CC BY
38
Экспертиза
Гузель КОЛОБОВА
ПОЛИТИКО-ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЕ УЧАСТИЕ ГОСУДАРСТВА В ГЕНЕЗИСЕ И ЭВОЛЮЦИИ ФИНАНСОВОГО РЫНКА ПОСТСОВЕТСКОЙ РОССИИ
В статье раскрывается политическая обусловленность развития финансового рынка России в постсоветский период, дается характеристика государственных стратегических документов в этой сфере, выделяются ключевые проблемы российского финансового рынка.
In the article political conditionality of development of the financial market of Russia during the post-Soviet period is revealed, characteristics of the state strategic documents in this sphere is given, and key problems of the Russian financial market are designated.
Ключевые слова:
политика, государство, государственная стратегия, финансовый рынок, политико-правовые механизмы, политикоорганизационные механизмы; policy, state, state strategy, financial market, political legal mechanisms, political and
Экономическое развитие современного государства немыс -лимо без системы перераспределения капитала, обеспечи -ваемой финансовым рынком. Финансовый рынок является базовой составляющей рыночной экономики.
В рамках статьи представляется значимым разделение финансо -вого рынка на отдельные сегменты по видам используемых инстру -ментов и услуг. С этой точки зрения финансовый рынок подразде -ляется на валютный, кредитный, фондовый (рынок ценных бумаг), страховой и инвестиционный1. Специалисты подчеркивают услов -ность выделения сегментов финансового рынка в силу их глубокой взаимообусловленности — изменения в одном из них неизбежно влияют на функционирование других. При этом в узком понимании финансовый рынок ограничивается одним сегментом — рын -ком ценных бумаг. Наше внимание в большей части сфокусировано на институциональном участии государства в формировании и раз витии рынка ценных бумаг, поскольку политический интерес госу дарства определяется, прежде всего, значимостью этого феномена для жизнеобеспечения государства.
Опыт развитых стран свидетельствует о тесной взаимосвязи между состоянием экономики и динамикой фондового рынка. Рынок ценных бумаг является системообеспечивающей подсисте -мой целостной рыночной системы отношений, причем подсисте мой инфраструктурного характера, обеспечивающей условия для эффективного функционирования рыночной системы как таковой. Развитость фондового рынка и степень его регулирования со сто -роны государства являются важнейшими показателями уровня зре -лости экономического развития страны.
Внешний политический аспект фондового рынка обусловлен тем, что капитализация рынка ценных бумаг определяет конкурен -тоспособность национальной экономики. Внутренняя политиче -ская значимость этого сегмента заключается в том, что националь ный рынок ценных бумаг оказывает значительное воздействие на социально - экономическое развитие общества: сильный фондовый
1 Гришина О.А. Парадигма регулирования мирового финансового рынка в условиях глобализации : автореф. дис. ... д.э.н.: 08.00.10, 08.00.14. — М., 2010, с. 14.
organizational mechanisms
КОЛОБОВА
Гузель Анисовка — к.ю.н., доцент; заведующий кафедрой
гражданского права и процесса БАГСУ при Президенте РБ, г.Уфа
^1е1_ко1оЬоуа@
mail.ru
рынок способствует экономической ста -бильности государства, слабый — дестаби -лизирует экономическую ситуацию.
В переходных обществах фондовый рынок, равно как и приватизация, явля -ется политико - государственным меха -низмом общественной трансформации, инструментом формирования рыночной экономики. Генезис и эволюция фондо -вого рынка целиком зависят от государст венной стратегии и политики проведения экономических реформ.
Принципиально важно, что в развитых государствах приватизация осуществляется при действующем рынке ценных бумаг. В России сам институт приватизации рас -сматривался как инструмент создания фондового рынка1. Опыт показал, что в переходных обществах содержание поли тики приватизации определяет роль фон дового рынка в экономике как в переход ный момент, так и в перспективе. Характер приватизации влияет на организационную структуру рынка, круг его участников, капитализацию рынка, глубину и взаимо действие с международной финансовой системой2. В России возникновение рынка ценных бумаг также было обусловлено приватизационным процессом.
