CC BY
119
__ВЕСТНИК ПЕРМСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
2009 Экономика Вып. 4(30)
Раздел Y. Региональная экономика
УДК 332. 142 (1-21)
Политика социально-экономического развития города
A.M. Елохов, к.э.н., доцент
Пермский государственный университет. 614990. г. Пермь, ул. Букирева, 15 Электронный адрес: [email protected]
Рассмотрены понятие, содержание и особенности политики социально-экономического развития города
Ключевые слова: город, политика, правила, принципы социально-экономического развития города, городское управление.
Города являются ключевым уровнем в системе территориального управления. Качество управленческой работы на этом уровне является определяющим условием для развития всей территории, поскольку
обеспечивает включение максимального количества ресурсов и их наиболее рациональное использование. Значение городов для социально-экономического развития Пермского края представлено в табл. 1.
Таблица 1
Доля городов в показателях развития Пермского края, по состоянию на 01.01.2008 г., % [7, с. 12-13, 20-21]______
Города Численность постоянного населения Оборот организаций Инвестиции в основной капитал Оборот розничной торговли Объем работ по договорам строительного подряда
Доля городов 68,8 86,3 69,9 90,7 64,1
Пермь 36,3 58,2 46,9 75,5 35,8
Александровск 1,3 0,7 0,2 0,3 0,0
Березники 6,1 6,2 8,5 4,5 6,7
Гремячинск 0,6 0,2 0,02 0,1 0,0
Губаха 1,5 1,4 0,6 0,4 0,7
Добрянка 2,3 2,7 0,2 0,9 2,5
Кизел 1,1 0,1 0,02 0,4 0,0
Краснокамск 2,6 1,0 0,5 1,6 0,2
Кунгур 2,5 1,1 0,7 0,3 0,6
Лысьва 3,1 1,3 0,4 1,6 0,7
Соликамск 3,6 4,3 8,1 1,6 5,7
Чайковский 4,0 6,4 1,7 2,2 4,1
Чусовой 2,7 2,6 1,03 0,9 0,6
Кудымкар 1Д 0,1 1,1 0,4 0,1
©A.M. Елохов, 2009
По данным табл. 1 видно, что на территории Пермского края имеются относительно развитые города и городские территории, характеризующиеся кризисным социально-экономическим развитием.
Очевидно, что стратегической задачей местных и региональных властей является повышение достигнутого уровня социально-экономического развития городских территорий как с позиций поддержания уровня качества жизни в городах, так и с позиций усиления позитивного влияния на общие тенденции в региональном социально-экономическом развитии.
Современное городское управление в России представляет собой общественный институт, многие из составляющих которого, необходимые для его успешной работы, не получили еще достаточного развития и заимствованы из других сфер деятельности. Адаптация опыта, накопленного в других местах, требует тщательной и кропотливой работы по его «приживлению» к конкретным условиям, которые сложились на той или иной территории.
Особенности института городского управления в России связаны с характером ее развития в последнем десятилетии XX в. Резкое изменение основных идеологических ориентиров, фундаментальных основ общественного строя и жизненных укладов не могло не проявиться в подходах к организации муниципального управления. Управление развития городов получило принципиально новые целевые ориентиры и формы организации. Речь идет, в первую очередь, о переходе городских поселений от развития в рамках ярко выраженной «индустриально-обеспечивающей» государственной политики к развитию вне государственной опеки на основе использования собственного внутреннего потенциала по законам частной собственности, рыночной экономики и демократизации общества.
Новые процессы существенно меняют условия городского управления. Во-первых, возникает необходимость четкого
разграничения полномочий и налаживания тесного взаимодействия на новых организационно-правовых основах между городской и государственной властью. Во-вторых, местные администрации превращаются из низового звена государственной власти, проводящего политику государства, в органы, оказывающие услуги населению. В-третьих, усиливается необходимость поиска новых механизмов и институтов взаимодействия городских властей, предпринимателей и населения. Основным инструментом городского управления становится координация усилий
местного сообщества и субъектов, хозяйствующих на территории города, с использованием имеющихся прав, и ресурсов. Предметом городского управления являются корпоративные интересы совместного
проживания граждан: совместное
использование местных ресурсов; создание и развитие муниципальной собственности; регулирование общественных связей и отношений; установление благоприятного социального климата совместного проживания и Др.
