CC BY
135
ДВОРЯДКИНА Елена Борисовна
Доктор экономических наук, профессор кафедры региональной, муниципальной экономики и управления
Уральский государственный экономический университет
620144, РФ, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта/Народной Воли, 62/45 Контактный телефон: (343) 251-96-76 e-mail: [email protected]
РОГАЧЕВ Евгений Викторович
Кандидат экономических наук, заместитель генерального директора
ЗАО «Энергопред-ЕК»
620027, РФ, г. Екатеринбург, ул. Луначарского, 31 Контактный телефон: (343) 365-86-32 e-mail: [email protected]
АРАГИЛЯН Ирина Валерьевна
Ассистент кафедры региональной, муниципальной экономики и управления
Уральский государственный экономический университет
620144, РФ, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта/Народной Воли, 62/45 Контактный телефон: (343) 251-96-76 e-mail: [email protected]
Городское поселение: содержательная идентификация в теориях местного самоуправления
Ключевые слова: город; городское поселение; местное самоуправление; теории города; теории местного самоуправления.
В обобщенном виде изложена сущность теорий общественного развития, применяемых к исследованию городских поселений. Обоснована необходимость идентификации городского поселения с учетом теорий местного самоуправления, а также во взаимосвязи с теориями возникновения городов. Выделены конкретные аспекты, характеризующие городские поселения в контексте теорий местного самоуправления, раскрыто их содержание.
Городские поселения традиционно были и остаются одним из самых важных объектов исследования региональной экономики. В современных условиях их роль еще более актуализируется в связи с тем, что усиливается конкуренция между территориями, участниками которой также становятся административно-территориальные единицы других типов. Вместе с тем городские поселения являются территориями осуществления местного самоуправления, переживающего очередной этап реформирования. Города выступают территориальной основой для формирования таких видов муниципальных образований, как, например, городское поселение и городской округ.
Для понимания сущности процессов, происходящих в городских поселениях, необходимым и возможным признается использование теорий общественного развития. Принципиально важно, что «процессы городского развития могут быть осмыслены на основе сочетания разных микро- и макротеорий общественного развития, которые дополняют, а не исключают друг друга» [1. С. 17].
Наиболее важные теории, повлиявшие на методологическое обоснование внешних управляющих и регулирующих воздействий на формирование и развитие городов и их систем, на становление и изменение городской политики, классифицированы на рис. 1 [2. С. 54]. Однако считаем необходимым дополнить данный перечень теориями местного самоуправления.
Теории государственного сектора экономики (общественной экономики)
и государственного регулирования экономики
Ен Теории экономического развития
еЗ
Оч О Теории урбанизации
О
И я V Теории глобализации
да
0 си 0" Теория устойчивого развития
ю
К Теория пространственного развития
Рч
и Е- Теории управления и менеджмента
Теории местного самоуправления
Рис. 1. Теории общественного развития, применяемые к исследованию городских поселений
Соглашаясь с выводами ряда ученых о необходимости учета нескольких подходов, теорий в их органичном сочетании, мы считаем, что будет целесообразно остановиться на анализе теорий местного самоуправления, через призму которых возможно интерпретировать не только общие, но и специфические процессы городского развития. По нашему мнению, содержательная идентификация городского поселения через призму теорий местного самоуправления обусловливается следующими причинами.
Город - сложная социально-экономической система, которая подвергается управляющему воздействию. Это имеет глубокие исторические корни. Административно-управленческий фактор относится к числу основных факторов возникновения городских поселений. Существует политико-административная теория возникновения городов, согласно которой города возникали прежде всего как территориально-управленческие центры. Г. Гегель, О. фон Гирке, Г. фон Белов, П. Н. Милюков и др. - представители так называемой «государственной школы» в русской историографии - среди причин возникновения городов отдавали приоритет факторам политического и административного характера [3. С. 84]. П. Н. Милюков, например, охарактеризовал тот факт, что русский город не был естественным продуктом внутреннего экономического развития страны. За единичными исключениями русский город возникал не из скопления в одном месте населения, занятого промыслами и торговлей, а был, в первую очередь, правительственным и военным центром. Кроме того, административная деятельность, наряду с торговлей и мелким ремеслом, относится к исторически ключевым видам деятельности в городах (см.: [4]). По мнению В. Н. Даркевича, «проблема генезиса городов тесно связана с вопросами системы власти и общественными отношениями внутри них» [5. С. 46].
