CC BY
22
ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВАНИЯ ЭФФЕКТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ
УДК 323
Политическая власть представляет собой отношения между властной и подвластной структурами (государства и общества), в рамках которых предполагается возможность и способность взаимовоздействия политических субъектов с целью управления, согласования и подчинения узкосубъектных интересов политической воле посредством убеждения и принуждения. В зависимости от доминирующей роли убеждения или принуждения выделяют основные режимы существования и функционирования политической власти: тоталитаризм, авторитаризм, демократия, базирующиеся на отношениях зависимости, независимости и взаимозависимости политических субъектов, которые в свою очередь порождают различные модификации этих трех основных режимов политической власти.
Политикой является область взаимоотношений и различных видов деятельности между социальными общностями и группами людей по осуществлению общих интересов, завоевания, удержания государственной власти или влияния на нее. Политика вырабатывается и реализуется институтами власти, ибо достичь поставленных целей невозможно вне принуждения, волевых усилий и воздействий субъектов. Социальное назначение политической власти, ее институтов заключается в том, что она служит способом организации общества, ведения общих дел, обеспечения управления важнейшими сферами общественной и государственной жизни.
Управление - это специфический вид деятельности по определению целей организации, разработке механизмов их достижения и координации труда членов организации для получения результатов, соответствующих целям [3, с. 14]. Политическое управление можно определить как процесс организации политических субъектов - государственной власти и общества в соответствии с базовыми ценностями политического режима.
Процесс демократического реформирования российского общества должен опираться на соответствующую социальную базу и социально-организационные нормы управления. Необходимо, чтобы за госу-
Е.А. ПУШКАРЁВ
дарствен но-политически ми решениями стоял не только узкий слой государственной и местной элиты, часть предпринимательских кругов, но также широкие слои общества, само население. В новой модели демократического управления между государством и обществом должны устанавливаться субъект-субъектные отношения, в результате которых значительно более важное место занимает так называемый публичный сектор и государственно-общественные структуры управления (концентрирующие партисипативные подходы).
Принципиальным фундаментом демократического управления является хорошо развитое законодательство, правовая воспитанность граждан, деятельность структур государственной власти, основанная на исполнении законов. Дальнейшее развитие правового пространства страны будет стимулировать применение демократических механизмов государственного управления, расширять возможности их реального действия.
Эффективной моделью политического управления для России современного уровня развития демократии может быть система «демократического администрирования». Прямое администрирование вписывается в традиции политического управления российской государственности, согласуется с ключевым идеологическим императивом стратегии государственного управления -курсом на политическую демократизацию. Система «демократического администрирования» должна законодательно соединить традиционные административные и либерально-демократические политические механизмы с четко обозначенными сферами и пределами действия каждого из них. При этом демократическая составляющая должна быть базовой, приоритетной, ибо через некоторый период переходного политического развития она призвана стать доминирующей в управлении.
Сложившаяся к настоящему времени система государственного управления России представляет собой вынужденное соединение разных по своему характеру типов управленческой деятельности, соединение легальных и теневых механизмов управления. Обращаясь к роли теневых от-
ношений в государственном управлении, следует отметить, что для них характерна глубокая степень интеграции в легальные властные коммуникации: бизнес, политику, науку, безопасность, партийное строительство, избирательный процесс и внешнюю торговлю. Столь значительная распространенность теневых отношений в структурах публичного управления привела к ситуации, в которой на сегодняшний день значительная часть общества уверена, что существующая официальная структура государственного управления не только не способствует консолидации общенациональных интересов, но и реализации различных индивидуальных интересов и потребностей. Нарастает отчуждение людей от государства, ослабляется действенность законодательства, размывается сам смысл права, правовых отношений.
Оперативность и гибкость теневых практик, их тесная взаимосвязь с национальной ментальностью подменяют нерезультативное функционирование официальных институтов публичного управления с крайне высоким уровнем неопределенности в процессах социальной, политической и экономической трансформации российской государственности.
Теневые практики как негативную форму неформальных практик в государственном управлении следует рассматривать в качестве одной из самых серьезных угроз национальной безопасности, способных подорвать основы российской государственности. Замещению выработанных в процессе практического взаимодействия теневых практик управления на легальные механизмы управления, как видится, будет способствовать корректировка вектора мо-дернизационных политических процессов в сторону развития отечественных демократических форм выстраивания властных отношений с минимальным привнесением в них вестернизаторских характеристик.