Новые условия требуют от субъектов городского управления перехода от привычных форм руководства к выработке городской политики управления.
В отечественной экономической и социальной литературе вопросы городской политики пока не нашли достаточно полного отражения. Основное внимание уделяется проблемам "региональной политики" в широком смысле этого слова, либо отдельным аспектам государственной экономической и социальной политики. Весьма противоречиво трактуется и само понятие "политика". Имеющиеся определения отражают уровневый подход или специфику области применения политики (экономическая, социальная и т.п.). Некоторые авторы при определении политики применяют термин "новая": новая региональная политика, новая экономическая политика и пр [ 1, с.339],
Политика социально-экономического развития города обеспечении - понятие не новое, но хорошо забытое в нашей стране. Семьдесят лет городская политика искажалась по смыслу, целям и средствам. В условиях становления в общественном развитии России новой триады "рынок - частная собственность -демократия" можно рассматривать городскую политику как новую.
Термин «городская политика» вошел в лексикон российских ученых и политиков примерно в середине ВО-х гг. XX в, Городская политика в России не получила непосредственного законодательного
оформления и представляет собой во многом эмпирически формируемый, бессистемный предмет деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Существующие правовые документы не определяют ни состава, ни структуры, ни механизма принятия, координации и реализации городской политики. К этому следует добавить, что до настоящего времени в науке не в полной мере исследованы теоретико-методологические аспекты городской политики. Отдельные ее части рассмотрены в работах специалистов градостроительной, экономической,
географической, социологической науки. При кажущемся разнообразии публикаций
исследованию собственно проблем формирования и реализации городской политики посвящено небольшое число работ. Можно отметить, например, труды Б.С. Жихаревича, Б.М. Гринчеля, Л.Б. Когана, Н.Б. Косаревой, Г.М. Лаппо, О.П. Литовки, В.Н. Лексина, В. Я. Любовного, А.Н. Швецова, которые разработали отдельные виды и направления городской политики, Е. Г. Анимицы, Н.Ю. Власовой, Я. П. Силина, которые предприняли попытку ее целостного рассмотрения. В целом пока приходится констатировать, что результаты многолетних теоретических дискуссий не обобщены, поэтому заметна методологическая невнятность и содержательная путаница в трактовке самого понятия «городская политика».
Следует подчеркнуть, что политика как явление социальной жизни не присуща человеческому обществу изначально, а появляется лишь на определенном этапе развития общества под влиянием ряда факторов, в том числе с зарождением городов. Ф. Энгельс особо подчеркивал взаимосвязь процесса зарождения города с появлением политики: «Вместе с городом появляется и необходимость... политики вообще».
Ученые, философы с древнейших времен пытаются понять это явление и дать ему четкое определение. Термин «политика» в научный оборот впервые ввел Аристотель. Политика, по Аристотелю, - это наука об искусстве управления государством. Современные ученые трактуют политику в основном в трех значениях [2, с. 40-41]. В первом значении политика - это программа, концепция, метод действий или сами действия, осуществляемые человеком или группой людей по отношению к какой-то проблеме или совокупности проблем, стоящих перед обществом. В этом смысле политика имеет нормативное содержание и зависит от характера ее субъектов. Например, политика в области борьбы с наркоманией, политика поддержки и развития национальной культуры,
предпринимательства. В другом смысле политика относится к той области общественной жизни, где противостоят различные политические партии и движения. В третьем значении политика рассматривается как система институтов, механизмов, процедур, форм согласования интересов, определяемых правом и традициями.
Весьма противоречиво трактуется современными исследователями и понятие «городская политика». Так, Г.М. Лаппо считает, что городская политика - это «деятельность государства, направленная на эффективное использование потенциала городов на благо социально-экономического развития страны и
обеспечение условий жизни населения, что достигается согласованием интересов города, региона и страны в целом»[6, с. 446].
Е.Г. Анимица, Н.Ю. Власова и Я.П. Силин определяют городскую политику как деятельность не только государственных, но и частных органов по регулированию развития города[ 1, с. 346; И, с. 18].
Е.В. Рохчин, С.Ф. Жилкин, К.Н. Знаменская, Е.В. Тишин считают, что местная социально-экономическая политика - это взаимосогласованная совокупность социальных, экологических, экономических целей и приоритетов, а также способов их достижения[ 6, с. 273].