Критический анализ теорий местного самоуправления, проведенный авторами статьи, позволяет классифицировать их исходя из критерия содержательной идентификации города. Рассмотрим подробнее классификацию и содержание теорий местного самоуправления, основные положения которых могут быть интерпретированы для построения теоретических конструкций в отношении городского поселения.
Для осмысления тенденций и закономерностей функционирования и развития городов на разных исторических этапах важное значение имеет управленческий фактор, и особенно - функционирование органов местного (городского) самоуправления. К настоящему времени наукой накоплен определенный опыт построения различных теоретических конструкций местного самоуправления; сформировались различные теории местного самоуправления, построенные на разных по своей природе основаниях.
Местное самоуправление в его современном понимании начало формироваться на рубеже ХУШ-Х1Х веков. Тогда же появилось и первое государственное законодательство, регулирующее муниципальную деятельность (в частности, в Англии, Франции, Пруссии). К XIX веку относятся первые теории местного самоуправления [6; 7], разработанные по результатам практического опыта местного самоуправления. Теории местного самоуправления разрабатывались в русле двух концепций: англосаксонской и европейской континентальной (рис. 2).
Рис. 2. Теории местного самоуправления
Основными теориями местного самоуправления являются общественная и государственная в различных сочетаниях, с разными модификациями и вариантами. Исходя из задач нашего исследования, необходимо осуществить содержательную интерпретацию города в рамках теорий местного самоуправления.
Общественная теория местного самоуправления получила распространение в русской юридической науке 60-х годов XIX века [8; 9]. «Общественная теория, - писал дореволюционный государствовед Н. М. Коркунов, - видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов - политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведало только свои собственные интересы» [10. С. 488].
Сторонники общественной теории неоднократно предпринимали попытки составить список дел, подведомственных органам местного самоуправления, которые по существу отличались бы от дел государственного управления. Однако сделать это было достаточно проблематично, так как очень сложно разграничивать дела общинные и государственные.
Общественная теория исходит из того, что существуют два основных вида публичной власти: государственная и власть местного самоуправления. Первую осуществляют центральные государственные органы и их представители на местах; вторая реализуется от имени местного коллектива избираемыми населением органами - советами, комитетами, главами общин и т. д. Должностные лица общинного управления являются органами не государства, а местного сообщества. Следовательно, самоуправляющиеся единицы есть самостоятельные юридические лица, всякое незаконное вмешательство
государства в дела общины - нарушение ее прав. Общественная теория проводит мысль о том, что органы местного самоуправления должны быть выделены из общей системы государственной администрации (см.: [11]).
Общественная теория местного самоуправления имеет точки соприкосновения с общинной теорией возникновения городов. Согласно общинной теории город естественно вырастал из сельской общины на основе развития крестьянского ремесла, не связанного с барскими дворами крупных вотчин. Данная теория выводит возникновение городов из общественного разделения труда, отделения ремесла, а вместе с тем и торговли, от земледелия. Исторический опыт развития российских городов свидетельствует о том, что древнерусский город домонгольского периода - это город-община, являющийся «одной из исторических разновидностей ранней государственности и территориального самоуправления, вызванной к жизни совокупностью причин экономического, политического, военного, конфессионального или культурного характера» [12. С. 379]. И далее: «Краеугольным камнем всей древнерусской истории (домонгольского периода как минимум) были город и его самоуправляющаяся сосед-ско-территориальная община» [12. С. 380].
Государственная теория, в противоположность рассмотренным выше, исходит из того, что местное самоуправление - это часть государственного управления [13-16]. Согласно этой теории общинные дела составляют часть государственных дел, переданных для исполнения на места. Источником общинной власти служит государство. Всякое публичное управление есть дело государственное, поэтому местное сообщество не обособлено от государства, а служит государственным интересам и целям. По мнению сторонников этой теории, представители государственной власти на местах призваны подчиняться директивам вышестоящих органов власти. Как следствие, они не представляют интересы местного сообщества и не вникают в специфику местного самоуправления, поскольку в условиях строгой иерархии часть государственной администрации на местах лишена таких важных для местного самоуправления качеств, как инициатива и независимость. В отличие от назначаемого из центра чиновника для представителей местного населения его интересы всегда приоритетнее.
Государственная теория местного самоуправления имеет общие места с политико-административной теорией возникновения городов, в соответствии с которой городские поселения возникают, прежде всего, как территориально-управленческие центры, т. е. главную роль играют факторы политического и административного характера.