На первом этапе российской транс-формации (1991 — 1999 гг.) Российским государством решалась задача форми -рования финансового рынка, т.к. поли -тическая функция этого механизма в тот период времени заключалась в создании инфраструктуры рыночных отношений. О политической значимости этой задачи говорит тот факт, что практически в каж дом ежегодном послании президента РФ Б.Н. Ельцина Федеральному Собранию РФ было уделено внимание проблемам становления финансового рынка.
Приватизация дала мощный импульс развитию рынка ценных бумаг, поскольку основная масса средних и крупных пред приятий директивно была приватизи рована путем превращения в открытые акционерные общества. Однако форми -руемый таким образом фондовый рынок кардинально отличался от классических аналогов: классические (обычные) акции
1 Семилютина Н.Г. Формирование правовой модели российского рынка финансовых услуг : дисс. ... д.ю.н.: 12.00.03. - М., 2005, с. 258.
2 Козлов Н.Б. Становление фондового рынка в постсоциалистических странах : автореф. дис. ... д.э.н.: 08.00.14. - М., 2003, с. 25.
являются порождением реального инве -стиционного процесса и обмена акций на реальные активы. Российские акции про -исходили из обмена на фиктивные активы в виде ваучеров; за ними не было реаль -ного инвестиционного процесса. Курсовое поведение акций приватизированных предприятий не отражало реальностей и, тем более, экономическую эффектив -ность этих предприятий. На этот процесс влияли не экономические, а социально политические факторы — стремление к перераспределению экономической вла сти через формирование контрольных пакетов акций. Подтверждением этому служат факты роста курса акций при спаде производства на предприятиях. На перво начальном этапе стремительное развитие рынка ценных бумаг шло параллельно со спадом производства, резким сокраще -нием производительного капитала3.
В начальные годы преобразований состояние российского финансового рынка характеризовалось как критиче ское. Причины наиболее чрезвычайных происшествий становились предметом рассмотрения Совета безопасности РФ. Так, например, в его решении от 2 ноября 1994 г. «Об итогах работы Государственной комиссии по рассле -дованию причин резкой дестабилизации финансового рынка» отмечалось, что обвальное падение курса рубля является чрезвычайным происшествием, пред ставляющим угрозу национальной безо пасности Российского государства. Совет безопасности РФ подчеркивал, что рез кая дестабилизация финансового рынка возникла на фоне сложной общеэконо мической ситуации, но непосредственно к обвальному падению курса рубля при -вели раскоординированность, несвое -временность, некомпетентность реше ний и действий ряда федеральных органов исполнительной власти (Центрального банка России, Министерства экономики РФ, Министерства финансов РФ и иных ведомств) и должностных лиц4. Данный
3 Трансформационная экономика России / под ред. А.В. Бузгалина. — М. : Финансы и статистика, 2006, с. 237—239.
4 Решение Совета безопасности РФ от 2 ноября 1994 г. «Об итогах работы Государственной комиссии по расследованию причин резкой дестабили зации финансового рынка» // информационноправовой портал BestPгavo; http://www.bestpгavo. гu/fedeгalnoje/gn-akty/d6o.htm (дата обращения 17.02.2012).
пример свидетельствует не только о сложности экономической ситуации, но и о несостоятельности существовавших государственных институтов регулиро вания переходной экономики. В этих условиях государство фактически предо ставило фондовый рынок самому себе, запоздалое принятие основных норма тивных правовых актов в этой сфере не соответствовало фактическому уровню развития отношений на этом рынке.
Недостаточность как правового, так и организационного регулирования рынка ценных бумаг этого периода вре мени породила значительные проблемы, финансовые скандалы 1994—1995 гг. Явлением, сопровождавшим массовую приватизацию, стало возникновение на финансовом рынке различного рода мошенничеств — так называемых мыль -ных пузырей, пирамид (МММ, «Русский дом «Селенга», «Хопер -инвест» и др.), организаторы которых принимали деньги от населения под обещание высоких про центов и пропадали вместе с деньгами. Более 3 млн российских граждан стали обманутыми вкладчиками. Это явление подорвало доверие индивидуальных инве сторов к процессам, происходящим на финансовом рынке, вызвало рост соци альной напряженности. Государственная власть не смогла предотвратить столь мас совое нарушение прав граждан.