Р.В. Бабун, 3.3. Муллагалеева под муниципальной экономической политикой понимают совокупность целей и задач муниципальной власти, а также способов их достижения[ 3, с.8].
Авторы учебного пособия
«Муниципальное управление» указывают, что муниципальная политика - система принципов, методов и ключевых направлений действий органов государственной и местной власти, а социальная политика - достижение социальных целей [ 8, с.550, 556].
Специалисты США городскую политику понимают как комплекс взаимодействий ресурсов и действующих лиц как в государственной, муниципальной, 'общественной, так и в частной сфере[9, с.2,3].
Имеющиеся определения можно продолжать, но все они отражают, на наш взгляд, не сущность, а отдельные (территориальные, функциональные,
отраслевые) аспекты муниципальной политики, ее особенности, условия разработки и реализации. Действительно, говоря о муниципальной политике, нельзя забывать сложность объекта управления, интересы различных субъектов хозяйствования, влияние государственной власти. В наиболее общем случае муниципальная политика должна формироваться на основе взаимодействия ресурсов, прав и действующих лиц как в государственной, региональной,
муниципальной, так и в общественной и частной сферах. В условиях демократизации общественной жизни и децентрализации управления каждый муниципалитет перестает быть только объектом управления. Он одновременно становится и субъектом, а это в идеале означает необходимость выработки целей, задач, методов и приоритетов управления, организации деятельности, в т.ч. и взаимодействий различных институтов по их реализации.
Вместе с тем, следует разделить городскую политику и городское управление.
Как справедливо замечает Я.П. Силин, «политика призвана отвечать на вопросы: «что», «зачем», «почему», «с какой целью», а управление должно ответить на вопросы: «как», «с помощью чего» обеспечивается развитие города как целостной системы»[10, с. 19]. Таким образом, городское управление понимается как совокупность способов, форм и методов, приемов, административных, экономических и иных управленческих механизмов, которыми руководствуются должностные лица местных органов власти при воплощении на практике целей городской политики. В силу этого понимания содержательная часть «городской политики» значительно шире термина «городское управление».
Городская политика несет в себе аспект политической, объединяющей деятельности, которая рассматривается как сочетание конфликтов, рисков, компромиссов и
Из рис. 1 видно, что политика относится к этапу формирования стратегии, а не ее реализации, т.е. не относится к формам и способам деятельности. Согласно модели стратегического управления политика существует наряду с целями и стратегией деятельности, т.е. имеет содержание, заведомо отличающееся от этих категорий. Рис.1 показывает и место политики в общей системе стратегического управления: политика следует
консенсуса. Политика является политическим процессом разрешения конфликтов и примирения различных интересов. Процесс принятия решений является политическим, так как возникающие противоречия разрешаются в пользу тех групп, которые пользуются наибольшим политическим влиянием. Можно согласиться с мнением ряда исследователей, которые указывают, что городская политика -это деятельность, оказывающая регулирующее воздействие на развитие городов[2, с. 40-41].
В научной литературе словосочетание «городская политика» зачастую употребляется наряду с терминами «стратегия», «план», «программа». В некоторых случаях эти термины используются как синонимы.
На наш взгляд, ответ на этот вопрос дает рассмотрение модели стратегического управления, которая позволяет объединить указанные термины (рис.1).
У
за определением стратегических приоритетов. Позиционирование политики в системе стратегического управления позволяет определить ее содержание, особенности по сравнению с другими элементами управления.
Определяя содержание городской политики, нужно ответить на вопрос: как политика может выполнять политические функции? Очевидно, что выполнение политикой этих функций возможно, если само
Этап 1: анализ среды
среда:
среда:
Внешняя
-ближняя -дальняя. Внутренняя
Ресурсы Структура Культура Проблемы
Этап 2: формулировка стратегии
Миссия
у
Цели
Стратегические приоритеты
1
Политика
Этап 3: реализация программ
Планы
Программы '1
Бюджеты 1
Процедуры
Корректировка
Этап 4: оценка и регулирование
Учет
I
Отчетность 1
Контроль
I
Оценка 1
Рис. 1. Элементы стратегического управления
?