Исследование процесса эволюции городов и системы управления ими позволяет сделать вывод о синтезе положений общественной и государственной теорий местного самоуправления, что подтверждается следующими фактами:
во-первых, процесс появления и укрепления городских поселений в Древней Руси взаимосвязан и взаимообусловлен процессами поэтапного эволюционирования патриархальных семейно-родовых институтов управления и самоуправления в территориально-общинные, а затем - в протогосударственные и государственные структуры;
во-вторых, именно города-государства - города-общины являются первичной государственной формой;
в-третьих, древнерусские города-государства представляли собой большую территориальную общину, состоявшую, как правило, из самоуправляющейся посадской общины старшего города, разделенной на более мелкие административные образования, пригородов или общин младших городов с примыкавшими к старшему городу сельскими общинами-волостями;
в-четвертых, древнерусский город являлся, прежде всего, военно-административным и управленческим центром, был финансово-административной единицей, центром особого фискально-финансового округа, а также и судебным центром для сельского населения, сохранившего свою автономию.
Также, на наш взгляд, необходимо обратиться к трактовке города как сложной социально-экономической системы. В границах города в относительно компактном пространстве сосредоточены в той или иной степени все компоненты общества - население, производство, органы государственного, муниципального, общественного и иного управления, жилье, инфраструктура и т. п. Город, обеспечив относительную самостоятельность большинства воспроизводственных процессов, обособился в обществе и превратился в целостный сложноорганизованный организм. Поэтому город, его функционирование и развитие могут рассматриваться и изучаться с позиций системного подхода. Е. Г. Анимица и Н. Ю. Власова в книге «Градоведение» так формулируют свою позицию: «Именно применение системного подхода позволяет создать принципиальную картину поведения и эволюции города» [3. С. 251] .
В структуре города как сложноорганизованной социально-экономической системы выделяется ряд подсистем: экономическая, социальная, демографическая, организационно-управленческая, пространственная. С точки зрения нашего исследования наибольший интерес представляет организационно-управленческая подсистема, которая представлена совокупностью органов власти, юридических и физических лиц, сотрудников учреждений, средств, обеспечивающих функционирование и развитие города как сложной системы. Организационно-управленческая структура города регламентируется таким важным документом, как устав города. Здесь же рассматриваются отношения управленческих структур города с государственными управленческими структурами, а также с административно-территориальными образованиями.
Органы местного самоуправления являются экономическим субъектом муниципальной экономики в целом и экономики городского поселения в частности. Одновременно они выступают и органом управления - субъектом публичного права, и учреждениями - субъектами гражданского права. Органы местного самоуправления в качестве органов публично-властного управления реализуют полномочия собственников муниципального имущества, а в праве учреждений - юридических лиц, осуществляющих полномочия оперативного управления в отношении имущества, которое они сами за собой закрепляют. Деятельность органов местного самоуправления осуществляется по двум направлениям - властное и экономическое.
Следует отметить, что город в качестве сложной системы отличается множественностью систем управления. Специфика системы управления городским поселением состоит в том, что она сочетает экономические, информационные, технологические, административно-организационные процессы и взаимодействия, которые поддаются прямому управлению, а также социально-психологические, экологические, демографические и иные процессы и связи, которые непосредственному управлению не поддаются. В городском поселении все отдельные механизмы управления функционируют не изолированно, а во взаимоувязке и, по существу, образуют целостную интегрированную систему городского управления и самоуправления.
Обобщающая схема содержательной идентификации городского поселения в рамках теорий местного самоуправления, учитывающая в том числе и теории возникновения города, а также положения системного подхода, приведена на рис. 3.
Нами выделено 10 аспектов содержательной интерпретации городского поселения, из которых первые два - «городское поселение как сложная система, в структуре которой выделяется организационно-управленческая подсистема» и «городское поселение как среда функционирования органов местного самоуправления», на наш взгляд, тесно взаимосвязаны и имеют сугубо теоретический базис. Остальные выделенные нами аспекты, кроме теоретического обоснования, обладают правовой регламентацией, что, несомненно, обогащает содержательную интерпретацию исследуемого понятия «городское поселение» как объекта изучения региональной экономики. Кратко раскроем их сущность.