Существенное воздействие на характер политико-правового управления России оказывает ее федеративное устройство. Региональная власть, являясь политическим субъектом, делит властные полномочия с центром на основе конституционных положений. Все это усложняет механизмы государственного управления, увеличивает значение переговорного процесса, тщательного учета интересов, компромиссного снятия противоречий, подробной правовой регламентации всех управленческих действий. Провозглашенные в статье 5 (п.3) Конституции Российской Федерации
политические основания федеративного устройства нашей страны породили различные политические проблемы: множественность субъектов, их разностатусность, асимметричный и диспропорциональный характер федерации, бюджетный сепаратизм, столичный эгоизм.
В научной литературе можно достаточно часто встретить положительные отзывы об эффективности федеративной модели устройства Российского государства. В частности оппоненты указывают на демократизм структурирования, функциональности и реализации государственной власти в федеративном устройстве, на солидный потенциал минимизации временных, информационных, кадровых, интеллектуальных, материальных ресурсов при отсутствии необходимости согласования принимаемых решений региона с центром [6, с 16, 22]. В то же время в условиях гетерогенности российского общества, возможно, единственно адекватным инструментом эффективного управления обществом является осуществление управления государством из единого центра. Унитарная модель представляется для России более оптимальной и исторически апробированной нежели федеративная. Унитарная модель предполагает перенесение национального вопроса из плоскости государственной и гражданской в плоскость культурную, этническую, обеспечивающую в полной мере равноправие народов, возможность развития языков, культур, традиций в рамках единого государства с национально-территориальными автономиями.
Кроме того, в последнее время федеративная и унитарная модели все более воспринимаются как «чистые» теоретические концепты, идеальные типы. На практике происходит сближение этих моделей в отдельных сегментах. Федеративная модель вбирает в себя опыт и сильные стороны унитарной. Все это свидетельствует о том, что механизм политического управления не является «застывшим», навечно данным феноменом, он имеет свойство оптимизироваться, приспосабливаться в соответствии с требованиями исторического времени и политической конъюнктуры. Положительные коррективы во взаимоотношения центра с регионами внесли федеральные округа. Они несколько компенсировали неустойчивость связей между субъектами федерации, а особенно между субъектами и центром в условиях ассимет-ричной федерации, укрепили и стабилизировали правовой характер политических
процессов, сделали более прозрачными действия региональных властей. Также в результате осуществления курса последних лет на укрепление единства российского законодательства при верховенстве Конституции РФ и федеральной нормо-творческой базы преодолены перекосы в законодательстве регионов, обеспечены правовые приоритеты общегосударственного характера.
Эффективность политического управления - это относительная характеристика результативности целенаправленного взаимодействия между государственной властью и обществом. Причем оптимальным взаимодействием является такая система, в рамках которой достижение цели сопровождается затратами, сопоставимыми с возможными выгодами (и последствиями негативного характера), наступающими как в отношении конкретных субъектов, так и в отношении всего общества (государства) в целом.
Критерии эффективности - качественная сторона полученного результата. Комплексный набор критериев эффективности системы управления формируется с учетом двух направлений оценки ее функционирования: по степени соответствия достигаемых результатов установленным целям организации и по степени соответствия процесса функционирования системы объективным требованиям к его содержанию, организации и результатам [3, с. 323].
Критерии эффективности политического управления формируются на базе системы субъективных ценностей, выраженных в идеологии общественно-государственного строя, в стратегических целях правящего субъекта - политическом курсе, в концепциях, политических установках и нормах системы управления, за которыми стоят общественно-государственные интересы.
Критериями эффективности политико-правового управления в России, требующими комплексной реализации, являются:
1. Рациональность структуры и функций власти, включающей укрепление и оптимизацию вертикали власти, переход к модели «управления по результатам», а также совершенствование административных процедур.
Для современной России условием и предпосылкой усиления эффективности деятельности государственной власти является централизация власти на федеральном уровне и создание жесткой вертикали власти, обеспечивающей согласо-
ванное взаимодействие властных структур на всех управленческих уровнях. Реформа управленческих структур должна в первую очередь предполагать не количественное сокращение, которое, как это ни парадоксально, приводит не к уменьшению, а увеличению числа чиновников, а качественную реструктуризацию бюрократического аппарата.
Немаловажным направлением административной реформы следует признать переориентацию государственной власти от «управления затратами» к «управлению по результатам». Применительно к сфере государственного управления понятие «результат» выявляется через раскрытие конечного, итогового (или промежуточного, предварительного) показателя определенного вида деятельности, осуществления или, напротив, невыполнения управленческого решения. Надлежит различать планируемый (ожидаемый) и фактический (достигнутый) результат управленческой деятельности. Чем выше степень совпадения этих двух показателей, тем эффективней процесс управления. В бюджетной сфере модель «управления по результатам» предполагает полномасштабное внедрение программно-целевых методов бюджетного планирования и бюджетирования, ориентированного на результат. В бюджетную документацию необходимо включать не только информацию о результатах деятельности, но и привязывать расходы к целям, оценивать результаты деятельности на основе этих целей и использовать данную информацию для принятия решений о распределении будущего бюджета [1, с. 28-33].