содержание этого понятия имеет статус нормы. В современном словаре иностранных слов норма трактуется, как правило, точное предписание, образец, мерило, установленная мера. По нашему мнению, политика должна рассматриваться как система правил, принципов деятельности муниципальных властей, окрашенных концептуально и вместе с тем целенаправленных, стабильных и гибких, общих и частных (конкретных). Это было ясно ещё во времена городов-государств. Для греческих мыслителей (например, Платона, Демокрита, Сократа) «политика» - это существенная часть этики с такими моральными ценностями, как правда, справедливость, стыд, совесть, общее благо, честь, др. А.И. Стронин, крупный философ, социолог просветитель середины-конца XIX в., один из первых способствовавший становлению в России «политики как науки» в ее философском, социологическом и методологическом представлении, рассматривал политику в качестве проявления общих биологических, социальных и политических законов, выражения определенных потребностей (идеалов) общественных и государственных деятелей, правительства, интеллигенции.
Политика социально-экономического развития города выполняет важную роль «правил дорожного движения», которые определяют способы, средства, скорость и ограничения деятельности муниципальных властей по стратегическим направлениям к поставленным целям.
Таким образом, городскую политику можно определить как совокупность правил деятельности местных властей по избранным стратегическим направлениям [4,с.369]. Политика представляет собой установление совокупности условий и принципов деятельности местного сообщества (городских властей), касающихся:
1) целей и областей деятельности;
2) определения ответственности по отношению ко всем контактным аудиториям: сотрудникам муниципалитета, собственникам, населению, кредиторам, партнерам, инвесторам, органам региональной и федеральной власти и т.п.;
3) реализации концепции, стратегии, планов и программ на стратегическом и оперативном уровнях управления.
Механизмы, институты, формы согласования, нормы, составляющие содержание городской политики, могут быть формализованными или носить неформальный характер, проявляться явно или в скрытой
форме, но все они должны быть общепризнанными и общеизвестными.
Наряду с выяснением сущности городской политики принципиальное значение имеет вопрос о ее классификации и дифференциации. Не охватывая целиком все возможные классификации, остановимся лишь на тех, которые имеют значение для развития города.
Городская политика как совокупность правил деятельности местных властей представляет собой сплав интересов местного сообщества и государства (в т.ч. региона). Выработка муниципальной политики предполагает знание состояния и проблем национальной экономики, региональных особенностей, местных возможностей, прав и ресурсов. Правила муниципального управления разрабатываются для обеспечения условий жизнедеятельности населения и социально-экономического развития муниципальных образований.
Городская политика - это сфера деятельности государства и местных (городских) органов самоуправления по регулированию экономического, социального, пространственного и иного развития города как сложного социально-пространственного
организма в целях обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности населения.
По уровням формирования и реализации * целевых установок городскую политику можно разделить на местный уровень, т.е. политику создания условий для повышения качества жизни горожан, локальный
(межмуниципальный), региональный,
межрегиональный, национальный,
межнациональный и глобальный уровни [4,с.371]. Содержание городской политики определяет уровневый подход или специфику области применения политики (рис.2). Таким образом, городская политика выступает как «сплав» общегосударственных, региональных и местных (муниципальных) правил.
Рисунок 3 показывает, что городская политика обладает характеристиками трех разнородных субъектов. Соотношение этих характеристик (правил) зависит от конкретных условий в стране, регионе, муниципальном образовании.
Рис.2. Взаимосвязи городской политики
Рис. 3. Основные подсистемы города и их связи [4. с. 184]
Примечание. Связи подсистем: 1 -труд; 2 - материальные средства жизни; 3 - требования, стандарты, трудовые ресурсы; 4 - продукция (товары), доходы, труд; 5 - услуги, нормы, требования, 6 - услуги, нормы-ценности; 7 - отчисления и поступления денежных средств; 8 - финансирование экологических условий на внутренних территориях города; 9 - финансирование городского хозяйства; 10 - доходы от городского хозяйства; 11 - финансирование социальной сферы; 12 - городские социальные стандарты; 13 - организационно-управленческие взаимодействия; 14 - финансирование пространственного развития. Все связи сопровождаются соответствующими информационными потоками.