Как сложная система, в структуре которой выделяется организационно-управленческая подсистема
Как объект реализации полномочий местного самоуправления, в том числе отдельных государственных полномочий
Как место концентрации потенциала, необходимого для формирования экономической основы местного самоуправления
Как пространство решения вопросов местного значения
Как среда функционирования органов местного самоуправления
Городское поселение в контексте теорий местного самоуправления
Как объект деятельности органов местного самоуправления, подлежащей оценке эффективности
Как территориальная основа осуществления местного самоуправления
Как социальная общность, которая самостоятельно решает вопросы местного значения
Как самостоятельный субъект права
Как объект стратегического планирования
Рис. 3.
Городское поселение в контексте теорий местного самоуправления
Городское поселение как территориальная основа осуществления местного самоуправления рассматривается в контексте Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 21 июля 2014 г.). Городское поселение в соответствии с указанным Законом трактуется как город или поселок, в котором местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и (или) иные органы. Городское поселение является одним из элементов территориальной организации местного самоуправления наряду с другими видами муниципальных образований. Однако городские поселения обладают ярко выраженными особенностями, обусловленными типами городов по людности и функциональной специализации.
Рассмотрим городское поселение как объект реализации полномочий местного самоуправления, в том числе отдельных государственных полномочий. Полномочия местного самоуправления - это строго очерченный и закрепленный нормами муниципального права (Конституцией РФ, федеральным законодательством, правовыми актами субъектов РФ и органов местного самоуправления) за населением, выборными и иными органами местного самоуправления перечень конкретных прав и обязанностей, необходимых для решения задач и реализации функции местного самоуправления в конкретных сферах жизнедеятельности и на территории муниципальных образований. Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения установлены ст. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.
Деятельность органов местного самоуправления в рамках реализации полномочий направлена, как было указано выше, на решение вопросов местного значения, что позволяет охарактеризовать городское поселение как пространство, в пределах которого происходит решение вопросов местного значения, направленных на жизнеобеспечение населения данного городского поселения. Вопросы местного значения определены законодательно и дифференцированы по видам муниципальных образований. Эти вопросы можно разбить на две большие группы: 1) вопросы, касающиеся исполнения властных, регулирующих и контролирующих функций; 2) вопросы хозяйственного плана, связанные с жизнеобеспечением поселений и оказанием муниципальных услуг населению.
Городское поселение как самостоятельный субъект права характеризуется в контексте муниципального устройства. В ст. 12 Конституции Российской Федерации закреплено следующее положение: «Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти». (В Городовом положении 1870 г. (ст. 5) было указано, например, что «городское общественное управление в пределах предоставленной ему власти действует самостоятельно».) Согласно данной конституционной норме власть в стране организационно разделена на два уровня - система государственной власти и система местного самоуправления. В основу российской правовой системы местного самоуправления были положены правовые идеи общественной теории местного самоуправления.
Городское поселение как самостоятельный субъект права характеризуется наличием системы муниципальных правовых актов, в которую входят: устав муниципального образования; правовые акты, принятые на местном референдуме; акты
представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, местной администрации, а также иных органов местного самоуправления.
Городское поселение как социальная общность, самостоятельно решающая вопросы местного значения, может быть раскрыто через формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в местном самоуправлении. В городском поселении в целях непосредственного решения населением вопросов местного значения может проводиться местный референдум. Решение о местном референдуме принимается представительным органом муниципального образования по инициативе граждан, избирательных объединений, а также представительного органа совместно с главой местной администрации. Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления.
В городском поселении в целях избрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании проводятся муниципальные выборы. Кроме того, граждане городского поселения вправе реализовывать правотворческую инициативу, с которой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. Минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать 3% от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.
В городском поселении может быть реализован институт территориального общественного самоуправления. Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Территориальное общественное самоуправление осуществляется непосредственно населением путем проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления. Территориальное общественное самоуправление может осуществляться в пределах следующих территорий проживания граждан: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан.
Кроме вышеуказанных форм осуществления местного самоуправления, в городских поселениях могут проводиться публичные слушания, собрания и конференции граждан, опросы граждан (результаты опроса имеют рекомендательный характер). Граждане также имеют право обращаться индивидуально или коллективно в органы местного самоуправления, что регламентировано Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
Городское поселение как объект деятельности органов местного самоуправления, подлежащей оценке эффективности, можно рассматривать в качестве такового с 2008 г. в связи с принятием Указа Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов». Предметом оценки являются результаты деятельности органов местного самоуправления в следующих сферах:
• экономическое развитие;
• дошкольное образование;
• общее и дополнительное образование;
• культура;
• физическая культура и спорт;
• жилищное строительство и обеспечение граждан жильем;
• жилищно-коммунальное хозяйство;
• организация муниципального управления;
• энергосбережение и повышение энергетической эффективности.