Результаты приватизации, несинхрон -ное и незавершенное правовое регули -рование рынка ценных бумаг, низкая регулятивная способность политико организационных механизмов регулиро вания определили качество российского рынка ценных бумаг. К концу первого периода трансформации его характери зовали такие признаки, как низкий уро -вень капитализации, слабая связь рынка с реальным сектором экономики, нераз -витость рынка корпоративных бумаг при преобладании рынка государственных бумаг, узкий круг участников фондо вого рынка, малый спектр используемых финансовых инструментов, недостаточ ная прозрачность рынка, отсутствие мер эффективной защиты прав инвесторов, слабая привлекательность фондового рынка для населения1.
Фактически рынок ценных бумаг был использован государством для решения
1 Козлов Н.Б.Указ. соч., с. 21—32.
задач приватизации, трансформации соб ственности, покрытия дефицита бюджета на финансирование государственных рас ходов и др. Значительный потенциал дан -ного политико - государственного меха -низма не был реализован.
К завершению первого этапа были при няты основные законы, регулирующие рынок ценных бумаг, многочисленные подзаконные акты Федеральной комис сии по рынку ценных бумаг (ФКЦБ) и оформлена структура политикоорганизационных механизмов регули -рования, ключевыми элементами кото рой стали: Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, ФКЦБ, Министерство финансов РФ и Центральный банк России. При этом качественные характеристики россий ского рынка ценных бумаг не позволяли говорить об успешном регулировании го сударством этого сегмента финансового рынка.
На втором этапе российских социально экономических преобразований (2000—
2007 гг.) совершенствовалась система государственного регулирования рынка ценных бумаг, и в целом оформилось зако нодательное регулирование отношений на рынке ценных бумаг.
После упразднения ФКЦБ в 2004 г. основным федеральным государствен ным органом, регулирующим деятель ность участников рынка ценных бумаг, стала Федеральная служба по финансо вым рынкам2 (ФСФР). В соответствии со ст. 40 Федерального закона от 22.04.1996 № 39- ФЗ «О рынке ценных бумаг»3 основные функции и полномочия феде рального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг определяются Правительством РФ. Основными функ циями ФСФР являются: а) осуществление государственной регистрации выпусков ценных бумаг и отчетов об итогах выпу ска ценных бумаг, а также регистрации проспектов ценных бумаг; б) обеспечение раскрытия информации на рынке ценных бумаг в соответствии с законодательством РФ; в) осуществление в рамках установ ленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ
2 Указ Президента Российской Федерации от
09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета, 2004, 12 марта.
3 Российская газета, 1996, 25 апр.
функций по контролю и надзору в отно шении ряда участников рынка ценных бумаг, в т.ч. эмитентов, профессиональ -ных участников рынка ценных бумаг, их саморегулируемых организаций и др.1
На первом этапе трансформации рос сийский рынок ценных бумаг был уже сформирован, на втором этапе политиче ская функция фондового рынка заклю -чалась в формировании инвестицион ной привлекательности России, благо приятного инвестиционного климата. Трансформация политических целей в рас -сматриваемой сфере требовала иных под ходов к государственному регулированию. В 2006 г. в РФ впервые были определены стратегические цели и задачи государства по развитию финансового рынка.
Первая Стратегия, утвержденная Правительством РФ 01.06.2006 г.2, рас -крыла причины отставания развития рос сийской инфраструктуры финансового рынка и определила цель, задачи и ожи -даемые результаты развития финансового рынка в 2006—2008 гг. Целью Стратегии 2006 г. являлось превращение финан сового рынка страны в один из главных механизмов реализации инвестицион ных программ корпоративного сектора с одновременным созданием условий для эффективного инвестирования частных накоплений и средств обязательных нако пительных систем. Политической целью стало устранение объективно существую -щего отставания развития финансового рынка РФ по сравнению с финансовыми рынками экономически сильных госу дарств, полноценное вхождение РФ в мировой финансовый рынок. Важнейшим условием достижения поставленной цели являлось формирование в РФ благопри ятного инвестиционного климата.
Позитивные тенденции на рынке цен ных бумаг создавали впечатление устой чивого развития российского финансо вого рынка, что позволило руководству государства озвучить более амбиционные политические цели: была провозглашена задача создания в российской столице мирового финансового центра (МФЦ).
1 Постановление Правительства РФ от
09.04.2004 № 206 «Вопросы Федеральной службы по финансовым рынкам» // Российская газета, 2004, 14 апр.