По критерию различия сфер общественной жизни городскую политику можно дифференцировать на экономическую, финансово-бюджетную, административно-территориальную, градостроительную,
экологическую, социальную, духовную и другие «частные» виды, которые отличаются спецификой проявления, длительностью воздействия, тенденциями развития. Городскую политику можно представить как синтез данного ряда «частных» политик и отражение структуры города (рис.3).
По временному критерию городскую политику делят на стратегическую (долговременную) и тактическую. Городская политика должна сочетать стабильность установленных правил и их динамичность, гибкость в конкретных условиях деятельности. Городская политика не должна изменяться без «весомых» причин. Стабильность политики (по крайней мере на срок действия главы муниципального образования) позволяет наладить эффективные институциональные отношения.
Определяя характер городской политики как подзаконной, необходимо отметить особое значение местных правил. Во-первых, выделение городского управления из системы органов государственной власти позволяет местным властям самостоятельно формулировать «правила игры» на территории муниципального образования. Во-вторых, главной задачей городского управления является удовлетворение основных жизненных потребностей населения, что позволяет установить приоритетность этой задачи и правил ее решения, но в рамках внешних ограничений, т.е. политики страны и региона. В-третьих, местные правила, как синтез многих составляющих, можно рассматривать как элемент системы сдержек и противовесов в отношениях между федеральными и региональными органами государственной власти.
При разработке и реализации городской социально-экономической политики следует использовать систему принципов, которые делятся на общие и частные. К числу общих (главных) принципов можно отнести: целенаправленность, эффективность,
оптимальность (экономичность), системность, комплексность, обеспечение комфортного проживания населения на территории города, сохранение эволюции населения в фазе развития, поддержание оптимального соотношения местных традиций и новаций, укрепление и развитие регулируемых рыночных отношений, нормативное (демократическое) устройство местной власти, сохранение
целостности муниципального образования, обеспечение приоритетности местных проблем, управление в рамках закона, целевое управление, эффективное использование местных ресурсов и возможностей, стратегическое управление, приоритет социально-культурных потребностей, баланс интересов. При разработке муниципальной политики необходимо руководствоваться тем, что все принципы должны быть обязательными для исполнения всеми участниками муниципальных отношений.
Городская политика влияет на местное сообщество в целом и по отдельным направлениям его развития. Поэтому этот важный публичный акт регулирования отношений должен включать не только общие для всего муниципального образования принципы (основополагающие принципы), но и правила регулирования деятельности по отдельным сферам (отраслям) муниципального хозяйства. Важнейшими составными частями городской экономической политики, через которые она и реализуется, в настоящее время являются «локальные» политики', структурная, инвестиционная, поддержки
предпринимательства, финансовая, партнерских отношений с немуниципальными
предприятиями, международного
сотрудничества.
Сформулируем некоторые основные правила регулирования экономики на местном уровне. При этом следует иметь в виду, что приведенный перечень не является исчерпывающим, так как «локальные» местные политики, как правило, не реализуются в чистом виде, все они во многом взаимосвязаны.
Основным принципом финансовой деятельности местных властей является увеличение доходов бюджета и экономичное, эффективное расходование бюджетных средств. В области управления собственностью принципом муниципального управления является получение максимального эффекта от ее использования. Эффект может быть получен как в денежной форме (например, за счет арендной платы), так и путем оказания услуг населению. Муниципальная собственность, не приносящая достаточной пользы либо экономического эффекта, может быть приватизирована.
Взаимоотношения местных властей с предприятиями, не находящимися в муниципальной собственности, строятся на основе принципа партнерства и взаимовыгодного сотрудничества на договорных основах с учетом текущих местных нужд и стратегических целей развития муниципального образования. К числу принципов взаимодействия с малым
предпринимательством можно отнести: обеспечение на территории муниципального образования гарантий развития
предпринимательства, определенных
законодательством, поддержка
предпринимательства в интересах комплексного социально-экономического развития территории с учетом местных приоритетов, В структурной перестройке экономики главным является принцип создания сбалансированной системы сфер деятельности людей, ориентированной на улучшение качества жизни населения муниципального образования.
Основным правилом инвестиционной деятельности местных властей можно считать взаимовыгодное привлечение и эффективное использование инвестиций, ресурсов (внешних и внутренних) для решения приоритетных проблем комплексного социально-экономического развития муниципального образования. Принципом международного сотрудничества местных властей может стать ускорение, облегчение и повышение качества выполнения основных функций
самоуправления.