Особое внимание уделено показателям, которые, в основном, зависят от деятельности органов местного самоуправления города и характеризуют качество жизни населения, степень внедрения новых методов и принципов управления. Правительство РФ разработало перечень дополнительных показателей, форму доклада и необходимые методические материалы (утверждены распоряжением Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. № 1317). Анализ эффективности деятельности муниципалитетов позволяет выявить сферы, требующие приоритетного внимания региональных и местных властей, а также формировать комплекс мероприятий по улучшению результативности деятельности органов местного самоуправления.
Городское поселение как объект стратегического планирования изучается уже достаточно продолжительное время, и к настоящему времени накоплен достаточно солидный опыт разработки и реализации стратегических планов развития городов. Однако совсем недавно был принят Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации», определивший систему стратегического планирования, его принципы и задачи, участников и документы. В данном Законе сформулированы полномочия органов местного самоуправления в сфере стратегического планирования. На уровне городского поселения могут быть разработаны следующие стратегические документы:
• стратегия социально-экономического развития муниципального образования;
• план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования;
• прогноз социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочный или долгосрочный период;
• бюджетный прогноз муниципального образования на долгосрочный период;
• муниципальная программа.
Такой аспект характеристики городского поселения как место концентрации потенциала, необходимого для формирования экономической основы местного самоуправления, тесно связан с понятиями «муниципальная экономика», «экономика города», которые активно разрабатываются представителями научной школы региональной и муниципальной экономики под руководством профессора Е. Г. Анимицы. В рамках данной статьи, акцентирующей внимание на теориях местного самоуправления, отметим лишь, что экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципального образования. Ключевым элементом экономической основы местного самоуправления городского поселения выступает, по нашему мнению, местный бюджет, так как именно при его формировании и использовании наиболее ярко проявляется тот потенциал, которым обладает городское поселение. Особенно актуально это в современных условиях, когда местные бюджеты в подавляющем большинстве являются дотационными.
Таким образом, можно утверждать, что исследование процессов развития городских поселений с учетом особенностей их эволюции должно опираться на теории не только регионального развития, но и местного самоуправления. В рамках теорий регионального развития происходит содержательная идентификация города с собственно экономической точки зрения, а теории местного самоуправления позволяют вскрыть сущностные черты города с позиций управления.
Источники
1. Власова Н. Ю. Структурная модернизация экономики крупнейших городов России. Екатеринбург, 2000.
2. Анимица Е. Г., Власова Н. Ю., Силин Я. П. Городская политика: теория, методология, практика. Екатеринбург, 2004.
3. Анимица Е. Г., Власова Н. Ю. Градоведение. 3-е изд., испр. Екатеринбург, 2008.
4. Вагин В. В. Социология города. Режим доступа: www.gumer.info/bibliotek_Buks/ 8осю1о§/Уа§т.
5. Даркевич В. Н. Происхождение и развитие городов Древней Руси (Х-ХШ века) // Вопр. истории. 1994. № 10.
6. Гронский П. П. Теории самоуправления в русской науке // Юбилейный земский сборник: 1864-1914. СПб., 1914.
7. Велихов Л. А. Основы городского хозяйства : в 2 ч. М. ; Л., 1928. Ч. 2.
8. Васильчиков А. И. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб., 1869-1871. Т. 1-3.
9. Лешков В. Н. Опыт теории земства и его земских учреждений по Положению 1864 года января первого. М., 1865.
10. Коркунов Н. М. Русское государственное право. СПб., 1913. Т. 2.
11. Емельянов Н. А. Государственное строительство в Российской Федерации: проблемы местного самоуправления. Режим доступа: www.centr1aw.ru/pub1ikacii/page26/in-dex.html.
12. Еремян В. В. Муниципальная история России. Древняя Русь (от общины-рода к общине-государству). М., 2005.
13. Безобразов В. П. Земские учреждения и местное самоуправление. М., 1874.
14. Градовский А. Д. Начала русского государственного права. СПб., 1904. Т. IX.
15. Еллинек Г. Общее учение о государстве. 2-е изд. СПб., 1908.
16. Лазаревский Н. Самоуправление // Мелкая земская единица. СПб., 1903-1904.