2 Распоряжение Правительства РФ от 01.06.2006 № 793-р «Стратегия развития финансового рынка на 2006-2008 годы» // СЗ РФ, 2006, № 24, ст. 2620.
Однако бурный рост российского фон дового рынка в этот период был обуслов -лен не внутренними причинами, свиде тельствующими об усилении качествен -ных составляющих рынка, а внешней экономической конъюнктурой, благо получным положением мировой финан совой системы, ростом мировых цен на сырьевые ресурсы. Основной итог пери ода заключался в том, что, несмотря на развитие финансового рынка и рост фон довых индексов, российские компании по прежнему не рассматривали фондо вый рынок как площадку для привлечения инвестиций, российский рынок ценных бумаг не стал привлекательным для мас сового внутреннего инвестирования.
На третьем этапе российской трансфор мации (с 2008 г. по настоящее время) акту альной политической целью стало форми рование в Москве МФЦ.
Однако ситуация усугубилась тем, что мировая экономическая конъюнктура в
2008 г. не способствовала развитию финан сового рынка России и росту инвестицион -ных ожиданий. Масштабы разразившегося мирового кризиса 2008 г. были впечатляю щими3. Несмотря на совместные усилия крупнейших мировых финансовых инсти тутов и национальных правительств, при нимавших беспрецедентные меры по под держке экономики, ситуация на финансо вых рынках была крайне тяжелой.
Следующая, действующая Стратегия развития российского финансового рынка (до 2020 года) была утверждена в самый разгар экономического кризиса — в декабре 2008 г.4 По словам руково -дителя ФСФР О.В. Вьюгина, основной причиной, подталкивающей государство к ее скорейшей реализации, стала про блема ухода активов с фондового рынка России5. Для российского рынка ценных бумаг, на тот момент на 70% обеспечен -ного нерезидентами, это явление пред ставляло масштабную угрозу.
3 Так, например, по данным РБК, суммарная рыночная капитализация всех компаний мира за 2008 г. снизилась на 28 719 млрд долл. (47,19%). Рыночная стоимость акций российских компаний снизилась на 935,59 млрд долл. (71,64%).
4 Распоряжение Правительства РФ от 29.12.2008 № 2043-р «Об утверждении стратегии развития финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 года» // СЗ РФ, 2009, № 3, ст. 423.
5 Шелкович М.Т. Ценные бумаги: правовое регулирование, проблемы правоприменения // Юрист, 2007, № 10, с. 8—10.
Целью Стратегии развития финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 года является обеспечение уско ренного экономического развития страны посредством качественного повышения конкурентоспособности российского финансового рынка и формирования на его основе самостоятельного финансового центра. В обоснование цели разработчики Стратегии указывают отчетливые тенден ции экспансии действующих в рамках крупнейших финансовых центров финан совых институтов в страны с развивающи мися экономиками. Это ведет к форми рованию на мировом финансовом рынке зон влияния таких финансовых центров. Таким образом, в ближайшее десятилетие, полагали разработчики документа, нацио нальные финансовые рынки будут либо становиться мировыми финансовыми центрами, либо входить в зону их влия ния. В этой связи формирование в России самостоятельного финансового центра было обозначено в качестве важнейшего приоритета государственной политики.
В Стратегии были определены задачи на период до 2020 г.: повышение емко -сти и прозрачности финансового рынка, обеспечение эффективности рыночной инфраструктуры, формирование благо приятного налогового климата для его участников, совершенствование право вого регулирования на финансовом рынке. Кроме того, приведены целевые показатели развития финансового рынка к 2020 г.
На наш взгляд, принятая Стратегия изначально не соответствовала той эконо мической ситуации, которая сложилась на мировом финансовом рынке.
Во первых, создавалось впечатление, что документ был подготовлен без учета кризисных явлений. Например, в каче -стве начальных показателей (капитали зации публичных компаний, биржевой торговли, активов инвестиционных фон дов, количества розничных инвесторов и др.), т.е. точки отсчета, были указаны дан -ные на 1 января 2008 г. Все эти показатели были существенно ниже к моменту при нятия Стратегии.