Местная социальная политика обеспечивает целостность общества, его устойчивость и возможность динамичного развития, недопущение социальных конфликтов. На местном уровне в максимальной степени конкретизированы методы, способы и механизмы достижения целей, определенных в рамках федеральной и региональной муниципальной политики. Местная социальная политика, таким образом, представляет собой комплексное многослойное образование, стержнем которого являются требования федерального уровня. На них накладываются региональные требования, и вся эта система на местном уровне дополняется принципами, расширяющими объектный ареал социальной политики. Предметная область местной социальной политики определяется кругом дел местного самоуправления. С учетом сказанного сформулируем принципы местной социальной политики по основным направлениям ее реализации: суверенитет семьи и личности, опора на собственные силы, социальная защищенность, расширение свободы выбора, комплексность и адресность политики.
Главный принцип демографической составляющей городской социальной политики заключается в формировании в долгосрочной перспективе положительного баланса воспроизводства населения. Это подразумевает сохранение или изменение в лучшую сторону тенденций в динамике и структуре населения: рождаемости, смертности, семейного состава, внутренней и внешней миграции, качественных
характеристик населения. Политика местных властей в сфере занятости должна строиться на двух генеральных принципах: создание условий для наиболее полной занятости населения на рынке труда и вне его; целевая поддержка безработных и социально ослабленных групп населения. В основу стратегии развития здравоохранения должны быть положены принципы: сохранение и укрепление физического и психического здоровья людей; предоставление муниципальной медицинской помощи на уровне не ниже минимальных социальных стандартов, законодательно гарантируемых государством; поощрение инициативы жителей в отношении здорового образа жизни, профилактики заболеваний.
Формирование и реализация городской политики в области социальной защиты населения осуществляются на основе принципа гарантированной, равнодоступной, адресной и комплексной социальной защиты конкретных групп и слоев населения, отдельных граждан. Городская политика общественной безопасности должна опираться на принципы профилактики нарушений, эффективности и законности принимаемых мер, тесного сотрудничества и взаимопомощи
муниципальных органов охраны общественной безопасности, предприятий и населения. Основным принципом городской политики в сфере образования с содержательной точки зрения выступает максимально возможное в * пределах муниципального образования удовлетворение потребностей личности в образовательных услугах. В области культуры таким правилом должно стать создание единого культурного пространства на территории муниципального образования в условиях взаимодействия, сотрудничества и партнерства муниципальных властей, предприятий, организаций, учреждений культуры и населения.
В состав социальной сферы на местном уровне включается комплекс отраслей, обслуживающих социально-бытовые
потребности населения. К отраслям социально-бытовой сферы относятся: жилищное строительство, жилищно-коммунальное
хозяйство, благоустройство территории и рекреационные услуги, транспортное обеспечение, торговля, бытовое обслуживание населения. Все перечисленные отрасли имеют определенную общность^ позволяющую сформулировать принципы их
функционирования. К числу этих принципов можно отнести: наиболее полное и эффективное удовлетворение потребностей населения в услугах указанных отраслей на основе учета интересов всех участников, антимонопольного контроля и муниципального
?
регулирования хозяйственных процессов. Каждая отрасль социально-бытовой сферы может регулироваться и частными (отраслевыми) принципами. Так, принципы местной жилищной политики включают: право на безопасное и благоустроенное жилище; выбор жилища; муниципальное регулирование жилищного строительства; обеспечение надежности найма жилища; привлечение
населения к решению жилищной проблемы и
Др.
В настоящее время не существует единой, законодательно утвержденной методики разработки городской политики. Местные власти самостоятельно определяют порядок и содержание своей политики, сообразуясь с конкретной ситуацией. В современных условиях задача органов местного самоуправления - создать определенные "правила игры", стимулы, сформулировать принципы решения проблемы качества жизни населения. Для реализации городской политики необходимо, чтобы:
- государственная власть обеспечила условия, гарантирующие реализацию своих конституционных полномочий муниципальными образованиями;
- органы местного самоуправления несли ответственность за реализацию своих полномочий как перед государством, так и перед населением;
- население имело реальные механизмы влияния на деятельность муниципальной власти.
