хозяйствующего субъекта за некорректное сравнение производимых товаров с товарами других хозяйствующих субъектов. Кроме того, в этой же статье устанавливалась ответственность за введение потребителей в заблуждение относительно свойств товара. В новой редакции Закона, принятой в мае 1995 г., это положение о рекламе было из него изъято.
27 декабря 1991 г. был принят Закон РФ № 2124-1 «О средствах массовой информации», который указывал на недопустимость злоупотребления свободой слова и устанавливал ответственность за распространение недостоверной информации. 7 февраля 1992 г. принят Закон РФ № 2300-1 «О защите прав потребителей». Закон установил требования к информации о товарах, работах, услугах, которая должна доводиться до потребителей, а также ввел ответственность за нарушение права потребителей на информацию. С принятием этого Закона потребители получили прекрасный способ защиты от недобросовестности продавцов. Закон РФ от 10 ию-ня 1993 г. № 5151-1 «О сертификации продукции и услуг» устанавливал запрет на рекламу продукции, подлежащей сертификации, но не имеющей сертификата соответствия. Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. ввели запреты на рекламу алкогольных напитков и табака, пропаганду неразрешенных методов лечения и лекарственных средств.
Слабой стороной названных законов было то, что они не предусматривали сколько-нибудь действенного правового механизма применения содержавшихся в них запретов. Не было создано и системы государственного контроля за рекламной деятельностью, принуждения к соблюдению и исполнению правовых норм, регулирующих эту деятельность. Своеобразное обобщение рекламного законодательства и практики его реализации в этот период сделала Судебная палата по информационным спорам при Президенте РФ. Поводом послужило распространение средствами массовой информации рекламы, опасной для жизни и здоровья людей. Заслуживают внимания продолжающие оставаться актуальными и в наши дни выводы Судебной палаты о мотивах, побуждающих средства массовой информации к противоправным действиям. Мотивом здесь выступают денежные средства, получаемые от такой рекламы, которые редакцией печатных изданий и телерадиокомпании обращаются в свой доход.
Судебная палата 5 мая 1994 г. приняла рекомендацию, в которой «обратила внимание» правонарушителей на допущенное ими игнорирование законодательства. Особо она отметила целесообразность ускорения подготовки закона о рекламе. К сожалению, как и ряд других решений Судебной палаты, сколько-нибудь серьезных последствий данная рекомендация не имела, что предопределено самим статусом Палаты. Однако данная рекомендация все-таки сыграла положительную роль. В частности, она послужила толчком к активизации нормотворчества в сфере рекламы. Например, не без влияния рекомендации 17 февраля 1995 г. был подписан Указ Президента РФ № 161 «О гарантиях прав граждан на охрану здоровья при распространении рекламы». На тот момент некоторые общие требования к рекламе содержались и в Конституции РФ, в которой запрещалась пропаганда и агитация, возбуждающая ненависть и вражду, пропаганда какого-либо превосходства злоупотребления свободой массовой информации, а также экономическая деятельность, направленная на недобросовестную конкуренцию и монополизацию рынка (ст. 29, 34 Конституции РФ).
В 1994 г. по стране прокатилась волна банкротств финансовых компаний. Рекламодатели, провоцируя с помощью рекламы ажиотаж, для крупномасштабного привлечения денежных средств сулили гражданам и юридическим лицам - своим будущим партнерам - сверхвысокие проценты по банковским вкладам и дивиденды по акциям при отсутствии минимальных гарантий возврата даже номинала вложенных средств. Сотни тысяч пострадавших вкладчиков осаждали здания государственных учреждений с требованием возврата денег. Они упрекали государство в отсутствии специального законодательства о рекламе в финансовой сфере.
Особое значение в то время имел Указ Президента РФ от 10 июня 1994 г. № 1183 «О защите потребителей от недобросовестной рекламы», положивший начало следующему периоду формирования нормативной правовой основы рекламной деятельности, а также Указ Президента РФ от 11 ию-ня 1994 г. № 1233 «О защите прав инвесторов». Это первый акт столь высокого уровня, специально посвященный рекламе. Указ в целях защиты интересов юридических и физических лиц и развития свободы конкуренции
предписывал жесткие ограничения на рекламу. Например, коммерческим банкам, инвестиционным, чековым и пенсионным фондам, страховым организациям и иным субъектам предпринимательства, чья деятельность связана с привлечением и использованием средств населения, было запрещено включать в рекламную информацию разного рода конкретные обещания доходов, основанные на предположениях.
Компетентным федеральным органам исполнительной власти предоставлялось право приостанавливать действие лицензии либо досрочно аннулировать ее в случае нарушения рекламодателем законодательства о рекламе. После издания Указа Президента РФ № 1233 активность государства в сфере нормативного правового регулирования рекламы заметно возросла.
Более полутора лет между различными государственными ведомствами и специалистами рекламного дела велись споры о необходимости принятия специального нормативного акта, регулирующего рекламу. Первым кодифицированным источником, регулировавшим рекламную деятельность, стал Федеральный закон от 18 июля 1995 г. № 108-ФЗ «О рекламе». Закон возложил функции контроля за соблюдением ограничений в отношении рекламы на государство, а именно - на «федеральный антимонопольный орган» в составе Правительства и его территориальные подразделения. Лишь незначительные права по контролю за рекламой были предоставлены органам саморегулирования. Эти органы при проведении независимой экспертизы рекламы на предмет ее соответствия требованиям законодателя привлекались к участию в разработке нормативных правовых актов. Таким образом, органы самоуправления не получили полномочий, на которые они могли бы рассчитывать, коль скоро в нашей стране продекларировано существование гражданского общества.
С 1995 г. в жизни нашей страны многое изменилось. Появились новые формы распространения рекламы, в том числе по факсу, по электронной почте, на интернетовских сайтах, которые добавили проблем потребителям рекламы. Рынок товаров и услуг стал более многообразным, а реклама позволяла рекламодателям обходить установленные запреты и ограничения.
Поэтому на смену Закона 1995 года пришел Федеральный закон от 13 марта 2006 г. № 38-Ф3 «О рекламе». Принятия данного Закона ожидали не только участники рекламной деятельности, но также правоприменители и научная общественность. При этом специалистов в области рекламного законодательства в значительной степени интересовало, каким образом в новом законодательном акте будут решены наиболее дискуссионные вопросы и, в частности, отдельные аспекты понятийного аппарата, сферы действия законодательства о рекламе, компетенции контрольно-надзорных органов и др. Однако анализ положений указанного Закона о рекламе позволяет констатировать, что его принятие не только не решило наиболее важные проблемы, но и породило новые, весьма существенные пробелы и противоречия в законодательстве.
Отсутствие ныне четкого правового регулирования рекламной деятельности приводит к целому ряду негативных последствий, выражающихся, прежде всего, в нарушении прав и законных интересов значительной части населения - потребителей рекламы; возникновении объективных трудностей в привлечении виновных лиц к ответственности; отсутствии единообразия в правоприменительной практике.
Следует заметить и то, что, пройдя долгий путь своего развития и правового оформления, реклама превратилась в яркое и многогранное явление. Реклама стала неотъемлемой частью жизни общества, проникла во все ее сферы. Поэтому общество ставит перед собой задачу определить правовые рамки функционирования этого института, сформировать механизм контроля над рекламой и добиться его эффективного функционирования. В современном демократическом государстве институты публичной власти «обречены» на сотрудничество с различными структурами гражданского общества, что и должно привести к созданию единого «силового поля» в этой сфере общественных отношений.