Во- вторых, финансовый рынок РФ является развивающимся по целому ряду критериев, наглядно демонстрирующих его место в системе мирового финансо вого рынка. Так, на финансовом рынке РФ ограничено количество финансо
вых инструментов, с трудом формиру ются пенсионные накопления и резервы негосударственных пенсионных фондов, незначительно число розничных инве сторов, не разработан ряд необходимых нормативных актов и т.д. Конечно, этому есть объективное объяснение: российский финансовый рынок в его современном понимании формируется лишь 20 лет, а не столетия, как развитые национальные финансовые рынки. В связи с этим пред ставляется очевидным, что так же объек -тивно, основываясь на реальном состоя -нии рынка, надо оценивать и задачи на обозримое будущее.
В третьих, финансовый рынок — явле ние весьма сложное, многогранное по своей экономической природе и по сово купности отношений, подлежащих госу дарственному регулированию. Это весьма динамичное, «подвижное» явление — как в позитивные времена, так и в кризисный период. Не так много времени прошло с осени 2008 г., когда и экономисты, и поли -тики уверяли общественность в том, что мировой кризис в меньшей степени кос нется финансового рынка нашего госу дарства. Опыт показал, что государство не в состоянии предвидеть грядущие, близ кие по времени события и тем более суще ственно повлиять на состояние финансо вого рынка. Поэтому и период времени, охватываемый стратегическими докумен тами, должен быть определен не круглыми датами, а экономической ситуацией. Отметим, что даже 2 летняя Стратегия развития, принятая в 2006 г., не достигла ожидаемых результатов. Действующая Стратегия рассчитана на период времени, больший в 6 раз!
В подтверждение своих доводов укажем, что Счетной палатой РФ в конце 2011 г. был проведен стратегический аудит раз вития российского финансового рынка1. Анализ основных показателей финан -сового рынка России за период с 2009 по 2011 г. свидетельствует о том, что он в большей степени находится под влиянием тенденций развития мировых финансовых рынков и колебаний спроса на энергоре сурсы. В сообщении Счетной палаты РФ отмечается, что его уязвимость перед гло -бальными проблемами остается на высо -ком уровне. Основной вывод по резуль -
1 Трифонов А. Стратегия невыполнима // Ведомости, 2012, 11 янв.
татам аудита сформулирован следующим образом: несмотря на серьезные сдвиги в формировании правовой основы разви тия финансового рынка в России, цели, задачи и целевые показатели, установ ленные Стратегией, с большой степенью вероятности могут быть не достигнутыми в установленные сроки.
Задача создания МФЦ в Москве пред ставляется политически грандиозной. Процесс 25 -летней финансовой глобали -зации привел к созданию международных финансовых центров, к которым сегодня относят Нью - Йорк, Лондон, Токио, Франкфурт на Майне, Люксембург, Вену, Амстердам, Сингапур, Гонконг и др.1 Россия представляет собой перспек тивный формирующийся рынок, однако в 2010 г. по международному индексу GFCI она находилась лишь на 68- м месте по уровню возможностей для создания финансового центра2.
Проблема привлечения инвестиций, низкая конкурентоспособность государ ства в мировой финансовой системе в очередной раз были обозначены в пред выборной программе кандидата на долж
1 Климачев В.В. Международные финансовые центрыи финансовая глобализация//Проблемный анализ и государственно управленческое проек тирование, 2010, т. 3, № 5, с. 123—128.
2 В России будет мировой финансовый центр // Комсомольская правда, 2010, 10—17 июня.
ность президента РФ В.В. Путина3. Эти проблемы приобрели первостепенное зна чение: так, в 2011 г. отток капитала из РФ составил, по разным данным, 80—90 млрд долл., что значительно превышает анало -гичные показатели прошлых лет4.
Очевидно, что для решения амбици -озных политических задач развития рос сийского финансового рынка необходимы сверхусилия, направленные, прежде всего, на оптимизацию государственного регулирования, которое должно вызывать доверие инвесторов.
Однако на текущий момент ключевые проблемы развития российского финан сового рынка остаются политическими: это отрыв политических деклараций от социально экономических реалий, отсут ствие национальной доктрины развития рынка ценных бумаг, ориентированность рынка на иностранных инвесторов, отсут ствие массового внутреннего инвестора, вопросы защищенности национального фондового рынка. Только при разреше нии этих проблем можно сформировать благоприятный инвестиционный климат, создать в России политически заявленный мировой финансовый центр.
3 Путин В.В. О наших экономических задачах // Ведомости, 2012, 30 янв.
4 Российская газета, 2011, 14 дек.