Для городской политики характерны следующие основные черты. Во-первых, это нацеленность на главное для
конкурентоспособности города - повышение уровня и улучшение качества жизни населения города. Оно осуществляется в условиях конкуренции, борьбы за привлечение инвестиций и создание новых рабочих мест. Чтобы добиться этого, нужно постоянно искать и укреплять преимущества своего города, понимать, какие функции города могут и должны развиваться, что мешает продвижению к выбранной цели и как устранить препятствия.
Во-вторых, партнерство,
сотрудничество при разработке и реализации. Городская политика не должна быть, как раньше, чисто административным документом. Она разрабатывается и реализуется всеми участниками, влияющими на качество жизни, с учетом интересов населения и при активной роли городских властей. Таким образом, городская политика - это, скорее, договор общественного согласия, в соответствии с которым власти, предприятия и общественные организации принимают на себя определенные обязательства. Политика адресована всему
городу, задает ориентиры для всех, показывает перспективы и бизнесу, и властям, и жителям, и потенциальным внешним инвесторам. Городская политика - это не директива, спускаемая от администрации к предприятиям. Наоборот, это свод согласованных, признанных разумными требований от предприятий к администрации, это договоренность о тех конкретных мерах, имеющих стратегическую важность для города, которые власти должны предпринять в интересах производителей и населения. Очевидно, что в процессе разработки городской политики формируется механизм стратегического партнерства, обеспечения согласованных действий по достижению стратегических ориентиров.
Понятно, что партнерство возможно, если только оно эффективно для всех участвующих сторон. Предприятия и организации, включившиеся в реализацию городской политики, получают возможность аргументировать приоритетность
представляемых ими сфер и, соответственно, рассчитывать на понимание и поддержку администрации города. Для предприятий городская политика становится не только средством диалога с администрацией, но и средством диалога со своими деловыми партнерами и конкурентами. Администрация, в свою очередь, посредством городской политики получает механизм открытого взаимодействия с » бизнесом и общественностью, механизм обратной связи, позволяющий ориентировать действия властей в интересах повышения качества жизни населения. Жители города влияют на стратегический выбор через систему общественного обсуждения и участие в разработке. Городская политика дает каждому жителю города уверенность в том, что власти города контролируют ситуацию, знают нужды населения. Партнерство при разработке и реализации городской политики направлено на поиск общественного консенсуса, на вовлечение в принятие решений, - а значит, в их реализацию - широкого круга активных граждан.
По поводу путей достижения общественного согласия при определении принципов городской политики повышения качества жизни существует масса различных точек зрения, однако они сводятся в основном к вариантам социально-экономического строя, основанного на определенном типе собственности, мотивации хозяйственной деятельности, распределении и
перераспределении дохода. Устойчивость общественного строя зависит, с одной стороны, от системы типовых мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера, осуществляемых правомочными
органами власти, а с другой, - от поддержки его большинством населения или активным меньшинством, использующим пассивность большинства, а также часто от компромисса самых разных социальных и политических групп. Если государственная и региональная политика формирует общие условия и региональные направления обеспечения качества жизни населения, то городская политика - согласие о приоритетах и системе действий между органами местного самоуправления, предпринимателями,
общественными движениями и партиями, организациями, которые будут
взаимодействовать, и она должна быть разработана с учетом реальных конкретных местных условий.
В-третьих, городская политика должна обеспечивать сочетание долгосрочного видения и конкретности немедленных действий. В этом документе долгосрочные ориентиры и перспективные направления интегрируются с конкретными действиями по их достижению. Городская политика является долгосрочной по глубине прогноза и длительности последствий намечаемых действий, но среднесрочной (на период действия выборной городской власти) по характеру включаемых в нее мер. Концептуальная постановка главной цели и основных направлений дополняется набором конкретных целей, задач и мер, то есть планом действий. По большинству мер необходимо указать участников реализации, индикаторы выполнения, затраты и эффект. Таким образом, городская политика не только декларирует, но и показывает, как и что нужно делать. Опираясь на совместно выработанные ориентиры, и власти, и предприятия, и активные горожане могут объединить усилия в повышении качества жизни.
В-четвертых, работа над городской политикой не заканчивается с ее принятием и публикацией. Должен вестись мониторинг ее выполнения, оценка хода реализации и, при необходимости, корректировка политики. При сохранении стратегической нацеленности городской политики на повышение качества жизни ежегодно может проводиться уточнение показателей и действий участников реализации политики.