Основными направлениями совершенствования административных процедур в России должны стать: 1) стандартизация выполнения государственных функций и повышение качества публичных услуг;
2) упрощение административных процедур для физических и юридических лиц;
3) правовое закрепление административных процедур; 4) развитие договорных форм предоставления публичных услуг; 5) внедрение новых информационных технологий и возможностей получения информации в электронном виде; 6) передача выполнения ряда функций в органы местного самоуправления, автономные учреждения, в негосударственный сектор [1].
Современной России нужны волевые, решительные, компетентные госслужащие, умеющие сотрудничать с различными политическими силами, обладающие потенциалом управленческих воздействий,
способные объяснить конкретные общественные явления с позиций политической теории.
Как показывает опыт многих стран, ныне существует несколько путей оптимизации системы рекрутирования политико-административной элиты. Прежде всего, это выборность и конкурсы претендентов на государственные посты, квалификационные экзамены и работа с «резервом», конструктивное взаимодействие с общественными организациями. Следует также учитывать то обстоятельство, что в такой огромной стране, как Россия, федеральная элита должна «подпитываться» провинцией, а ее подготовка и рекрутирование осуществляться на возможно более широкой территориально-географической основе.
Неотъемлемыми составными элементами механизма кадровой работы в связи с этим должны стать: а) общегосударственные и региональные выборы; б) система индивидуальных и коллективных собеседований и консультаций с соответствующими государственными и общественными структурами при отборе на работу; в) открытые (внутренние и внешние) конкурсы на замещение вакантных должностей и контракты; г) квалификационные экзамены и тестирование; д) аттестация, стажировка, испытательный срок; е) обучение в системе резерва; ж) материальное поощрение и пропорциональность дисциплинарного наказания; и) служебный и общественный контроль за деятельностью должностных лиц; к) представление декларации о доходах и имущественном положении [5, с. 5-7].
2. Легитимность власти - целенаправленная одобряемая большинством граждан законная политическая деятельность в интересах населения, стабильного без-
опасного и преемственного развития государственности. Легитимность представляет собой качество государственной системы, способствующее признанию населением публично-властных институтов адекватными конкретному этапу исторического развития общества, добровольному согласию каждого индивида следовать установленным нормативно-институциональным правилам. Легитимность власти - это «доверие и оправдание власти, ее нравственная характеристика» [4, с. 42]; это «признание или подтверждение законности права на власть, обладание престижем» [2, с. 42].
В ходе делегитимационного процесса публичная власть, в целях собственного сохранения, неизбежно выходит за рамки ею же установленных правил социально-властной коммуникации, выраженной в нормах права, переходя в сферу теневых отношений и неправовых методов управления. По мере утраты легитимности действия власти начинают встречать все более активное сопротивление общества, возникают конф-ликтогенные условия для реализации государственной правовой политики.
3. Развитое гражданское общество -политическая деятельность граждан, осознанно ограничивающих свои личные потребности и интересы общественно-государственными, использование своих прав исполнением гражданских обязанностей.
Несомненно, определяющим фактором законопослушного поведения граждан является личный пример соблюдения законодательства должностными лицами государственных органов власти, развитые механизмы дифференцированной ответственности должностных лиц в зависимости от нанесенного им ущерба социальному престижу власти, общественным интересам.
1. Барциц, И.Н. Развитие потенциала государственного управления в России: правовые условия и критерии эффективности [Текст] / И.Н. Барциц // Социология власти. - 2009. - № 5. - С. 25-38.
2. Иванников, И.А. Государственная власть в России: проблемы гуманизации [Текст] / И.А. Иван-ников. - Ростов н/Д., 2006. - 240 с.
3. Игнатов, В.Г. Теория управления: учебное пособие [Текст] / В.Г. Игнатов, Л.Н. Албастова. - Ростов н/Д., 2009. - 478 с.
4. Малько, А.В. Теория государства и права в вопросах и ответах [Текст] / А.В. Малько. - М., 1999. - 272 с.
5. Понеделков, А.В. Формирование путей рекрутации административно-политических элит в современной России [Текст] / А.В. Понеделков, А.М. Старостин // Власть. - 2007. - № 6. - С. 3-8.
6. Титаренко, В.А. Политические механизмы управления в Российском государстве: автореф. дис. ... докт. полит. наук [Текст] / В.А. Титаренко. - Саратов, 2005. - 45 с.