В-пятых, определение целей и формирование направлений и приоритетов роста качества жизни в городской политике должны носить открытый и демократический характер. Так, при разработке городской политики в Санкт-Петербурге на первую редакцию документа поступило 115 официальных писем, содержащих около 500 предложений и поправок к отдельным фрагментам текста или конкретным мерам. Весь
этот массив1 информации обсуждался на 15 секционных заседаниях общегородской конференции, в которой приняло участие около 900 человек [4, е.383].
Из сказанного понятно, что городская политика представляет собой особое, весьма трудоемкое и важное направление деятельности местных властей, требующее специальных знаний и методов, создания определенных организационных структур как внутри самой местной администрации, так и рядом с ней.
Механизм реализации городской политики предназначен для эффективного управления процессами повышения качества жизни в городе. В течение последних лет такой механизм, представленный прежде всего муниципальными, а также общественными и частными структурами, в основном создан. Однако быстро меняющаяся социально-экономическая ситуация требует постоянного совершенствования форм и методов реализации городской социально-экономической политики. Особое значение приобретает программно-целевой подход, который предусматривает формирование системы согласованных, взаимоувязанных, непротиворечивых целевых программ. Наблюдение, анализ и прогноз социально-экономической ситуации, выявление социальных проблем, решение которых целесообразно для повышения качества жизни, осуществляется при помощи постоянно действующего мониторинга, представляющего * собой информационно-аналитическую основу разработки и реализации городских программ, планирования повышения качества жизни горожан. Важным фактором успешной реализации городской политики является ее идеологическое обеспечение, которое должно способствовать преодолению отчуждения населения города от власти, ответственность за результаты политики, за создание в городе благоприятного социально-психологического климата.
Важными направлениями
совершенствования механизма реализации городской политики являются: отстаивание городских интересов на региональном и федеральном уровнях; установление нормативов бюджетных средств на развитие города; достижение согласия (общественного договора) с предпринимателями и профсоюзами; организация конструктивного взаимодействия инициативного населения с муниципальными ведомствами и службами по реализации совместных программ; активная поддержка благотворительности;
последовательная функциональная
деконцентрация управления; поддержка общественного самоуправления и
общественных инициатив; формирование
системы социальных стандартов и норм городского общежития.
В заключение необходимо отметить, что формирование городской социально-экономической политики - дело достаточно сложное, требующее совместных усилий муниципальных служащих и ученых экономистов, юристов, социологов, политологов, психологов, культурологов. В большинстве городских муниципалитетов такая работа пока не ведется, что, по нашему мнению, существенно снижает эффективность муниципального управления.
Библиографический список
1. Анимица Е.Г. Градоведение/ Е.Г. Анимица, Н.Ю. Власова. Екатеринбург: Изд-во Урал. гос. экон. ун-та, 2008.
2. Анимица Е.Г. Городская политика: теория методология практика / Е.Г. Анимица, Н.Ю. Власова, Я.П. Силин; науч. ред. А.И. Татаркин. Екатеринбург: ИЭ УрО РАН, 2004.
3. Бабун Р.В. Управление муниципальной экономикой: пособие для муниципальных служащих/ Р.В. Бабун, 3.3. Муллагалеева. Новокузнецк: НФИ КемГУ,1999,
4. Елохов A.M. Теоретические и методологические основы стратегического программирования в системе муниципального управления. Пермь, 2007.
5. Лаппо Г.М. География городов: учеб. пособие. М., 1997.
6. Методические рекомендации по формированию концепции социально-экономического развития муниципального образования. М.: РИЦ Муниципальная власть, 2000
7. Муниципальные образования Пермского края. Социально-экономические показатели: статистический ежегодник/ Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Пермской области. Пермь, 2007.
8. Муниципальное управление: учеб. пособие для вузов / А.Г. Гладышев, В.Н. Иванов, Е.С. Савченко и др.; / под общ. ред. В.Н. Иванова, В.И. Патрушева. М.: Муниципальный мир, 2002.
9. Салливан О. А. Экономика города. М.: ИНФРА-М, 2002.
10. Силин Я.П. Город и политика: проблемы формирования и развития / науч. ред. Е.Г. Анимица. Екатеринбург: Изд-во урал. гос. экон. ун-та, 2005.
